保障《鄱阳湖生态经济区规划》实施的法律创新完善

　　众所周知，法律具有为经济服务的功能。为充分发挥法律为区域经济发展保驾护航的作用，区域规划的实施应拿入法制轨道，以确保区域规划任务和目标的实现。然而，在目前法律框架下，我国区域规划尚缺乏坚实的法律基础。区域规划的实践超前，而与之对应的区域规划的法律建构滞后，使区域规划面临合法性危机，稳定性必须依靠立法来保障，实施与管理需要专门的法律机制。

　　由于《鄱阳湖生态经济区规划》(以下简称《规划》) 的实践超前于法制建构，使得《规划》在实施过程中欠缺有效的法律保障。为确保《规划》内容的全面实现，在实施《规划》任务和战略目标的过程中，除了通过经济手段和必要的行政手段之外，还应创新实施机制，充分发挥法律的强制性作用和规范功能，通过法律手段为《规划》的实施提供坚实有力的法制保障。从法律角度探讨《规划》实施保障机制，有利于推动《规划》内容的贯彻落实，实现《规划》设定的任务和战略目标，对于完成《规划》提出的在 2015 年前创新体制机制、夯实发展基础具有重要的实践价值和现实意义。

　　一、《规划》实施法律保障的不足

　　区域规划是政府为实现特定区域行政目标，对将来一定期限内经济和社会等区域公共事务进行部署与安排的新的规划形式。

　　自国务院批准《规划》以来，江西省制定了两个与此相关的法律文件: 一是南昌市人大常委会于 2010 年 3 月公布的《南昌市军山湖保护条例》，这对于加强军山湖的保护和利用，防治污染，维护和改善军山湖的生态环境具有重要作用，该条例已于同年 7 月 1 日开始实施。二是 2012年 3 月江西省人大常委会通过的《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》。该条例将对鄱阳湖生态经济区的水资源、水环境、湿地资源和生物多样性保护，以及湖体保护、滨湖控制、生态廊道建设和统筹湖区及其流域上下游、干支流的生态建设和环境保护产生重大作用。以上两个环境方面的法律文件，有利于为《规划》的实施提供良好的生态环境，但从《规划》实施的整体法律保障而言，仍然存在以下尚待进一步完善的不足之处。

　　(一) 主要依靠行政手段，缺乏整体性和统一性

　　区域规划的兴起是区域经济与社会转型、城市化与区域化进程加速的必然产物。从行政法治主义角度而言，区域规划的制定和实施都应具有组织法和行为法上的依据。组织法依据表明行政机关具有制定和实施区域规划的权能和可能性; 至于何时、因何事、在何种条件下制定和实施区域规划，需要行为法上“按钮条款”的启动。

　　《规划》作为政府的一项重大战略任务，其贯彻落实必须同时依靠经济手段、法律手段和必要的行政手段的共同作用。《规划》颁布以来，由于没有健全的法律保障机制，目前《规划》的实施主要依靠行政手段，辅之以一定的经济手段，致使《规划》实施缺乏整体性和统一性。这种行政主导、法律滞后的现象存在重大的弊端。行政行为虽然具有灵活性和应变性强的优势，行政的命令性和执行力可能在短期内和局部地方产生一定作用，但也可能由于行政行为缺乏法律所特有的规范性和稳定性而使其执行效果大打折扣。行政活动的长官意志和各地分散的施政措施都会导致政策的临时性和局部性缺陷，使其缺乏统一规划和长远目标，这种做法显然不利于《规划》任务和战略目标的实现。地方各级政府及其职能部门在实施《规划》的过程中，为了本地或本部门的利益，各自为政，致使实施政策缺乏协调性和衔接性，加上在《规划》实施中可能存在的利益冲突，产生纠纷后缺乏统一的协调和处理机制，都会对《规划》的实施效果造成严重的不利影响。区域规划的实施需要通过协商、协作解决规划区内各级政府间的公共事务，如各级政府之间的利益分配与补偿等问题。否则，可能出现各级政府区域规划实施政策体系因缺乏协调性和衔接性而导致整个区域规划实施的混乱局面，影响规划确定的任务和战略目标的实现。

　　(二) 法律保障的理论研究薄弱，立法实践滞后

　　加强《规划》实施的法律保障机制，是确保其任务和目标得以实现的根本途径。自 2009 年 12 月国务院批准《规划》，将鄱阳湖生态经济区上升为国家战略以来已经两年多了，但关于《规划》实施的法律保障的理论研究和立法实践都十分滞后，尤其缺乏全省统一和内容全面的地方性法规的保障。虽然《南昌市军山湖保护条例》已经公布实施，《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》也已出台，但这些文件的规范内容、实施范围等方面都无法完全满足《规划》实施的需要。《规划》作为国务院批准的重大区域经济发展战略，必须采取具有强制效力的法律手段才能有效地保证其内容得到全面贯彻落实。为此，首先应加强保障《规划》实施的相关法律基础理论的研究，为制定《规范》实施的地方性法规提供理论支持。目前，有关科研机构和研究人员对《规划》实施的环境保护的理论有深入研究，这是值得肯定的，但遗憾的是，关于整个《规划》实施的法律保障的理论研究尚付阙如。这种法律保障理论研究的不足，导致的直接后果就是《规划》实施的保障立法的滞后。由于环保法理论较为发达，于是有了前述涉及两大湖泊的环境保护条例。但由于不注重《规划》实施的法律保障理论的研究，关于规划实施的保障性法律的制定没有引起有关部门应有的重视，有关《规划》实施组织协调机制、实施反馈机制、评估考核机制、实施监督机制、实施责任机制等方面的问题处于亟待完善之中。这些问题都需要在加强理论研究基础上，通过完善区域规划实施机制加以解决，制定具有稳定性和权威性实施保障法律规范，从而增强规划实施的可操作性。

　　(三) 法制观念不强，立法理念落后

　　在《规划》实施过程中，因不注重发挥法律的规范性作用，表现出法制观念淡薄，立法理念落后。当前我国法治建设处于深化发展阶段，各行各业都实行依法治理，在社会、经济、文化等各方面的建设过程中，重视通过法律手段、运用法律的社会调控作用，通过法律途径处理和解决问题，发挥法律在经济社会发展中的价值和功能。鄱阳湖生态经济区建设作为我国区域经济发展的重大战略，应特别重视发挥法律的调控作用，这不仅对于实现《规划》的任务和目标、推动区域经济发展具有重大意义，而且对于推动全省法治建设的发展和进步也具有积极作用。《规划》的实施除了不重视法律手段外，在已有相关规范的立法理念上也存在不足，仍停留在传统的人类中心主义的生态伦理观上，不符合生态经济发展的基本原则。这种理念在实践中的表现就是，把经济区建设视为推动经济与社会发展的“行动指南”或“政策纲领”，其本质是经济发展中心论，这导致了规划实施的公共属性和法律属性的淡薄。“江西在中部地区的崛起不可能走纯经济发展的老路子，而应顺应世界发展的潮流走环境和经济协调发展之路，鄱阳湖生态经济区作为全省生态文明示范区的示范作用最为显著。”

　　因此，经济规划区的实施更应该关注发展的均衡与控制，而非发展本身，应强调基础设施和公共服务的平衡和协调，以达到经济、社会、环境协调发展的目标。

　　二、《规划》实施法律保障的创新

　　从性质上将，区域规划是政府为弥补市场机制的缺陷，对跨区域公共事务进行积极干预的行为过程，是区域政府规制和调控跨区域经济与社会活动的一种行政规制行为，成为“公共行政的一种特别的活动形式”。

　　作为一种特别活动，区域规划的实施不能落入俗套，而必须有所作为，这要求在实施机制上强调创新。国务院要求: 鄱阳湖生态经济区规划实施要以促进生态和经济协调发展为主线，以体制创新和科技进步为动力，转变发展方式，创新发展途径。因此在制定《规划》实施保障法时，应注意法律自身内容的创新，更加有效地推动经济区高效、快速和有序地发展。本文认为，鄱阳湖生态经济区实施法律保障的创新主要包括以下几个方面:

　　(一) 立法理念的创新

　　鄱阳湖生态经济区不同于长三角经济区和珠三角经济区等其他经济区的地方之一是，鄱阳湖经济区建设因围绕鄱阳湖展开而使其受生态环境的影响更大。因此，鄱阳湖经济区实施的立法必须首先在理念上与其他经济区有所创新，即《规划》实施保障法应破除传统主客体二分的观念，树立生态整体主义伦理观。传统生态伦理观就是人类中心主义的生态伦理观，由于“传统生态伦理观被认为是当代生态危机的思想根源”，为防止生态危机的发生，《规划》实施法律保障的创新，首先要消除传统人类中心主义生态伦理观的影响，以生态整体主义伦理观为指导。

　　当今生态环境恶化的直接原因是人类在追求经济发展过程中盲目开发利用资源，忽视了对生态环境的保护，深层根源则是主体与客体二分的价值观，这是处理生态危机中必须首先解决的最重要问题。解决当前生态危机的方法除了在经济、政策和法律等方面采取相应行动之外，最根本的是要从思想文化上解决这种危机深层的价值观问题。人不可能是自然的主体，因为人无法左右自然的发展规律，在人与自然关系上，二者是相互影响、互为作用对象。因此，人和自然都既是主体又是客体，是主体与客体的统一。这种生态整体观具有以下特点: 首先，主张整体性，强调内在联系; 其次，强调人与自然的同一; 再次，强调生态系统的整体利益为最高价值。

　　《规划》实施保障法只有先做到这种理念上的创新，才能制定出符合生态经济发展所需要的法律规范。

　　(二) 立法目的的创新

　　要做到立法目的创新，需要破除传统唯统经济中心论的影响，强调经济区发展的公共属性和协调性。

　　这要求生态经济立法放弃传统目的、手段二分的做法，做到目的和手段相统一。传统经济立法将经济利益作为第一要务，推动经济发展是其唯一目的，忽视经济发展的公共属性和协调性，这是由于受传统主客体二分价值观的影响，人们认为只有人类才具有内在价值和目的，自然没有内在价值，自然只是为了人类的目的而存在。

　　其实，人之外的存在物具有其内在的价值，正是由于它们的这种价值主体地位，人在考虑自身目的时，必须同时把包括其他存在物在内的整个生态系统纳入考量范围，而不能无视它们的存在，更不能把它们仅仅当作满足自身目的的手段。“人因自己的工具而具有支配外部自然界的力量，然而就自己的目的来说，他却是服从自然界的。”

　　因此，在现代生态经济立法中，经济利益既不是唯一目的，也不是最高目的，生态利益不只是手段，也应是目的，经济利益和生态利益应协调统一。《规划》实施法律保障的立法应从整个生态系统的稳定与发展出发，重视一切形式的存在物的目的性，尊重它们在生态系统中的平等地位。由于人与自然都不单纯是目的，也不单纯是手段，而是目的与手段的统一，即人与自然互为目的与手段，因此《规划》实施保障法必须处理好人与自然的关系，强调实施目的的公共属性和协调性。“保障生态经济发展的法律机制中的立法目的应时生态利益优先”，人类要维持自身的生存和发展，必须保证人与自然的和谐相处，人类作为生态系统的一部分，应当尊重其他生命物种，自觉维护生态系统的平衡。因此，《规划》实施保障法立法目的的创新，就是要做到摒弃以当代人为中心的传统思想，确立尊重生态自然的立法精神，从经济利益优先到生态利益优先。

　　(三) 实施机制的创新

　　生态经济区建设作为一项浩大的系统工程，必须采用多种手段和途径、动用多方面资源齐抓共管。生态经济区规划实施机制的创新应当采取综合生态系统管理机制。综合生态系统管理是管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成部分，综合考虑社会、经济、自然的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。

　　具体而言，《规划》实施机制的创新主要包括以下几个方面的内容: 1、实施手段的法制化。在采取经济手段和必要的行政手段时，把《规划》实施的一切活动纳入法制轨道，包括实施组织协调机制、实施反馈机制、评估监督机制、实施责任机制等，充分发挥法律的保障作用，做到依法规划、依法实施、依法发展，改变行政主导、法律滞后的现状。2、立法内容的生态化。《规划》实施保障法应摒弃唯经济是务的做法，无论是产业规划、项目投资，还是资源开发、基础设施建设等，都应把生态利益放在首位，坚持经济区发展的公共属性和协调性。进行生态立法时要强调生态伦理价值和生态法律意识，把生态安全放在第一，在维护生态安全的前提下维护经济安全。3、法律保障的体系化。《规划》的实施需要健全的法律保障体系，从省级到地方各级权力机关、行政机关及其职能部门，应制定内容协调、相互衔接的地方性法规、地方规章和其他规范性文件，从上至下各层级的法律规范密切配合，形成内容全面、协调统一的《规划》实施保障法律体系。

　　三、完善《规划》实施法律保障的措施

　　区域规划的制定和实施是一个动态的过程。从实践上看，“重规划、轻落实”依然是我国区域规划制定与实施过程中的通病，一旦区域规划编制完成，由于缺乏规划实施的动态管理机制和实施程序机制，区域规划往往沦为“纸上画画，墙上挂挂”的纸老虎命运。为避免此类现象的发生，在明确《规划》实施法律保障的不足后，必须有针对性地采取具体措施予以弥补。结合鄱阳湖生态经济区规划的实际情况，在坚持创新立法理念和立法目基础上，制定切实可行的实施措施，构建科学、合理的法制平台，通过创新实施机制，为实现《规划》的任务和战略目标保驾护航。借鉴广东省实施珠江三角洲地区发展改革规划纲要的经验，建议由省人大或人大常委会制定《实施鄱阳湖生态经济区规划保障条例》(以下简称《条例》) 作为《规划》实施保障法，其内容应主要包括以下几个方面。

　　(一) 组织与协调措施

　　为避免规划区内各级政府实施政策的混乱，做到实施措施的有机衔接，以及协调各地区、各部门之间的利益，必须首先做好《规划》实施的组织与协调工作。

　　1. 组织与协调的负责机构

　　首先，应明确由省人民政府负责《规划》实施的领导工作。省人民政府应成立《规划》实施专门领导工作机构，并建立健全工作机制，由其制定《规划》实施的重大政策，对实施中出现的重大问题进行决策，协调解决经济区范围内跨地区、跨部门的重大事项。

　　其次，经济区范围内其他县级以上人民政府(以下所称“县级以上人民政府”均指经济区范围内的县级以上人民政府) 负责《规划》在本行政区内的实施工作，县级以上人民政府设立《规划》实施领导协调机构，负责本行政区内的《规划》实施和监督管理工作。再次，县级以上人民政府各职能部门在各自职责范围内负责《规划》实施的具体工作。最后，规划区内地方各级政府因实施区域规划发生各种争议时，应提交他们共同的上级人民政府协调解决。县级以上人民政府各职能部门因实施区域规划发生争议时，应提交当地人民政府协调解决。

　　2. 年度工作计划的制订与报批

　　为保证《规划》实施的目的性和计划性，各级组织与协调机构应在各自的职权范围内制订相应的年度工作计划。第一，年度工作计划的制定。由省人民政府制订省《规划》实施的年度工作计划，县级以上人民政府应根据上级政府的年度工作计划，制订本地区《规划》实施的年度工作计划。县级以上人民政府的工作部门应按照本级政府的工作部署，制订相应的年度工作计划。第二，年度工作计划的报批。县级以上人民政府的年度工作计划报上级人民政府审核批准，县级以上人民政府工作部门的年度工作计划报同级人民政府审核批准。第三，年度工作计划的实施报告。县级以上人民政府应定期向上一级人民政府报告《规划》实施工作的进展情况，县级以上人民政府工作部门应定期向本级人民政府报告《规划》实施工作的进展情况。

　　(二) 促进与保障措施

　　1. 规范性文件的制定

　　为有力地保障《规划》各项任务和目标的实现，各级机关应制定与其职权相适应的规范性文件，通过具有法律效力的文件促进实施效果的最大化。首先，县级以上各权力机关和行政机关，有权按照法定权限制定涉及《规划》实施的地方性法规、地方规章和其他规范性文件，或者编制产业发展规划、城乡规划、土地利用规划、交通规划、环境保护规划和水资源利用规划等。其次，地方性法规和地方规章的制定机关应当根据《规划》实施的需要，适时制定、修改或废止有关地方法规和地方规章，县级以上人民政府及其工作部门应当定期清理规范性文件，及时修改或废止与《规划》和省人大制定的《条例》不一致的规范性文件。

　　2. 产业发展规划的制定

　　产业发展规划直接影响着整个经济区规划的实施问题，各级人民政府应从全局战略出发引起高度重视。首先，省人民政府和县级以上人民政府应根据《规划》任务和发展目标，在进行充分的调查研究和论证基础上，并在广泛听取社会各界和公众的意见和建议后，创新管理的体制机制。由省人民政府制定并组织实施经济区范围内的基础设施建设、产业布局、城乡规划、环境保护、基本公共服务等一体化的发展规划。县级以上人民政府根据省政府一体化发展规划的发展战略和目标，推进一体化发展方面的制度衔接。再次，省人民政府统筹跨行政区域的产业发展规划，明确经济区内产业发展定位、发展重点和空间布局。省人民政府统筹规划交通、能源、水资源和信息等基础设施建设; 统筹经济区内各市、各类园区、各开发区的布局、规模和规划建设标准，促进经济区空间布局的协调和城乡一体化发展; 统筹经济区内环境保护基础设施，建立经济区内环境信息网络和污染动态管理信息系统，实现城市之间、部门之间环境信息共享。

　　(三) 评估与监督措施

　　1. 考评机制的建立

　　为了解各级政府实施规划的效果，确保各项实施措施落到实处，必须进行动态性的长期跟踪调查，以保障各项实施措施有效性，为此，考评机制的建立是一个不可或缺的重要手段。省人民政府应当建立健全科学合理的评估考核机制，对县级以上人民政府和省人民政府各部门实施《规划》的情况进行评估考核。县级以上人民政府按照省人民政府制定的评估考核机制，对其所属部门和下一级人民政府进行评估考核。为做到评估考核的公正性，评估考核应当邀请人大代表、专家学者和社会公众参与，评估结果应参考采纳参与者的合理意见，并将评估结果向社会公开。同时，应对评估考核结果实施奖优罚劣，评估考核结果作为领导干部奖惩、任用的重要依据，连续两次评估考核不合格的，被评估机关的负责人应承担领导责任。评估考核机关对评估考核为优秀的单位和个人予以表彰，对评估考核结果不合格的予以通报批评并责令限期改正。

　　2. 监督机制的构建

　　有权力就必须有监督，监督不力一方面容易导致权力滥用，另一方面会使各项政策得不到有效实施。建立合理的监督机制是保障《规划》》实施措施的重要法宝。省人民政府、县级以上人民政府应当每年向同级人民代表大会及其常务委员会报告实施《规划》和《条例》的工作情况，并接受同级人民代表大会及其常务委员会的监督。省人民政府、县级以上人民政府应定期组织对实施《规划》工作情况的检查监督，及时纠正不符合《规划》要求和违反《条例》的行为。

　　省人民政府和县级以上人民政府工作部门在各自的职责范围内，做好实施《规划》和《条例》的检查监督工作。各级人民政府及其工作部门应当建立健全投诉举报制度，受理单位和个人的投诉举报。任何单位和个人有权对不符合《规划》和违反《条例》的行为，向各级人民政府或有关部门投诉举报。

　　本文认为，按照职权与职责相统一、权利与义务相配合原则，应将《规划》实施行为转化为法律上的职权与职责、权利与义务，明确《规划》实施的责任主体、责任内容和责任形式，在采取行政责任的同时，应主要通过严格的法律责任保证《规划》任务和目标的全面实现。