NGO小额信贷机构治理的国际经验与教训

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　　【题目】非政府组织小额信贷机构治理探究
　　【第一章】中国NGO小额信贷发展研究绪论
　　【第二章】中国NGO小额信贷的发展、绩效与治理现状
　　【第三章】NGO小额信贷机构监督过程的博弈分析
　　【第四章】中国NGO小额信贷机构治理与绩效关系实证检验
　　【第五章】NGO小额信贷机构治理的国际经验与教训
　　【第六章】改进NMFIs治理效果的政策建议
　　【参考文献】NGO小额信贷机构治理策略分析参考文献

　　第 5 章 NGO 小额信贷机构治理的国际经验与教训

　　在国际小额信贷领域，许多知名 NMFIs 经营良好，有效地兼顾了财务目标和社会目标，比如孟加拉乡村银行。但是仍然存在许多机构深陷治理困境的现象，最后转制成其他形式的小额信贷机构，如玻利维亚阳光银行。

　　5.1 格莱珉银行的发展、治理及经验

　　5.1.1 格莱珉银行的发展历程

　　1974 年，穆罕默德·尤努斯在孟加拉创立小额贷款，并于 1983 年正式建立孟加拉乡村银行（又称格莱珉银行，Grameen Bank,以下简称 GB）。GB 利用社会压力和连带责任建立起来，它向贫穷的农村妇女提供担保面额较小的贷款（即微型贷款）以支持其生活。运作三十多年来，GB 发展成为当今世界规模最大、效益最好、运作最成功的小额贷款金融机构，被大多数发展中国家（尤其是亚洲、非洲、拉丁美洲等国家和地区）模仿或借鉴。

　　GB 的发展历程大致分为三个阶段（表 5.1）。第一阶段是起源阶段（1976 年至1983 年），在这一阶段，虽然只是以实验项目形式存在，但基本上实现了将贷款发放到穷人手中这一目标；第二阶段是正规化阶段（1983 年至 2000 年），GB 已经取得合法的地位，并且基本具有完善的业务结构框架、完备的借贷程序、小组联保的担保模式、完善的员工及会员培训体系，在实现目标客户覆盖穷人的基础之上实现自负盈亏，GB 模式也因此被称为经典的小额信贷模式；第三阶段（2000 年改革至今）是可持续经营阶段，GB 积极吸收非会员存款，在利率覆盖成本的基础上实现了可持续经营的目标。当前，GB 已经实现了目标群体以穷人为主、资金来源可以自己筹集、能够自负盈亏的可持续性发展的模式。
　　
　　5.1.2 格莱珉银行的治理结构与绩效表现

　　1. 格莱珉银行的组织结构经过多年的发展，GB 已经形成了独特的组织结构和管理模式。GB 的组织结构包括两部分：自身的组织结构分成四级，即总行-分行-支行-营业所；借款人组织结构分为三级，即会员中心-会员小组-会员。GB 自身组织系统中，总行设在首都达卡，负责培训、监督管理、测评、研究、发展和基本政策研究等活动；分行是最基本的单元，通常由分行经理（1 名）、高级助理（1 名）、信差兼保安（1 名）、银行员工（8-10 名）和会计师（1 名）组成，这是 GB 的主要业务机构，也是利润责任单位。

　　会员组织系统中最基础的是小组，一般包括 5 名会员，6-8 个小组组成一个中心。

　　拥有最高决策权的是 GB 董事会，董事会批准 GB 的相关政策。1986 年的 GB 法案相关条例中规定，董事会共由 13 名成员组成，其中：董事会主席一名，由政府直接委派；两名董事由直接委派；一名董事是 GB 前任董事；其它九名女性董事由贷款会员选举产生。女性董事的选举办法为：将 GB 按地理位置划分为 9 个选区，每个选区选出一名女性董事会成员，这样平均每 619500 名会员直接选举出一名董事会成员（Asif Dowla,Dipal Barua,2007[72]）。

　　2. 格莱珉银行的绩效表现GB 属于典型的“福利主义小额信贷”,即以扶贫和社会发展为最终目的，兼顾机构自身的可持续发展。正是秉持着这一发展思想，GB 取得了巨大的社会、经济效益，各种绩效指标优良，并有效地抵御了全球金融危机。至 2012 年底，GB 总资产达到1973.82 百万美元，资金回收率达到 100%,是国际上公认的、最成功的信贷扶贫模式。

　　表 5.2 反映了 2003 年-2012 年 GB 的财务绩效基本情况。可以看出，就净资产回报率（ROE）来说，GB 的盈利能力在 2006 年达到峰值，2007 年以后随着国际金融危机的爆发，盈利能力有所下降，但是之后稳中有升；同时，GB 实现了经营自负盈亏（OSS>1），并且基本实现了财务自负盈亏（FSS 在 1 左右徘徊）；信贷员生产率和员工生产率均远高于微型金融机构 2012 年平均水平的 257和 122①,经营效率亦优于平均水平（17.3%）。

　　GB 的成功不仅仅在经济层面，还发挥了社会改造的功能，GB 在很大程度上改造了孟加拉的乡村社会，提高了低收入群体的生活水平，缩小了城乡差距（表 5.3）。

　　GB 通过给妇女（妇女客户占比一直在 95%以上）提供无需抵押和担保的贷款，使她们能够开展各类生产性创收活动，在经济上走向独立，改变了她们的命运，提高了其自觉意识和社会地位。GB 还通过教育基金、技能培训等方式为借款者的发展提供持续支持，避免了脱贫以后再返贫的恶性循环②.可以看出，服务深度低于平均水平 44.5%,说明 GB 惠及低收入及贫困群体的程度更深；覆盖村庄数量逐年上升说明机构覆盖率越来越广；女性客户占比始终保持在95%以上，这也是其他 MFIs 望尘莫及的；有效贷款客户数逐年增加，活跃贷款客户占比波动不大，员工保留率也保持高度稳定，说明 GB 业务发展和机构建设较为稳定。

　　5.1.3 格莱珉银行的治理经验

　　GB 模式良好的财务绩效和社会绩效与其治理结构和治理制度是分不开的，就其治理方面的经验，主要有以下几点：

　　1. 明确、合法的法律地位1983 年，孟加拉政府批准乡村银行正式成立，GB 取得合法地位。与此同时，政府通过了有关资本充足率、坏账准备金以及信息发布等方面的专门的法律法规。改革前，GB 从中央银行提取准备金，可以向其他银行进行资金拆借；改革后，GB 可以设计多种创新型贷款来吸引非会员存款，充足的资金来源确保了 GB 在满足覆盖运营成本的同时达到可持续经营的目的。

　　2. 产权明晰，治理结构规范GB 的产权制度与治理结构相联系。首先，GB 建立了明晰的产权结构，即建立以借款人为主体的股份制结构（截至 2012 年底，借款人拥有 94%的股份，政府仅拥有 6%的股份），并建立了比较完善的法人治理机构，“贷款者+存款者+持股者”的三位一体制度使得广大贫困农户把 GB 当成自己的银行，并赋予它强大的生命力①.其次，GB 充分利用“乡村社区”的社会网络和圈层结构发挥社会资本的作用，同时凭借“乡村社区”信息的高度流通性和乡村社会的声誉机制保证贷款的安全性，进而实现较低的交易成本及稳定的利润。再次，由于社区金融机构组织构架简单，可以针对农户提供灵活快捷、多样化的金融服务，赢得了广大农户的支持和认可。

　　3. 以政府的支持为前提，同时保持一定的独立性孟加拉政府对 GB 模式在态度上是包容的，政策上是支持的，GB 的发展离不开政府的包容和支持。首先，孟加拉政府在资金上对 GB 给予大力支持，以 4%到 5%的低利率向 GB 贷款；其次，孟加拉政府对 GB 提供法律保护，允许其从事小额信贷活动；第三，孟加拉政府在政策上对 GB 予以支持，给予其像免税这样的各种优惠政策；第四是组织上的支持，为支持 GB 发展，孟加拉政府成立了政府小额信贷组织以及政府小额信贷项目、国有商业银行小额信贷项目等（庄思薇，2009[73]）。

　　另外，GB 能够保持决策上的独立性。孟加拉国在政府的“扶贫战略白皮书”（IPRSP）中专门修改了法案，将政府在 GB 所持股份降至 6%以下，因此保证了 GB的全体借款者能有购买股份，成为股东，让借款者享受经营成果（刘其先，2010[74]）。GB 在经营、决策上保持了相对独立，是真正的穷人银行。

　　4. 加强监管并强调信息公开在 GB 内部，通过“小组+中心+银行工作人员”的管理模式能够及时跟踪贷款用途及盈利情况，帮助会员增收，有效提高还贷率，降低风险。首先，GB 会员贷款的前提是中心管理员审核会员的项目，确保该项目是能盈利的项目，在贷款发放之后，中心管理员保持跟踪状态，遇到突发性意外事件要及时帮助处理，并上报给上级部门，尽可能降低损失，确保项目顺利进行。其次，基于连带责任，道德约束在一定程度上使得还款动力和还款能力增强，同一个小组其他会员也有责任和义务相互帮助与监督。因此，可以有效降低道德风险，确保贷款的按时发放及及时回收。

　　对公众及监管机构，GB 强调信息公开。自 1976 年以来，GB 账目每月都会在网上公布，所有数据一直是公开的，任何学者、监管者、公众都可以获得其数据①.

　　5.2 Corposol 银行的发展、治理及教训

　　5.2.1 Corposol 银行的发展历程

　　Corposol 曾是哥伦比亚最大的 NMFIs,成立于 1990 年②,其使命是为穷困农户、小商户提供贷款支持、技术培训和其他服务。截至 2013 年 6 月底，Corposol 已成长为拉美地区规模最大的小额信贷机构。但是 Corposol 的发展并非一帆风顺，从成立之初就存在诸多问题，以致经历了破产和商业化改革。Corposol 的发展可以分为六个阶段③（Patricia Lee,2001[75]）：管控增长阶段（1988-1991）→危机前兆阶段（1991-1992）→产品多样化阶段（1992-1994）→危机暴露阶段（1994-1996）→改革阶段（1996-1997）→重建阶段（1997-2001）。

　　5.2.2 Corposol 银行的治理缺陷及对绩效的影响

　　1. 双重组织结构导致财务暗箱操作④为了扩张和发展，Corposol 于 1993 年成立了盈利性金融公司 Finansol,Finansol直接管理 Corposol,使其不必接受监管，而 Corposol 又拥有该公司的控股权。首先，这种双重组织结构导致权责冲突。Corposol最初只是把Finansol作为自己的附属机构，并通过 Finansol 获得商业性资金，Corposol 仍然拥有对贷款的管理权，但 Finansol 却要为贷款的质量负责，权利与义务的不对称导致了二者关系经常处于紧张状态。其次，双重组织结构使 Finansol 规避了哥伦比亚高利率造成的利率缺口。在政府默许下，作为 NGO 的 Corposol 能够征收培训费，培训费不仅远远高于实际培训成本，而且还能覆盖几乎所有的行政开销。这一费用占 Corposol 总收入的 40%左右，但是却不被包括在有效利率的计算之中。再次，这种双重组织结构使 Corposol 规避了贷款增长率的限制。为了控制通货膨胀，哥伦比亚中央银行于 1995 年把银行贷款年增长率限制在 2%.Corposol /Finansol 仅仅通过把贷款转移给 NGO 就躲过了这一限制，使其真实的贷款情况被掩盖起来（Christen 和 Rosenberg,2000[76]）。Corposol 的管理者可以根据需要把贷款在这两个机构间相互转换，而几乎不关心合理的定价，暗箱操作就这样产生了。

　　2. 经营理念模糊且问责机制缺失首先，经营理念模糊。受到世界其他地区小组联保型贷款产品成功的激励，Corposol 经营者盲目扩张，推出更广泛的业务和金融产品，有的甚至涉足于食品销售的批发业务。然而，目标错位造成了大量损失，而经营者总是能巧妙地掩盖这些不良债务和不良贷款，继续执行其政策。其次，问责机制缺失。暗箱操作导致那些执行状况不好的贷款、产品能够在 Corposol 和 Finansol 的账本上随意地转来转去。信息披露制度形同虚设，监事会不要求管理者提供基本的和必要的报告；董事会也没有动力去认真地检查、监督经营者的表现，而且当损失发生时，责任人总是能逃脱惩罚。直至ACCION'S CAMEL（安信永骆驼评价指标体系）的外部审计以及后来银行监管机构的审查才揭露出其管理的混乱程度。

　　3. Corposol 董事会的固有缺陷Finansol 董事会无力防止 Corposol 危机主要是由于 Corposol 和 Finansol 之间脆弱的组织结构关系。首先，Finansol 规定其多数董事会成员必须始终与 Corposol 的主要股东保持一致，表现为 Finansol 五位董事皆为 Corposol 的员工及其朋友。因此，在机构治理中，Finansol 董事会只是名义上的董事会。这种治理结构从根本上就是有缺陷的，因为它把盈利性机构的决策权交给了一个非政府组织，而二者的目标和使命有固有的不同。此外，董事会没有轮换制度。Finansol 的董事长职位一直由 AlvaroArango（1990-1995）担任，以致缺乏新的观点和思路应对危机，并且 AlvaroArango 同时作为 Corposol 董事长，双重职位使其无法真正、时刻考虑 Finansol 的最佳利益。因此，当危机出现时，Finansol 董事会成员没有行使其应该行使的权力，即不能做出正确的决策和应对措施。

　　5.2.3 Corposol 银行的治理教训

　　1. 保持监管机构和运作机构的相互独立Corposol 和 Finansol 之间的组织关系存在结构性缺陷。Corposol 作为非政府组织，选聘信贷人员并对支出进行控制，金融机构 Finansol 只作为其融资代理部门。此外，Corposol 管理控制 Finansol 的董事会。这些因素使得 Finansol 没有能力控制贷款的投放，也没有其他独立的组织决策能力。Corposol/Finansol 的经验表明，非政府组织应该负责员工及业务的培训和管理，监管机构应该监控资金的投放和募集过程，因为他们最终要对投资组合的质量和股东负责。如果每个实体都独立运营，决策将会有更大的客观性。

　　2. 明确员工绩效考核制度Corposol 对信贷员和其他员工的绩效衡量并不根据他们过去的表现连续、一贯的执行，员工开始厌烦并排斥越来越不现实的绩效指标。因此，为了避免员工之间的分歧和不满，小额信贷机构应该定义和应用一致的、可实现的、透明的绩效评估标准，通过清晰、明确的奖惩制度激励员工积极承担责任，同时也进一步增强 MFIs 的透明度和责任感，更加规范地向利益相关方披露 MFIs 履行和管理社会绩效的情况。

　　3. 限制机构过度膨胀随着机构的膨胀，治理结构并没有适应客户的增长和资金的扩张，因此造成信息流动不充分，有效决策得到抑制以及管理效率低下。例如，培训新信贷员在 Corposol初期一直优先进行，然而机构膨胀之后，新员工数量在增加而培训率却在降低。因此，机构应分析其业务的相对成本和收益以确定其最适规模。此外，追求增长率的同时应该与风险降低保持一致性（Craig Churchill,1997[77]）。小额信贷机构不仅要保证信贷员的数量与其需要服务的客户数量一致，而且应当保持对所有信贷员的监管能力。