在X实验区产业发展中政府职能的发挥和效应

　　5.在X实验区产业发展中政府职能的发挥和效应

　　5.1政府职能发挥

　　随着产业的发展，必将形成快速城市化和城乡一体化这两种格局，无论是那一种格局，都是实现城乡结构转变和社会关系和谐的特定途径。在不同的发展道路下，构建一个和谐发展的社会是各种发展模式的基本目标。然而，在不同的社会经济条件下，如果改变城乡关系的手段选择不当，其后果要么就难以达到发展的目标，要么就是在达到目标过程中付出巨大的代价。所以政府职能的发挥尤为重要。

　　5.1.1科学制定规划

　　按照产业发展带动城乡一体化发展的思路，政府职能的主要发挥在于以规划为龙头，深入调研，理清发展思路。结合土地利用总体规划修编，制定城乡一体化发展规划，推进空间资源一体化配置、基础设施一体化规划、产业一体化布局，城市和乡村作为一个统一的整体，加大道路等重大基础设施建设，努力改善环境条件，实现资源配置合理，城乡共享现代文明的和谐发展目标。

　　（1）明确发展思路。以“生态”建设为重点，以区域国际化、全域城镇化、旅游高端化、新型产业化、农业现代化、生态品质化、发展民生化为抓手，着力发展文化旅游及相关产业，强力推动实验区在城镇发展、生态建设、产业支撑、改善民生等方面取得新突破，打造一个文化、旅游、生态为一体的发展新高地，促进X生态旅游实验区经济社会全面协调可持续发展。

　　（2）提高规划水平。由政府主导，按照全省保护现区农田建设山地城镇的要求调整完善X生态旅游实验区的土地利用规划、城乡建设规划、林业保护规划，以“三规合一”为我们继续开展好各项工作提供了支撑。必须坚持“以总规为指导、以控规为约束、以专项规划为支撑”的原则，明确责任、密切协作，加快控规和专项规划的编制，建立科学、完善的规划体系，同时积极请求省、市相关部门从更高层次帮助我们完善规划。

　　（3）要突出主攻方向。一是加紧蹄选整合、策划生成一批带动力强、拓展空间大的项目，作为加快X生态旅游实验区发展的抓手和载体，做到有的放矢，提高实验区建设的实效性。另一方面，优化规划布局，把实验区的载体构建好，并引导一批好项目向相应区域聚集，努力形成一区一品的特色经济发展格局。

　　（4）加强沟通衔接。充分发挥政府职能，切实做好与上级部门的的沟通协调工作。做好有关规划的对接，特别是需要上级审批支持的重大项目，要由政府主导，做到提前研究、尽快论证、及时沟通、搞好对接。

　　5.1.2创新管理体制

　　实际上，片区自然发展带动城乡一体化可以通过经济发展的自发过程实现，但较为漫长，在适当的条件下，通过政府努力的方式予以引导和推动，则是西方工业国家快速发展的成功经验。而“推进”就意味着政府在城乡一体化过程中扮演着积极的角色，成都的成功是建立在成都市委、市政府一系列果断决策，采取政策资源组合配套、系列推出的基础之上，在社会保障体系、户籍制度改革、实施中心城区农民新居工程等方面出台了 30个配套文件，市、县（区）又积极进行了补充，形成了一套完整的政策框架体系。而X实验就目前来说，在以产业发展推进片区发展的相关政策、制度不健全也是主要原因所在，整个产业发展推进的工作制度、政策体系仍然不具备更多的操作性。因此，能否充分发挥政府职能，结合自己实际情况，借鉴先进经验，鼓励全方位、系统性地开展制度创新，并通过总结推广和科学凝炼，量身定制一套符合区情的系列政策，为片区以产业发展推进一体化搭建一个良好的平台，为各个领域工作提供了一个总纲，将是能否在片区顺利实施产业发展推进一体化工作的关键所在。

　　5.1.3配套产业政策

　　以最大限度维护片区群众利益为出发点，给片区千家万户农民以同等的“市民待遇”.

　　（1）按照上级政府推进城乡一体化工作的总体部署，研究制定适合五华实际的配套政策措施。

　　（2）尽快建立城乡一体的户籍制度，探索建立城乡一体化的户籍制度，化农民为市民。

　　（3）建立城乡一体的公共就业服务制度，积极开发就业岗位，组织农村劳动力参加职业技能培训，实现就业。

　　（4）建立城乡一体的社会保障制度，大力实施以城乡一体化最低生活保障、农村基本养老保险、被征地农民基本生活保障、农村新型合作医疗，构建弱势群体“安全网”.

　　（5）建立城乡一体的义务教育制度，整合教育资源，让城市的学生和农村的学生享受同等的优质教育。

　　（6）制定好土地补偿安置、集体资产处置、社会保障、就业等各项工作配套的政策和措施，为一体化工作开展构筑政策支撑体系。

　　5.1.4基础设施建设

　　加快基础设施建设，着力改变农村基础设施建设滞后和环境脏、乱、差的状况。加快交通基础设施建设，畅通城乡连接，实现片区村村通油路工程。加快农村公共服务设施建设，重点加强农村供水、供电、邮电通信、垃圾处理和环境保护。全面实施农村饮水安全工程、农村能源建设工程，统筹规划实施一批农村中小学、农村卫生服务体系和农村公共文化设施，不断完善农村生产生活设施和公共服务设施设施。通过基础设施的完善，把根治脏乱差、改善人居环境、保护生态环境作为一件大事千方百计地抓紧抓好，树立农村新形象，以此来团结和凝聚力量，激发他们建设社会主义新农村的热情和干劲，逐步构建生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的农村新形象，进而推动片区经济社会实现又快又好的发展，为构建和谐社会和产业发展打好基础。

　　5.2政府职能效应

　　5.2.1引领经济，突破瓶颈

　　推进城乡一体化的实质，就是以政府强有力的有形之手，通过加快发展经济，缩小城乡居民的收入差距，并使城乡居民在社会保障水平、人文发展环境、就业和发展机会、享受公共服务等方面逐步实现趋同。具体来讲，以产业发展推进城乡一体化，政府是要付出成本的，最关键的是要突破资金瓶颈，这也使得如何加快地方经济发展成为政府城乡一体化推进计划开展时机选择的重要条件。

　　（1）建立与市场经济相适应的多元化投融资体系，充分利用现有投融资平台，加大融资力度，多渠道筹措开发建设资金。

　　（2）放宽市场准入。鼓励引导社会资本以独资、控股、参股方式进入基础产业和基础设施领域，鼓励和引导民间资本开展供水、供气、供电、垃圾和污水处理、公共交通、园林绿化等方面的建设。

　　（3）积极推进BOT、BT等项目建设运营模式，争取金融机构的优先贷款支持。要加大对上争取力度，力争更多重点基础设施建设项目进入国家和省、市的支持范围，千方百计抢占项目实施和资金支持的先机。

　　（4）突破资金瓶颈。经济发展和财政收入的增加，政府才能具备了推动城乡一体化的物质基础和经济条件，通过促进城乡一体化的方式加速城市化进程。由此来看，在X生态旅游实验区的建设发展中，始终坚持把经济发展作为中心工作，迅速提高X生态旅游实验区的整体经济实力，是以产业发展推进城乡一体化的前提和保障，是科学选择城乡一体化推进时机的重要标尺，是度身定制合理的政策措施的客观条件。

　　5.2.2挖掘内涵，发挥优势

　　以产业发展推动城乡一体化过程中政府的角色与定位，决定了政府将采取什么样的方式和手段来发展产业推动城乡一体化，从成都市的实践中，我们可以看到，成功地定位政府的角色，是政府在推动城乡一体化顺利地履行自身职能的基本保证。在这种情况下，政府如果釆取一种自上而下的推动模式，不仅会增加政策执行的成本，而且容易形成政策和实际脱节的情况，其结果将会提高政策执行的成本，甚至造成地区发展模式的扭曲，损害经济效率和社会公平。正因为如此，成都市确立了 “小区域、多元化”的推进原则，最大限度地发挥各地的比较优势，并合理地处理局部发展和整体推进之间的关系，充分尊重了各个小区域的差异性。

　　同时，对各区域的多元化的实践加以及时的总结和推广，使新的制度安排在更大范围内发挥优势。在县域城乡一体化推进中，成都市锦江区“五朵盖花”,成都郝县的农科新村，成都邓崃的花楸村等，都是立足自己的特色资源禀赋，针对中心城市大市场的有效需求，转换业态，输出长项，成功地把第一产业和第三产业结合起来，使农业产业化立足多元化特点，从简便易行的发展层次起步，汇集多数农户参与，取得了良好效果。也就是说，X生态旅游实验区要以发展产业推进城乡一体化建设的区域、模式等选择都必须要从各地的实际情况出发，既不稿一刀切，不一哄而上，又注意在全市的管理层面上及时总结和推广，把鲜活的个性化经验总结为指导政策，实现全面推进。

　　5.2.3资源支撑，点轴发展

　　政府在产业发展推进城乡一体化的过程中需要使用公共资源，而无论是公共的经济资源，还是政策资源，都具有稀缺性。这意味着政府努力的每一个领域都存在着机会成本，需要比较执行每一项政策的成本和由此产生的经济和社会收益。由于在产业发展推进城乡一体化的过程中，政府需要做的工作千头万绪。

　　（1）因地制宜，合理利用荒山荒坡。对现存的五采区和石漠化区域，整合现状建设用地，布局城镇建设和产业发展用地，在确保生态安全的前提下引导城镇上山、产业上山，按上位规划确定的规模和人口容量，建设度聚集的山地集中居住区。

　　（2）积极引导产业上山。创新规划理念，将周边山、水、田、园等自然资源有机整合划分为组团，加快形成“二园一镇一区一带”的空间产业布局。

　　（3）对25度以上地形陆_、生态脆弱的高原山地，加强保护。不再大规模扩大规划用地范围，倡导生态旅游类项目进入，以保护和提高生态品质为前提实现经济效益。

　　（4）围绕绿色生态主题，积极开展好五采区整治、石漠化治理、荒山荒坡整治，实施山体景观生态系统恢复治理，营造景观式生态公园，构建园林式山系生态空间格局。

　　（5）坚持拓宽融资渠道，加大基础设施建设力度。基础设施是经济社会发展的重要支撑，是促进民生改善的重要基础，也是形成区域增长极的重要条件。X生态旅游实验区是典型的基础设施滞后型、基础设施约束型、基础设施遏制型地区，加快实验区发展，必须首先加快基础设施建设。要围绕产业发展和民生改善的需要，按照交通先行、电力保障、环保跟进、市政配套的要求，多元化筹资、高起点规划、高标准建设。

　　（6）以项目带动，有效形成产业聚集。X生态旅游实验区发展处于创业起步阶段，必须依靠投资拉动、项目带动、产业推动。而产业发展要靠投资，投资要，靠项目，项目要靠招商。坚持招商引资不动摇，坚持项目推进不放松，既是实验区工作的重心所在，也是实现实验区良性发展的希望所在。

　　5.2.4生态优先，改善环境

　　X实验区地处群山怀抱之中，有着十分丰富的山、7欠、林和民俗文化资源。是白族集居乡，居民从住房、生产到生活都保留着本民族的传统，白族风情十分浓厚。加上丰富的天然资源，山上有森林和天然溶洞（水帘洞、仙桥洞、观音洞），地下有温泉和清泉（龙潭泉水），沙朗河、西北沙河流经沙朗、桃园现子，湖光山色十分妖烧，依山畔水别具风情。部分区域地势较为平缓，属高原丘陵地带，四周农田相对集中厂口小规子，山村田园，农家风味十足，是都市农业的理想之地。

　　但这些资源的开发和利用必须是在坚持环保优先，在最大限度保护生态的前提下完成的。要积极构建“水库一湿地一河流一绿地一面山一植被”复合型生态系统，努力实现X生态旅游实验区可持续发展。

　　（1）严格项目准入机制。对不符合规划条件、不符合片区产业定位、不符合环保审批要求、达不到投入产出标准的项目，一律不得进入X生态旅游实验区。大力推广节地、节能、节水、节材，强化节能减排和环保监管，促进资源高效综合利用。

　　（2）突出抓好以天然林保护、水源涵养林、防护林、农田林网体系等为主的生态环境建设，加快实现非建设用地和可造林地绿化全覆盖，大力开展绿化造林，确保森林覆盖率逐年提升。

　　（3）加强水环境综合治理，加大集中式饮用水源地保护力度，加快推进污水处理及配套管网等环保基础设施建设，切实提升区域生态环境承载力。

　　5.2.5以人为本，民生普惠

　　在早期的城市化和工业化进程中，政府的统征拆迁，“农转非”让一部分郊农民“市民化”,但是由于对这部分农民的保障问题没有从根本上解决，其原农村田被征用、宅被拆迁，安置补偿费在物价指数刚性上涨的情况下，显然补贴不了几年，而失地农民由于文化素质较低、就业技能单一、生存能力较弱和缺乏对城市的认同感等原因，在当今严峻的就业的形势下，就业极其困难，形成了种地无田、就业无岗、社保无份的特殊“三无”城市弱势群体，因此造成失地后生活状况急剧下降，形成农村不稳定因素。推进X生态旅游实验区开发建设是政府各项工作的出发点和最终落脚点，如何消除人民群众的顾虑，使片区群众自觉、自愿加入到城乡一体化行列，实现自下而上或者上下结合的城乡一体化推进，需要政府在保障和改善片区人民群众的福祉，把准民生脉搏，关注民生热点，保障民生上付出加倍的努力。

　　（1）坚持以人为本，民生优先，完善以工促农、以城带乡长效机制，加大财政投入和扶持力度，花大力气解决好片区各族人民最直接、最关心、最现实的利益问题。

　　（2）千方百计促进就业和再就业。不断提高贫困群众自我发展能力，抓好农村劳动力转移工作，切实做到“应转尽转”,确保完成好农业转移人口转变为城镇居民的工作。

　　（3）加快推进片区教育、卫生资源的优化配置。不断完善覆盖城乡的公共服务体系，让片区的广大群众享受到更加优质、更加方便的教育和医疗服务。

　　（4）构建广覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障体系。着力突破就业、医疗、教育、社会保障等难题，实现片区社会保障体系全覆盖。

　　（5）提升社会治理水平。促进妇女儿童事业、老龄事业、残疾人事业健康发展。切实加强社会治安综合治理，做好社会矛盾纠纷排查调处，解决好事关片区群众切身利益的热点难点问题。