国外地方政府债务管理与风险控制的经验借鉴

　　第 4 章 国外地方政府债务管理与风险控制的经验借鉴

　　随着世界经济的飞速发展，地方政府的举债行为无论在发达国家还是在发展中国家都较为普遍。然而，地方政府举借债务的行为在发展经济的同时，自然会带来一定的债务风险，因此，二者之间必将会出现一对选择性的博弈。通过有效的方法和途径管理好地方政府债务，科学有效地控制其债务风险是目前地方政府解决上述选择性博弈的有效途径。国外发达国家，其经济发展经历了漫长而又曲折的历程，目前处在较为成熟的阶段，因此，在地方政府债务风险管理方面具有严格的规范性，较为成熟的政策和理念，可以为我国地方政府债务风险管理、预报、评估、防范与控制等方面提供宝贵的经验借鉴及科学有效启示。

　　本章节将从国外地方政府债务管理、债务化解的建议及措施两大方面进行研究，从而归纳总结出国外地方政府债务风险管理经验对我国的借鉴与启示。

　　4.1 国外地方政府债务管理

　　4.1.1 美国地方政府债务的管理

　　（1）强化债务的预算管理

　　地方政府可以通过加强对财政预算的管理防止其债务规模过度膨胀和发生较大规模的债务风险。在美国，地方政府债务预算体系经过在实践中的长期摸索，已经形成了一套完整、规范的体系。美国各州在对其实际操作过程中，各州长首先递交一份平衡预算执行草案，该议案将通过州立法机构进行严格的法律审核后再签署发布并实施。这样就保证了各州财政平衡预算的法律权威性。实践证明，基于法律严格要求下的财政预算制度可以对规范地方政财政支出、过度拒接债务起到重要的监督作用。

　　（2）提高债务信息的透明度

　　美国具有较为完善的信息披露制度。在 1989 年修订的《证券法》中明确规定，各级地方政府所发行的政府债券必须通过官方正式公布其所应承担的责任与义务，并接受相关部门的审计。同时美国政府还根据美国财务官员协会、市政分析师协会等组织所制定的信息披露指导性文件，修订、完善相关法律法规，从而实现对地方政府发债行为进行监督、约束的作用。例如，州及以下各级地方政府必须严格按照政府债务报告制度的规定，详细记录政府债务情况。上述方法都可以大大提高美国地方政府债务信息的透明度。

　　（3）重视信用评级体系建设

　　美国政府通常选取惠誉咨询投资公司、穆迪投资服务公司和标准普尔公司三大知名公司中的两家对其债务发行过程进行信用等级评估。而且上述三家知名公司对地方政府债务的评估均有自己的一套科学完整的评级体系，针对不同需要都能给出科学合理的信用评级标准。

　　（4）具有健全的偿付保障机制

　　在美国，针对于地方政府债务具有健全的保险机制。其债券发行时可以选择银行担保和债券保险两种偿付保障机制。上述两种方式在增加地方政府信用度上均起到了重要作用。其中银行担保是将地方政府发售债券行为的责任机构变成了银行。而债券保险将上述过程增加了保险公司承担偿付义务的行为。银行担保的期限通常为 5-10年，而债券保险则全程担保。但是上述两种机制均对地方政府债务起到了有效地偿付保障。

　　（5）利用证券银行分散风险

　　美国证券银行成立于 20 世纪 60 年代，其实质上是一个在信用市场上进行资金融通的金融中介。它只要以向外界借款后贷给地方政府，并提供相应的贷款补助和技术支持。债券银行通过吸收小型贷款，组成一个能够满足地方政府建设需求的具有一定规模的贷款，从而在金融交易上形成规模优势，降低成本。同时，该组合款项能够将风险分散，使借款人与还债人双方受益。因此，利用债券银行能够有效地控制地方政府债务的风险。

　　4.1.2 日本地方政府债务的管理

　　（1）依法规范举债秩序

　　根据日本本国的《地方财政法》、《地方自治法》的规定：“具有举债权利的主体主要包括：日本地方自治体、特别地区、地方公共团体联合组织以及地方开发事业等特殊地方公共团体。在日本，中央政府严格履行对各级地方政府（包括都道府县、市町村两级地方政府）所发行的债券或以其它形式借款的审批与监督”.例如，日本地方政府在举借债务前必须按照建设项目的资金来源与需求额度申报计划，经过总务审查、汇总各地发债计划后决定对区域的发债额度。

　　（2）中央政府对地方政府债务的隐性担保

　　日本地方政府的债务资金来源如下：中央政府资金公营企业、金融公库资金、银行资金及其它资金。其中，中央政府资金所占的比例最大，而其它渠道资金所占比例较小。因此，日本地方政府债务资金主要来自于中央政府资金。然而，随着经济的发展，日本中央政府资金份额逐渐下降，截至 2010 年已由 1999 年的 45.37%下降到37.03%,但是，中央政府对地方政府债务具有显著的隐性担保效应。

　　（3）明确债务资金使用方向

　　在日本《地方财政法》中明确规定，地方债务资金用途具有明显的方向性特征：①交通、煤气和水道等公营企业；②对地方公营企业提供的资本金和贷款；③灾害及灾后重建费；④既发债的调期；⑤地方政府从事科教、文卫、消防及公共设施建设的费用。正是由于对地方债务资金的用途做了上述的明确规定，使得日本地方政府可以清楚的掌握债务资金的流向，提高利用率，有利于对地方政府债务资金的监管。

　　4.2 国外地方政府债务风险化解分析

　　4.2.1 美国地方政府债务风险化解措施分析

　　历史上，美国地方政府曾经爆发过几次较大规模的债务危机，致使其遭受了较大的经济损失。然而，美国政府在面对处理债务危机的过程中，摸索总结出了一套行之有效的债务危机管理及风险控制的方法，即“硬预算约束控制法”.具体实例分析如下。

　　（1）上级政府拒绝援助致使“橙县宣告破产”的经典案例

　　1994 年，加利福尼亚州的橙县向在已有 40 亿美元赤字的基础上，为了发展地方经济，向银行举借 130 亿美元进行短期投资，结果在投资过程中发生了巨额亏损，造成了 170 亿美元的巨额财政赤字，橙县地方政府财政已无法承受。该县向州政府和联邦政府提出求助方案，而州政府则认为，橙县由于投资失败和赤字所造成的严重债务危机属于县政府当局人为操作及管理所造成，州政府拒绝给予适当的援助，因此，该县于当年 12 月 6 日被迫宣布破产。

　　该县在宣布破产后，立即成立了危机处理小组，经过讨论制定了一系列的措施，其中主要包括：“缩减政府公务人员比例，降低政府公务人员工资支出；调整固定资产投资及公共服务项目的比例；对本次债务危机中所存在的债务进行梳理，与相关债务人谈判，将未来橙县的税收收入作为担保，延长还债周期。”虽然橙县的破产给当地地方政府及民众带来极大的负面影响，但是该县在破产后正视问题，积极调整思路，通过上述措施，在为期一年的调整过程中，走出了破产困境，开始了自己的复兴之路。

　　（2）上级政府主动提供援助的典型案例

　　1997 年和 2000 年美国州政府和联邦政府对华盛顿特区和卡姆登市所爆发的严重债务危机伸出来援助之手。具体实例分析如下：1997 年，作为美国重要的政治、经济、历史中心的华盛顿特区爆发债务危机。

　　为此联邦政府主动对其提供额金额高达每年 6 亿美元的紧急财政援助，从而，满足了该地区公共产品供给的自身需求。同时，通过援助还满足了该地区的公共服务需求。从而使华盛顿特殊在爆发债务危机时，依然能够保持区域经济、社会公共服务、民众生活需求的稳定发展。保证了该地区作为美国重要的政治、经济、历史中心的核心地位。

　　2000 年，卡姆登市出现了严重的债务危机，使得该市的人均收入接近国家贫困线，低于整个新泽西州平均水平以下 40%左右。导致该地区的犯罪率上升至全州首位。州政府为了使地区迅速度过难关，主动对卡姆登市进行了财政援助。主要目的为，保证当地居民及儿童的教育及卫生等情况的改善，同时提高当地居民收入，降低犯罪率。

　　从上述两类经典案例可以看出，美国州政府和联邦政府面对地方政府所出现的债务问题时，首先分析债务成因，明确爆发债务危机的责任，同时根据债务发生地区的实际情况，决定是否予以援助。

　　4.2.2 日本地方政府债务风险化解措施分析

　　日本夕张市也曾爆发过较为严重的地方性政府债务危机。日本中央政府及夕张市政府通过一系列措施及手段化解了此次债务危机，在这个化解的过程中有许多经验值得我们学习和借鉴。

　　日本夕张市采用积极的投资政策振兴地区经济的发展。为此，该市地方政府举借了大量的债务，其中包括：地方政府借债、公社借债以及第三部门借债。因此导致夕张市地方政府债务急剧膨胀，债务规模严重扩张。2001 年随着产炭地域振兴临时措施法（以下简称产炭法）的实效，日本中央政府也随即取消了对该市的财政补贴，加之三维一体改革修正地方交付税、造成夕张市政府债务危机逐渐浮出水面。到 2007年该市的赤字返还额为 360 亿日元，相当于是市税收入的 38.3 倍。

　　2007 年 3 月 6 日，夕张市政府在重重的债务危机下宣布破产，同时接受了日本中央政府的援助，其具体债务危机的化解方法和措施如下：

　　（1）严酷的财政重建计划

　　夕张市政府在日本中央政府与北海道厅的监督下，制定了 353 亿日元分 18 年返还的财政重建计划。该计划要求该市除保留全国最低水平的公共服务以外，停止一切其它公用支出。随着该市财政支出的骤减，造成夕张市老旧公共设施相继倒闭、学校合并重组、居民收入降低、公务员数量锐减的现象。这也使得夕张市居民和市政公务员一起加入到这场暴风骤雨般的财政重建战役中来。

　　（2）上级政府对夕张市的援助

　　夕张市得到了日本中央政府及北海道厅在财政重建过程中包括资金及监管等方面的大力援助。首先，满足了以广大市民生存权为首的基本人权保障，对弱势群体提供基本福利、受教育权利、再就业机会等。第二，北海道厅还对整个财政重建过程给予全程监督与指导，并细心检查美国环节，督促其贯彻总务省的方针。

　　（3）民间支持

　　如前所述，破产后的夕张市政府为了化解债务危机，偿还巨额债务，使得该政府的公共服务质量降低，市民负担增大，社会福利锐减，致使部分市民选择离开夕张市。

　　但是，在艰难的重建道路上，市民是必不可少的中坚骨干力量。为此，该市当地民间的 NPO 组织，自发组织了提高公共服务质量、提高公共设施利用率等公益活动，这样既减轻了政府负担，又通过实践活动鼓舞了市民重建的信心和气势。

　　从日本夕张市案例可以看出，地方政府在化解债务危机时，上级政府部门、地方政府、民众三者缺一不可。上级地方政府既要对地方政府进行资金上的帮助，又要给予相应的指导和强有力的监督。而地方政府及民众作为化解债务危机的主体，在该过程中需要具有团结一心，不畏艰难，同舟共济的决心。

　　4.3 国外地方政府债务管理对我国的借鉴与启示

　　4.3.1 国外地方政府债务管理经验

　　在世界上，美国和日本作为两个经济发展速度较快的国家，其债务风险管理与控制的方式不尽相同。但是，上述两个国家的地方政府债务管理与风险控制经验均值得我们借鉴和学习。

　　（1）美国地方政政府债务管理与风险控制经验：①执政党施行强有力的硬预算约束；②宪法对地方政府行为制定清晰的指导纲领；③通过对金融和资本市场的科学合理监管，有效抑制了地方政府的债务增长趋势；④对地方政府债券市场引入竞争机制；⑤制定地方政府债务清偿的法律破产标准。

　　（2）日本地方政政府债务管理与风险控制经验：①将民间资本通过适合的渠道及方法引入地方政府债务中；②创新地方债务的发行方式，提高债务资金的流通性；③延长地方政府债务期限；④在适当的时期发行转起债券。

　　4.3.2 国外地方政府债务管理经验的启示

　　从上面的阐述中可以看出，无论是发达国家还是发展中国家，虽然各自的国情、经济发展程度以及财政体制等方面存在较大差异，但通过类比、归纳与总结可以发现，各国地方政府在债务管理与风险控制方面具有诸多共性特征，其主要经验借鉴如下：

　　（1）通过深化体制改革，防范地方政府债务风险对国外地方政府债务管理的研究表明：各级地方政府在明确其事权、财权的基础上，允许其通过规范的程序进行合理的举债，这样可以弥补地方政府在基础设施建设方面的资金缺口。现阶段，我国地方政府在大力推进城镇化建设过程中，同样存在着资金缺口的现实问题，但是，目前我国各级地方政府在事权、财权的划分上存在严重的不合理性，使得政府在举债动机及其随后的债务管理及风险控制过程中严重受到体制内、外部制度软弱性的影响。因此，方法地方政府债务风险必须首先深化体制改革。

　　（2）通过建立债务预算制度，防范地方政府债务风险西方发达国家政府对地方政府债务预算管理予以高度重视，并将此上升到法律层面予以监管，用预算管理约束地方政府的大规模举借债务现象。现阶段我国地方政府尚没有强制建立地方政府债务预算制度，这样就使得政府对债务风险的意识及责任相对淡薄，存在盲目举借、乱上项目的现象。因此，针对于我国地方政府建立债务预算制度，能够有效地抑制上述现象的发生，从而对地方政府债务风险起到良好的防范作用。

　　（3）通过提高债务信息透明度，防范地方政府债务风险在国外，提高债务信息管理的透明度、倡导债务信息公开化是控制地方政府债务风险的有效途径之一。为此，国外许多国家相继建立了债务信息披露制度。然而，在我国由于地方政府性债务管理信息系统缺乏统一的管理，造成了信息的不对称性，数据统计五花八门。因此，我们要建立全国性的政府债务管理系统，着重完善地方政府债务统计与核算制度，同时实施预算管理，从而增大政府债务信息透明度。

　　（4）通过建立有效的风险预警系统，防范地方政府债务风险国外地方政府在债务管理与风险控制研究中发现，通过一定的指针作为预警信号，对其债务风险进行预警是一种行之有效的方法和手段。在我国，地方政府对债务风险评估指标的科学评价标准尚未得到清楚地认识，更没有建立完善的债务风险预警体系。因此，切实加快建立各级地方政府有效的风险预警系统，是防范地方政府债务风险的有效途径之一。

　　（5）通过加大集中统一管理力度，施行问责制，防范地方政府债务风险国外经验告诉我们，凡是中央政府对地方政府财政管理、控制较为严格的国家，其地方政府的财政运行状况较好，反之亦然。同时，在实施统一管理过程中，采用问责制的方法，可以有效地控制大规模举债、过分追求效益下的乱投资现象。上述方法在国外地方政府债务管理中均得到了充分验证。然而，在我国对地方政府债务管理过程中，恰恰缺少统一管理与问责制相结合的手段。因此，我国地方政府需要在加大集中统一管理力度，实现既对资金落实情况负责，又对经济运行过程监督。同时，对相关部门及个人施行问责制，实现责任到人，责任到位的管理模式。这样才起对地方政府债务风险起到积极的防范作用。