我国地方政府债务风险管理研究绪论

　　第 1 章 绪 论

　　1.1 选题背景及意义

　　1.1.1 选题背景

　　目前全球经济由于受 2008 年国际金融危机的影响，世界经济正处在危机后续的萧条逐步趋向于复苏的过渡转变阶段。这场金融风暴将全球很多国家在经济发展过程中存在的矛盾及主要问题逐一暴露出来。后金融危机时代世界各国政府面临着日益加剧的财政风险，其覆盖面不仅仅是发展中国家，同时还涉及到了包括巴西、阿根廷、俄罗斯、欧盟在内的发达国家。随着世界各国政府财政风险的加剧，许多地方政府相继爆发了债务危机。例如，墨西哥、马来西亚和巴基斯坦政府由于承担基础设施项目建设从而引发了大量的地方政府债务危机；法国、日本、德国等国家的养老金计划致使政府所承受的债务水平远远高于其公布的水平；20 世纪末期，南美各国，如智力、乌拉圭、委内瑞拉等国的不良资产占政府财政成本的比例均高于 25%;2009 年，发生迪拜危机；2010 年，希腊政府爆发大规模债务危机，并引起了民众的大规模罢工、暴乱等活动；2010 年美国国债已经超过 13 万亿美元，占该国 GDP 总量的 75%以上。

　　严重的政府债务问题，不但使上述国家的经济受到了沉重的打击，也使全球经济受到了巨大影响。自从改革开放以来，随着我国经济的快速发展，大大促进了工业化与城镇化的进程，同时还伴随着各项社会事业稳步提升，民生、就业与社会医疗等保障体系的逐步完善。这些政策的实施与社会快速发展的背后必然暗藏着地方政府对建设及保障资金需求的快速增长，这也将导致地方政府债务的快速增加。同时，在全球爆发经济危机的大环境下，要求国内需要实施积极的财政政策以面对周边各国所带来的不利影响。

　　1997 年亚洲金融危机的爆发使得中国出现了通货紧缩的现象，为此，在 1998~2003年六年间，我国政府实施了扩大内需的举措，同时制定了积极的财政政策，因此，导致国债负担率和财政赤字明显上升。据相关统计表明，2002 年我国中央政府国债负担率已经超过 15%,赤字率高达 3%,财政赤字数首度超过 3000 亿元。2008 年以后，中国政府为了有效地应对由于美国次贷危机所引发的全球金融海啸问题，中国政府对财政政策进行了相应的调整，变稳健的财政政策为积极的财政政策，并颁布了 4 万亿救市计划方针。其中中央政府负责拨款约 30%,投资 1.18 亿元，其余 70%资金则由地方政府配套解决，因此在客观上增加了地方政府的债务负担率。2011 年，中国经济总量已成为世界第二，然而，经济总量快速提升背后的代价是地方性资金预算需求过快增长所导致的地方政府债务总量快速增加。我国《中华人民共和国预算法》中明确要求地方应该以保证预算平衡为重点，尽量避免赤字现象产生。根据《中华人民共和国担保法》的相关规定，地方政府、行政机关不得对外提供任何债务担保。但是，在实际操作过程中，各地方政府为了拉高本地区 GDP,发展“面子工程”、“政绩工程”,纷纷通过规避法律约束的手段大肆进行隐性举债。据中国人民银行的报告显示，地方政府债务已超过 14 万亿元，大约为 2010 年全国财政收入的两倍。各省市级债务呈现出数额巨大且分布广泛的特征。中央国债登记有限公司所公布的结果表明，地方政府债务融资平台新增债务额度同比 2011 年增加了 1.5 倍，为 6368 亿元。2011年，国家审计署发布了《全国地方政府性债务审计结果》报告，该报告详细给出了目前我国地方政府债务的基本情况及存在的相关问题。2010 年末，我国地方政府性债务已超过 10 万亿元，且仍呈现出继续扩张的趋势。据审计署调查报告显示，2012 年我国地方政府债务为 19.07 万亿元，2013 年上半年，我国地方性政府债务总额已经达到 21 万亿元。中共“十八大”提出“全面建成小康社会，全面提高人民生活水平，全面受教育程度和创新人才培养水平显著提高，进入人才强国和人力资源强国的行列”等重要举措。这些举措的落实与实施势必将给地方政府的财政支出缺口呈现刚性特征。从上述针对于对国内外的分析中可以得出，地方政府债务问题对国家经济发展产生着严重的负面影响，而且到目前为止世界各国还没有找到有效的方法对其进行合理有效地治理。如果我们对地方政府债务问题不予以高度重视，无法对其予以严格管控，势必将走向欧洲发展的失败道路。因此，面对当今较为严峻的世界经济形势并结合我国自身经济发展特征，针对我国地方政府债务的产生、成因、影响及有效控制、风险化解措施等相关研究工作已成为当务之急。

　　1.1.2 研究意义

　　政府债务问题涉及面广泛且由来已久。从全球经济体系来看，无论是发达国家还是发展中国家，都没能很好的解决地方政府债务问题。我国作为世界上经济发展速度较快的大国，该问题更是尤为突出。本文以我国地方政府债务现状为基础，运用相关理论对其构成、成因以及对地方财政的影响进行了较为深入、系统的分析。同时，借鉴国外地方政府成功的债务风险管理经验，分析现阶段我国地方政府债务及风险管理方面所存在的问题，提出具有可操作性的对策及建议，并制定相应的政策保障，从而有利于实现我国经济又好又快的发展，具有重要的现实意义。主要表现在以下几个方面：

　　第一，有助于地方政府客观、科学、真实的了解自身的债务状况，加大财务风险防范意识。据相关资料分析与统计表明，现阶段我国地方政府债务规模已十分庞大，而且还存在着较大规模的隐性扩张趋势。政府在面对市场及发挥自身职能的过程中，极易忽视对自身债务风险的防范意识。上述问题甚至会对中国经济发展造成严重的破坏性影响。这也是本文研究并解决的焦点问题之一。

　　第二，有助于地方政府对其债务实施科学、合理、有效的地管理。目前，我国地方政府在债务管理过程中存在盲目、不透明、预警机制滞后等现象。我国政府在债务管理时信息透明度不高，在制定财政政策时盲目遵循数据指针导向，过分追求短期效益，同时又不具备科学、严格、有效的债务风险管理预警机制，从而导致政府在债务管理过程中经常出现债务风险控制失灵，隐性债务扩张无法得到合理控制等问题。本研究工作在明确地方政府债务成因及构成的基础上，通过理论分析，获得适用于我国现阶段地方政府债务管理的新方法及思路。

　　第三，有助于提高地方政府处理债务危机能力，提高政府公信力。近些年来，我国地方政府债务呈现出复杂化、多样化、不可预见性的特征趋势。这使得我国地方政府在面临债务危机时时常出现准备不足，束手无策的被动局面，从而限制了一些政策的有效落实，导致政府公信力下降。本文着重解决地方政府债务风险管理过程中存在的现实问题，通过借鉴国外成功的债务风险控制经验，提出具有可操作性的建议及对策，并制定相应的政策保障机制。为我国地方政府化解债务危机、提高风险管理提供科学、可靠的途径，对维护政府信用及公信力具有重大的现实意义。

　　第四，有助于全面落实“十八大”全面建成小康社会的构想。使广大人民群众达到小康社会的要求，构建覆盖全民的基本公共服务体系，大力推进城镇化建设进程，完善社会医疗保障体系，切实落实教育创新体制。在完成上述要求的过程中地方政府必将发挥重要作用。然而，融资渠道的缺乏和管理不规范性极易导致地方政府债务的加速膨胀。本文通过对地方政府债务及风险管理控制的综合研究，可以为上述问题的有效规避及化解提供科学的理论支撑，从而促进中共“十八大”目标的实现。

　　1.2 研究方法

　　鉴于本文所研究的内容涉及范围较为广泛，故而在研究过程中运用了多学科交叉，多种研究方式及分析手段并用的方法，采用的主要研究方法如下：

　　第一，规范分析法。规范分析则是着重提出解决问题的具体措施及方法，主要解决“怎样做”的问题。本文中作者根据我国地方政府债务的成因、规模及结构、构成特征等实际情况，通过规范分析的方法，提出了如何对债务进行有效地控制及管理，降低债务风险的建议及相应对策。

　　第二，定性分析与定量分析相结合。所谓定性分析是指以逻辑演绎为主要研究手段，通过理论分析及经验总结得出结论的一种分析方法。定量分析则是基于严谨的数理统计思想，运用数学工具对资料进行分析计算后得出相应结论的一种分析方法。本文在对地方政府债务产生、构成及如何控制的分析过程中，通过大量的数据统计，采用计算、绘图软件进行了定量分析。同时，运用相关理论分析了我国地方政府债务产生的原因及存在的问题，这又构成了定性分析，借鉴国外地方政府债务风险管理与控制的相关经验，结合数据分析与统计得出结论。因此，本研究工作是定量分析与定性分析相结合的典型案例。

　　第三，理论探索与实际案例分析相结合。在本研究工作中，大量运用了理论探讨与实际案例相结合的分析方法。在分析过程中，既运用了大量的财政学、管理学、西方经济学、数理统计学等相关理论，又与我国地方政府的实际情况相结合；在国外经验借鉴时，有针对性地选取了部分成功的典型案例，并根据我国地方政府债务风险管理与控制的现状提出了具有可操作性的建议及对策。

　　第四，比较研究。在本研究中运用了大量的比较分析的研究方法。既对地方政府债务风险管理与控制的国内外研究方法及情况进行对比分析，又在借鉴发达国家的研究成果及相关经验启示的基础上，提出了能够适用于我国地方政府债务管理的新途径与方法。

　　1.3 研究思路与技术路线

　　1.3.1 研究思路

　　本文采用定性与定量分析相结合、理论探讨与现实分析相结合、比较研究等方法，对我国地方政府债务风险管理及控制进行了较为深入、细致的分析与研究，并根据现阶段所存在的现实问题，提出建议及解决对策。具体研究方法及途径如下：

　　（1）通过借助书籍、期刊、信息检索系统、国内外相关类型网站等资源，搜集地方政府债务成因、类型、特征及相关风险管理与控制等方面的资料与信息，了解地方政府债务风险管理及控制的国内外最新研究动态，为本课题研究打下坚实的理论基础。

　　（2）综合运用科学的分析手段，结合扎实的理论研究，形成本课题科学、严谨的思维模式及分析框架。

　　（3）以我国地方政府债务风险管理与控制为基础，从其成因、构成、特征入手，多角度综合分析与阐述地方政府债务存在的必然性及影响因素。

　　（4）在借鉴国外成功经验的基础上，辩证分析发达国家地方政府债务风险管理与控制的先进理念及经验的适用性问题，为分析我国地方政府债务风险管理与控制方面持续改进的契机提供理论依据。

　　（5）分析、整合上述分析内容，提出如何科学有效地控制我国地方政府债务风险的建议及对策。同时，为我国地方政府在债务风险管理及控制等研究提供一种全面、科学的理论分析方法。

　　1.3.2 技术路线

　　本研究的技术路线如图 1.1 所示：

　　1.3.3 创新点

　　第一，本文在整个研究过程中，将地方政府债务研究这一单一的财政学理论研究与现代财务管理相结合，运用了定性与定量分析相结合、理论探讨与现实分析相结合、比较研究等方法，较为系统的阐述了我国地方政府债务的成因及现状。分析手段及方法丰富，研究具有一定的学科交叉性。

　　第二，在控制我国地方政府债务风险的措施与建议方面，将化解风险的配套措施与相应的管理制度相结合，很好的解决了现阶段相关研究中解决问题的措施与相应的保障制度之间存在相对独立或割裂的弊端。

　　1.4 国内外研究综述

　　关于地方政府债务风险管理与控制的研究，国内外学者都经历了由简单到复杂，由普通到专业，由理论研究到实际应用的递进式演变过程。并逐渐由政府债务管理发展为地方政府债务管理的新阶段。

　　1.4.1 国外地方政府债务管理研究综述

　　在西方发达国家，市场经济体制的形成与确立较早，发展较为完善，政府与市场之间关系的界定较为明确，同时，西方学者对经济学、财政理论、管理学等方面的研究较早，因此，在政府债务方面的研究走在世界前列。在 20 世纪 80 年代之前，主要是将政府债务作为一个整体进行研究，不对中央政府债务与地方政府债务加以区分。

　　20 世纪 80 年代后期，西方政府对债务管理的理念进行了改革与创新，提出了质量控制、服务等理念，着重强调了专业化分工、精细化管理等创新思想，因此在该研究领域取得了长足进步。经过长期实践、总结、探索，逐步形成了地方政府债务管理理论。

　　（1）关于政府债务的效应

　　①政府债务负面效应学说

　　自由资本主义时期古典经济学派的创始人亚当·斯密在 1776 年的《国富论》中指出：“政府债务具有非生产性。债务已由资本机能转化为收入机能，即资本已不是用于维持生产性劳动而是用于维持非生产性劳动。”亚当·斯密认为市场对经济活动起到重要的调节作用，可以支配经济的顺利运行，提倡发展自由开放的资本主义经济。他极力反对政府过分敢于市场，极力反对政府举债，认为政府债务会给人民带来较大的税收负担，有可能产生极大的风险。

　　1817 年，戴维·李嘉图在《政治经济学及赋税原理》一书中首次提出并诠释了著名的李嘉图等价理论。该理论认为税收和举债对于政府经济活动而言资料等价的。但是，他并不赞成政府拒接债务，强调面对困难和压力时依靠举债的方式度过难关的做法，不但会给政府积累巨额债务，还会使人们养成忘记节俭、不能客观的认识自己的真实情况的坏习惯，同时他还认为，政府举债对经济发展不能起到积极的促进作用。

　　马丁·费尔德斯坦认为政府债务会给部门资源供给带来巨大的冲击，极易产生现有规范平衡的资源运转体系遭到严重破坏的现象，从而导致某些部门资源短缺、供给不足。同时政府债务资金使用效益低，对增加供给和促进经济增长均起到较大的负面效应。

　　保罗·A·萨缪尔森认为政府债务可能对资本数量产生直接冲击，也就是说政府债务将取代部分私人资本，使得资本总量降低，从而导致政府将可能成大较大的债务风险。

　　②政府债务正面效应学说

　　约翰·梅纳德·凯恩斯认为经济衰退的主要原因是由于有效需求不足或严重滞后，并以此提出了有效需求理论。他主张国家应该采用扩张性的经济政策，刺激消费，拉动内外需求，通过增加有效需求促进经济持续增长。对于政府而言，增加支出，降低税收，是扩大需求的有效途径。因此，约翰·梅纳德·凯恩斯倡导实行赤字经济策略对经济的正面效应超过其所带来的风险。

　　A.P.勒纳从功能财政角度出发，提出了债务消费资产效应理论。该理论指出财政政策制定不应拘泥于预算平衡理论，而更应该着重放在整个经济体系的增长上。政府债务增加会使民间债权人感觉富裕程度增加，在一定程度上有效地刺激了消费支出。因此，A.P.勒纳认为政府债务会为经济发展带来正面效应。

　　美国经济学家阿尔文·汉森在《财政政策与经济周期》中认为“在当今的经济条件下，没有必要维持预算平衡，而政府债务的持续增长将有利于经济的繁荣和创造充分的就业环境。”

　　③政府债务两重效应学说

　　詹姆斯·M·布坎南在《公债的公共原则》一书中指出，公债原则上用于生产性支出，且存在着利、弊交互作用的双重性特征。公债在其指出的语气生产力和预期收益较高时体现出其合理性。举债则应当被限制用于语气可以产生长期利益的公共工程，不能用于非生产性的消费支出。

　　约瑟夫·斯蒂格利茨针对 20 世纪 80 年代美国出现的高额财政赤字和贸易赤字，提出政府债务资金的用途可以决定政府债务风险的程度及性质。举借债并不会影响消费总量，但可以能够改变债权人的储蓄方式。因此，债务资金的用途及使用方式决定了政府债务的两重性。

　　综述所述，政府债务效应基于不同时代背景、不同的社会发展历程，不能单纯的界定其有害或是有利。随着社会经济的发展，有利学说与有害学说逐渐发展为两重性，即有效利用与合理控制相结合。这不但是理论上的重大突破，同时也为政府债务管理工作指明了方向。

　　（2）关于政府债务的风险效应

　　Willian Easterly 和 Eavid Yuravlivker 在《建立政府资产负债表：对哥伦比亚和委内瑞拉政府的案例分析》中，论述了如何运用资产负债表评估地方政府债务及风险控制的问题。如果资产与负债的差额占 GDP 的比为某一常数，且该政府没有发生支付危机，则资产与负债的差额与 GDP 同比例增加，也不会发生危机。这就是从流量角度对政府债务风险进行评估的比例法。差额法则是利用利用资产负债表中资产与负债之间的差额关系进行风险评估。若差额为负值，说明政府财政陷入危险的不可持续状态，必须采取增收减支的措施才能保证政府财政的可持续发展，反之亦然。

　　1.4.2 国内地方政府债务管理研究综述

　　我国学者在地方政府债务管理方面的研究工作起步较晚，但是近些年来，地方政府在经济快速发展的背景下，债务及风险控制问题日趋凸显。因此，我国学者针对中国地方政府债务的实际情况，结合国外的理论研究成果，开展了大量的相关研究工作，并在该领域取得了丰硕的成果。

　　（1）关于地方政府债务管理研究

　　王朝才，傅志华提出，在中国逐步推行地方政府公共债务制度是完善税制、全面落实地方政府应有财权的客观需要，是强化财政职能、环节各级政府财政财政困境的必然选择，是统一政府债权、强化债务管理、防范政府债务危机的现实要求，完全具备有限度、有选择地发行地方公共债务的条件。

　　黄春蕾在《中国地方政府债务管理动力问题研究》一文中指出，近年来地方政府债务问题已经成为制约我国改革与发展的重点和难点问题之一。地方政府作为债务举借人和直接债务管理者，是否具备充足的债务管理动力和能力，将直接关系到我国地方政府债务能否按照有序化模式稳定运行。现阶段，我国地方政府债务管理能力略显不足，管理驱动力不充分，存在典型管理“弱动力”问题。为此，中央政府应该对地方政府授予合法的举债权利，并采取适当手段，强化其债务管理能力，提高其债务管理水平，并将债务管理指标纳入地方政府绩效考核体系中，从而逐步完善方政府债务管理的监督考核机制。

　　樊丽明等建议将年度地方政府债务定义为一项特殊的收支类别，为了满足债务收支管理的特殊要求，可将其编入预算管理体系，有利于对政府债务的整体状况及变化发展趋势进行科学化的管理。同时，建立专项债务预算还可以有利于促进政府财政部门债务管理机构内部设置及职能分工的优化，理顺、扩展债务信息的流通渠道，加强债务预算管理。

　　苏明主要针对地方政府债务偿还过程中所存在的急需解决的关键问题进行了较为系统的研究。他认为，地方政府债务偿还问题是一项系统工程， 综合运用预算结余、投资收益、偿债基金、举借新债等多种偿还方式，是解决该问题的有效途径之一。

　　马海涛，秦强从政府投融资平台建设与其防线管理方面提出：在现有政府投融资平台的基础上，逐步完善其结构调整与优化，制度建设及风险管控监督机制。同时，鼓励地方政府依据现有法律、法规的要求扩展市场融资管道、地方政府融资管道，降低融资风险，从而有利于地方政府投融资的长期、稳定、健康发展。贾康对于地方政府债务管理提出了“治存量、开前门、关后门、修围墙”的方法。

　　即对地方政府债务存在的陈年欠账中央必须予以高度重视，加强监督，并为其提供积极的解决方案；赋予地方政府具有较大自主性的财政权力，实现其“一级举债权”和“一级财政权”;从源头上对地方政府私下变相举债的行为进行了有效的控制；通过建立科学有效的风险监控预警管理体系的方式，强化地方政府债务监督与管理。

　　杨良初认为，地方政府债务管理的重点应该放在举债项目管理上。这样可以从源头上对举债进行有效监督及控制，降低债务风险。为此，可以建立科学完备的项目评估报送制度，成立相关的专家组，对上会项目进行公众听证等。

　　（2）关于地方政府债务的风险研究

　　马骏提出，地方政府需要建立一套完整、科学的地方债务预警、评估体系。并给出了相应的风险预警指标，其中主要包括：“债务水平、偿债负担、流动性比例（现金余额占支出的比重）、财务赤字”等。

　　刘尚希认为，地方政府财政风险主要是承担了地方融资平台的风险转嫁而产生的。当地方投融资平台结构不合理，风险内控机制不健全，且现有债务率较高时，会造成地方政府与投融资平台之间缺乏应有的风险防范机制，从而使地方融资风险转嫁成政府财政风险。

　　谢虹在《地方政府债务风险构成及预警评价模型构建初探》中，基于地方政府债务的成因及影响因素的不同，对债务风险进行了分类。并根据模糊-综合评判理论给出了地方政府债务风险预警的 12 项技术指标。

　　潘正彦指出，地方政府债务总量已经接近并超过中央政府债务总量，这也形成了具有中国特色的政府债务风险模式。主要体现在地方政府的总债务水平已经接近或超过中央政府水平，据我国 2009 年债务数据显示：中国国家债务与外债总和约为 8.84万亿，债务率在 26%左右，处在较为安全的范围之内。而地方融资平台债务估值在 7万亿左右，债务率已达到 41%左右。但是，客观上无论是地方政府财政的收入水平，还是其增长方式均无法与中央政府相提并论，因此地方政府这个较高的债务率自然成为了人们予以关注的焦点。

　　综上所述，通过总结国内外学者针对问题的研究内容及主要观点可以在以下方面达成共识：地方政府债务对经济发展具有双重性作用。适当的政府负债有利于经济的发展，过度负债或是对其风险控制不当、监管不利会给地方政府造成沉重的包袱及风险。在地方政府债务管理方面，应该遵循放开手脚，积极促进，科学预警，强化风险监督的原则。在此基础上，完善相应的债务管理、风险预警及风险控制机制。但目前已有的研究成果仍具有一定的局限性。首先，适度的政府负债对经济发展具有促进作用，这个适度性的管理如何管控，始终没有得到一个明确的结论。第二，随着经济的快速发展，地方政府所面临的现实问题不断更新，理论研究成果在实际问题中的应用与转化问题存在一定的实效性。第三，地方政府债务管理与风险管理之间的取舍与辩证关系问题，如何建立科学合理的债务管理及风险控制机制没有给出明确的说明。

　　本文在国内外学者研究的基础上，针对我国现阶段地方政府债务管理及风险控制存在的现实问题，借鉴国内外学者的经验，对其进行分析，提出自己的观点及方法，希望能够对中国地方政府债务管理与风险控制研究做出一点贡献。