域外国家税收立法权分配的经验借鉴

　　
　　第一节税收立法权横向分配的国际经验借鉴。
　　
　　一、美国税收立法权横向分配的经验借鉴。
　　
　　（一）美国授权立法概况。
　　
　　美国的核心政治制度是三权分立。立法权归属于代议制机关一一国会。并在《联邦宪法》中对国会立法权专有性做出了明确的规定。在美国的《联邦宪法》统摄下，对于政府授权立法存在固有的制度障碍。并且授予政府税收立法权，是对立法权的分割还是平行授予，是一个难以把控的变量，若分割授权则直接违反宪法，美国最高法院会直接进行司法监督；若平行授予则涉及到是否在美国的“三权”之下出现了第四权的问题，明显的与“三权分立”的基本原则产生了协调性上的不适。而且，美国的国会与中国的全国人民代表大会不同，国会不存在固有的源生性的权力，其立法权来自于人民的授予，国会若打算将立法权授出，那么就是一种直接的转授权，而处于防止权力滥用的出发点，《联邦宪法》对国会转授权早有禁止性规定。
　　
　　因此，美国的在《联邦宪法》、和司法监督下的委托立法，非常具有借鉴意义。以上问题均可以通过修改《联邦宪法》的方式解决。但是，美国是判例法国家，对其更有效率的做法是直接对一些判例做事规范性肯定。如同我国最高院颁布的指导性案例。
　　
　　美国的做法实际上就是“三权分立”中的司法权做出了自洽性的调整和让步。在现实的要求下主动地承认了委任授权的做法，即使在法律依据上有瑕疵，但是不启动违宪审查程序便没有实际意义上的阻碍。在改革中，属于制度成熟的应用。
　　
　　在具体的委托立法的风险评估上，美国学者也指出，要控制委托的具体细则，需要对委托的目的、范围和时效做出体统而明确的规定。并为此形成了审查委托立法合宪性的审查标准，即对事实的确定性考察；对必要性的认定标准考察；和对意外事件的补救性投递条款的订立。
　　
　　美国的授权立法广泛实行与20世纪30年代初，最高法院在授权立法的认可上有多次的反复判例，充分体现了美国政治制度的谨慎性，但最终从美国最高法院发布的多次司法解释看，最高院对于委托立法的态度已经在渐进的放宽。
　　
　　我国有学者对美国的授权立法做出了总结。认为在美国，立法权专属国会，这是由宪法明确规定的。因此由国会立法的事项原则上不得授权给行政部门。但在出现国会无法行使其全部立法权，或者偶尔性发生事件，可以通过国会授权将次要细节部分授权行政部门，但授权应有标准和制约，反对无所限制或含糊其辞的授权。
　　
　　（二）美国授权立法权借鉴。
　　
　　中国与美国的历史、文化、经济体制有着很大的差别。同为民主宪政国家，代议制民主的发展水平也存在较大差距。我国全国人民代表大会与美国的国会相似，是国家的最高权力机关。但是我国是单一制国家，不存在分权制衡的情况。行政机关是权力机关的执行机关，对于授权立法，两国幅员辽阔社会层次复杂的情况是相同的，因此对于行政机关进行授权立法均有其必要性。
　　
　　在美国对于授权立法的发展中，具有特色的是其确立的形式。并非采取修改宪法而是采取判例法的方式加以确定。同时对授权也附加了多种多样的限制，尽量在保障效率低的情况下避免权力滥用的情况。在我国司法体制中判例的地位与美国不同，所以不能采取判例的方式对授权立法加以规定。但是，最高法院可以通过指导性案例的形式对我国的授权立法加以指引。对于我国而言，税收立法权的宪法控制是更符合我国国情的做法。与此同时，借鉴美国对于授权立法的多项制度限制的实践经验，对于授权立法的领域、幅度、目的进行更明确的限定。制定有中国特色的中国授权立法规范。
　　
　　二、法国税收立法权横向分配的经验借鉴。
　　
　　（一）法国授权立法概况。
　　
　　法国的授权立法发展经历了一个历史的发展。聚焦法国的立法权行使主体，在法国的1946年宪法中有明确规定，在法国宪法关于议会职权的章节做出了明确的规定，即立法权的议会专属性，同时对转授权做出了禁止性规定。
　　
　　法国议会对于授权立法的理解和操作形式与世界其他国家有着逻辑上的不同，首先法国政府倾向于维护宪法的稳定性，并从行政机关的角度寻求对法律的更改和变化，为达到这一目的，法国规定了纲领性和专属性的立法领域，为政府和议会的立法权直接做出了划分，并且以制度形式明确了政府指定的条例和议会制定的法律之间的关系。法国1958年《宪法》对行政机关可以制定的条例做出了列举式规范，鼓励行政机关在进行行政管理时自主制定条例；鼓励行政机关针对法律制定实施性条例；也承认行政机关在国家紧急状态下的条例制定权。这些条例的效力等同于法律，被称为法定条例，法定条例的通过需要经过议会的批准和总统的同意。其中最着名的法定条例为《法国宪法》第38条对于，授权立法的直接规定，其中着重指明了授权立法的时效性和范围。并且法国政府所颁布的条例，在任期内可以报请议会使其上升为法律，以此实现行使立法权的目的。同时授权也必须兼有明确性。
　　
　　（二）法国授权立法借鉴。
　　
　　法国在宪法中明确规定：只有国民议会能制定法律，这个权力不能委托。在我国税收立法权也属于相对的法律保留事项，两国在这一点上相似。但是由于历史和现实的原因，税收立法权的横向分配，即授权立法有其必要性，那么合理、正当的突破手段就成为了问题的重点。
　　
　　对于授权立法的限制的突破，法国值得借鉴的是：一方面尊重宪法的规定和权威，一方面让政府通过条例的方式改变法律。并且对法律变通的领域进行了限制：专属调整领域、纲领性法律、有限的权力委托。其中，着重突出权力委托的有限性，在这个方面，倡导对权力的限制，与我国改革方向一致。在第五共和国期间，对权力的授权分化进一步发展，采取了对授权进行了列举，具体表现为，政府法令中的两项已经涉及法律范畴，这无疑使权力变得更清晰和具体，为政府的分权提供了法律依据。
　　
　　法国的授权立法也要求有明确的时间限制，这点与我国两次“空白”授权产生鲜明对比，值得我国学习。另外在授权立法期间的所产生的法令，法国也在制度上为其设定了“保质期”和安全期，避免了错误法令的持续影响和朝令夕改的闹剧。这些都值得我国学习和借鉴。
　　
　　三、德国税收立法权横向分配的经验借鉴。
　　
　　（一）德国授权立法概况。
　　
　　在魏玛共和国阶段，当时的基本法为1933年《魏玛宪法》，规定了当时德国的内阁制的政体，和共和制的国家组织形式。同年3月，希特勒任德国总理，采取政治威胁手段，获得了议会授予的立法权，使政府获得了能动摇政体的立法权，直接导致了纳粹德国的军国主义路线建立，对德国以及世界今后的历史发展都产生了深刻的影响，内阁制共和国此被废除。
　　
　　二战结束后，德国被分为东德和西德。其中西德在占领国的协议下，1949年通过制定《德意志联邦共和国基本法》，恢复了内阁制，并在税收立法权部分，对于授权立法的形式做出了严格的规范，提出了授权立法的“确定性原则”,以明确授权立法的范围、目的和时效。该法明文规定行政授权的内容、目的和范围，必须有法律的明确规定，同时还规定了转授权的情形必须有法律依据。《德意志联邦共和国基本法》是一部国家基本大法，其效率等同于《宪法》其中关于税收立法权授予的规定无疑是对授权立法的《宪法》规制，直接对代议制机关的授权行为进行了《宪法》的控制。对于该法，有学者评价为“从该设计的最终意义上讲，是为了避免行政机关滥用立法权，以行政授权立法代替立法机关的法律。”4下另外，对于联邦部长对于邮电通讯等国计民生领域的征费批准权，以及基础设施的建设批准权和各州自治所需要制定的刑侦规章的授权，都需要获得联邦参议院的批准。
　　
　　（二）德国授权立法借鉴。
　　
　　德国的立法权横向分配具有标志性的转折是在希特勒上台前后和战后西德的改革。希特勒时期，显而易见的表现出了政府权力膨胀带来的恶果，国家政权亦为之倾覆。因此对于这种失衡的后果值得警惕，在横向分权时需要时刻做好权力的限制和监督。
　　
　　在西德改革时期，纵向税收立法权分配的特点为，立法权空前集中。横向立法权分配仅仅限于行政机关内部事务的管理和提供一部分特定的公共服务，充分吸取了希特勒时期权力膨胀的教训。对于权力的限制，德国的采取代议机关一统到底的态势，除联邦法律另有规定外，联邦政府或联邦部长颁布的关于联邦邮电和通讯设施使用的原则和收费、关于使用联邦铁路设施的收费原则、关于建造和运营铁路的行政法规以及基于需由联邦参议院批准通过联邦法律或联邦委托的，由各州作为自身事务予以执行的联邦法律而颁布的行政法规，均需取得联邦参议院的批准。明确了权力机关在立法中的主导地位，充分保证代议制民主的权力和立法所体现的民意。另外，德国的授权立法在基本法中得以确定，为明确规定的横向授权立法范围提供了法律依据。
　　
　　我国税收立法权的横向分配还将继续保持中央相对集中，突出人大作用的发导向，因此，德国集中的横向立法权分配方式及其有力的限权措施值得我国学习。
　　 　　
　　一、美国纵向税收立法权分配借鉴。
　　
　　（一）美国税收立法权纵向分配概况。
　　
　　美国的行政级别分为联邦一级、州一级和地方一级。根据美国《宪法》第1条第8款的规定，分析得出美国的各级行政机构均有独立的立法权。这与美国的历史有关，南北战争表明了美国并不是一个靠武力统一的国家，而是各利益集团互相妥协的协议国家。因此，美国地方保留一定的税收立法权，乃至立法权都有其历史原因。
　　
　　美国的州为联邦下一级行政单位，有比较独立的立法权。《联邦宪法》规定了税的开征权和停征权属于国会，是统领性的权力，51个州仍然拥有独立的立法权，州内设有代议制机关州议会，州议会行使辖区内的税种确定权和税收立法权，其中占各地主体税种的所得税、资源税、烟草税、燃油税议会都有开征权。
　　
　　议会也不例外的，拥有根据辖区内的自然优势和工业基础、经济构成等开征特色地方税种的权力。州议会对辖区内税制也有改造的权力，以增强州整体的经济实力和与其他州的竞争力，同时州议会也有对于税收的停征、增收和减免的权力，达到对州内产业的充分调节。为了三级行政单位的平衡协调，美国采取由联邦到地方的转移支付制度。
　　
　　（二）美国税收立法权纵向分配借鉴。
　　
　　美国地域广阔却人口稀少，经济、人口分布极不均匀。美国历史上的西进运动，就是促进地方州政府建立的雏形，在当时的时代背景下，联邦政府对各州的统一统摄，是不现实的，因此与其说美各州拥有相对独立的税收立法权，不如说是各州自力更生的必然产物。因此，美国的各州也是相对自治的，并且各州的税收立法权都由《联邦宪法》规定。各级政府都拥有自治权下相对对等的事权和财权。
　　
　　同时美国对于税收立法权的纵向划分也有其特色，如三级政府都可以征收营业税、所得税等，这种广泛的分权模式使得地方政府获得了充分的积极性和主动性，地方的财权和事权也在这个层面上相互对等存在。充分保障了当地公共服务的实施水平。
　　
　　但是美国的税收立法权的纵向分权化分配，并没有使地方的权力泛滥，除了依托与美国高度发达的民主制度外，与制度上的监管也是分不开的，制度的配套存在往往能起到实时管控的作用。美国《联邦宪法》，对于地方滥用税收立法权的可能性做出了预防性规定，保留了最高法院对于地方不正当税收立项的撤销权和审查权。此外，也与美国《联邦宪法》中，对于中央和地方税收立法权的明确列举规定是分不开的。如此一来美国就在充分贯彻税收法定主义的情况下，实现了税收立法权的纵向划分。
　　
　　对于代议机关和地方的税收立法权列举式规定的做法值得我国借鉴，以根本大法的形式确定权力的划分。同时美国的税收立法权分配模式也使得地方建立起了可持续的财源机制，提供公共服务的水平不再受中央财政分配的限制。这一点非常值得我国借鉴。
　　
　　二、日本税收立法权纵向分配经验借鉴。
　　
　　（一）日本税收立法权纵向分配概况。
　　
　　日本的税收立法权归国会，但是各级政府都保留了一定的财政自主性，具有典型的美国模式的特征，与其二战后接受美国的扶持发展是分不开的日本的行政单位分中央、都道府和市、田丁三级，与之相对应的形成了三级税制。但是，口本的税制结构有其独特性，口本的地方税由法定以内和法定以外的区分，基本没有中央和地方的共享税。国税与地税分别由国会统一征收行使。地方虽有一定的财政自主权，但是课税依然需要法律依据，无法律依据的课税提案依旧会被驳回。因此，集权和分权混同成了口本税收立法权纵向分配的特点。
　　
　　在日本，税收基本法的立法权也归于国会。从框架上看，国会（中央）制定了整个国家的税收框架。二战后，口本为发展经济需要，适当地对地方下放了一定的税收立法权。国会统一制订了地方税收基本法类统一规划地方税收立法权的行使。通过对地方税收立法权的规范和限制，以达到了中央统一管控的目的。但是法律是无法列举社会上的所有情形的，若地方有必要越权立法，则必须经过国会的批准，即所谓的“课税否决权”48,国会在税收立法权的行使上具有充分的主动权。如此一来，中央就能对地方税收立法权进行一定的掌握和限制。在地方确有必要超越法律行使税收立法权时，也至少要经过代议制机关的核准，以体现民主政治和税收法制的要求。在地方应对突发事件、自然灾害等情况，导致地方财政吃紧时，中央也会通过转移支付的手段，为地方提供有效支持。
　　
　　（二）日本税收立法权纵向分配借鉴。
　　
　　日本的税收立法权纵向分配介于集权与分权之间，并且制度设计上更倾向于集权。强调中央在全国税收立法中的宏观调控作用。同时也给地方一部分独立的税收立法空间，并用税收基本法加以固定，并给予了一定突破的空间，以应对突发情况保证地方财政收支平衡。口本地方有一定的税收自主权，地方对特色税种有征收和管理权，虽然受到中央统辖，也自成一派，对于地方发挥自主性和积极性有着积极作用。日本这种中央统领下的地方分权制度，在发挥地方积极性的同时也能避免权力的滥用对我国有充分的借鉴意义。
　　
　　三、德国纵向立法权分配经验借鉴。
　　
　　（一）德国纵向税收立法权分配概况。
　　
　　德国税收立法权纵向分配模式系向中央相对集权。根据德国联邦基本法规定，税收属于法律保留事项，政府征税的唯一依据就是法律的规定。联邦政府依据基本法获得了税收立法权的专属地位。除联邦政府以外的任何行政机关不得代为行使税收立法权。这就表明了德国中央政府以下的州政府、州议会与地方政府是没有税收立法权。州的级别高于地方，因此在联邦基本法中授予了州议会对于联邦政府征税的盲点区域进项部分税目的制定权和税率修改权的创设法律的立法权，而地方政府则完全没有税收立法权。
　　
　　在全国统一立法层面，联邦政府统领立法工作，联邦政府订立的税收基本法位阶最高，州和地方也有相对分散的税收立法权，但是与联邦税收基本法相冲突时，为基本法让位，基本法还对中央地方共享税、分享税和基本税目作了细致划分。充分体现了德国联邦一级行政机构的权力之强，地方税收立法权虽然存在，但也是为联邦税收立法权的服务而存在，并非独立存在。虽然如此，联邦在确定具体税目时仍需与地方进行合理性探讨，来确认税的开征的合理性和符合税收法定的原则。“如果有不同意见，州需要遵循联邦政府的决定，因为联邦立法具有优先性。但是联邦得把该项有争议的立法事项提交由州派员来参加的计划财政委员会进行审核”49.对于地方特色税种，州和地方政府都有一定的变通权。
　　
　　（二）德国税收立法权纵向分配的借鉴。
　　
　　德国税收立法权纵向分配的突出特点是，联邦政府的集权统辖，在税收的各个环节都突出联邦政府的主导地位，在与地方冲突时，地方对共享税有一定的协商权，但同时充分肯定了联邦基本法的优先权。
　　
　　相对集权的税收立法权纵向分配模式为各国税制建设广泛采纳。德国主要税种的开征、停征权，税目创设权集中在中央，其中包括所得税、契税、增值税、关税等。对于，共享税和特色税种的确定权也集中于中央，并对地方相比有优先权。集权的普遍意义上的优势就在于会避免分权带来的权力滥用的弊端。因此德国的集权模式对于德国建立统一调控和统一市场有积极意义。
　　
　　我国在今后的税制改革中，也要建立中央税权的主导地位，因此德国模式对于我国的税制改革有充分的借鉴价值。通过国家宪法确定代议制机关在税收立法中的主要地位，为中央的税收立法的主导权建立，提供充分的法律依据。同时德国也赋予地方在一定领域的税收调整权，有利于发挥地方的积极性，我国借鉴其做法也有利于贯彻我国《宪法》的精神。同时德国在联邦政府的税收统辖上也并非无差别吸收，而是将与国计民生相关的产业税收立法权，牢牢控制住，避免地方利益集团对地方决策机构的动摇，造成内部腐败。同时中央向地方分税的标准为地方的实际情况产生的各类特色税，而并非无差别吸收所有税种。这对我国税制的渐进改革有充分的借鉴意义。
　　
　　四、法国税收立法权纵向分配的经验借鉴。
　　
　　（一）法国纵向税收立法权分配概况。
　　
　　法国的税收立法权纵向分配相比于德国更加集中国宪法规定了议会在税收立法上的绝对专属地位。是全国的税收统一立法全部由议会统一制定或批准，在行政级别的分化上也采取绝对的为有利于中央集权服务的划分模式分为，国、区、省、市、镇四级。在法国不只税收立法权，在执行阶段的税收征管权也同样归于中央。对于地方税种、税目的确定也都有中央行驶，对于各地变化中的情况，采取一年一调研的方式适应各地发展的需要。地方政府仅仅拥有本级政府职权范围内的税目调整权，当然这些所谓的调整权也在议会制定的法律规定范围之内。
　　
　　如此以来法国只需要设立一套税收征收系统，只需按照中央的决策上传下达即可，全国税款统一征收，再由中央统一下拨。地方的大体税收征收情况中央全部掌握并做出分析，然后对地方需要补助、支持和应对突发事件的财政支出，以转移支付的方式补足。地方只能征收规模小的税种如宠物税、娱乐税等。所以地方在公共服务和职能履行上都依赖于中央的统一划拨。
　　
　　（二）法国纵向税收立法权分配借鉴。
　　
　　法国接近绝对集权化的税收立法权分配模式，为我国建立全国税收一体化，回收中央税权强化对地方税收立法权的清理和规范具有重大意义。但是对于我国将来的发展趋势，即税收立法权的适度下放启示有限。对目前我国现有的情况而言，我国的税收立法权纵向分配还是倾向于向上集中的，那么法国的全国统一管辖，对于地方采取转移支付的方式和做法非常值得过借鉴。法国的做法就是用中央更有效的调控来替代、弥补地方自主性的不足，刻意规避一系列地方性问题带来的弊端，对建立全国的统一宏观调控机制十分有利。也确保了在地方确实出现了严重发展不平衡时能给予最有力的援助和多维度的平衡。