地方政府债务研究的相关理论基础

　　第 2 章 地方政府债务研究的相关理论基础

　　理论是学术研究的依据与基础，如何很好的运用理论知识分析揭示纷繁复杂现象中的本质规律，是研究工作的灵魂。针对于我国地方政府债务管理与风险控制研究工作同样要遵循理论与实践相结合的原则，通过理论分析发现地方政府债务管理与风险控制实践过程中的本质问题，并提出合理化改进方案，最终获得地方政府债务管理及风险控制方面科学、合理、有效的途径。

　　2.1 地方政府债务风险的基本内涵

　　2.1.1 地方政府债务的定义

　　地方政府债务目前借债主体多元化现象普遍处在，例如，地方政府、政府所属的企事业单位及具有融投资特征的金融机构等最终所产生的债务都由地方政府承担，这将导致出现地方政府债务规模难以预测的情况。因此，本文中的地方政府债务只从地方政府负有法律责任角度出发对其进行定义。

　　地方政府债务的定义一般可以从收入和支出两个角度进行阐述。所谓地方政府支出性债务是指，政府为了履行其相关职能，基于法律义务下所必须或对未来预期支付给公众的款项。而地方政府一种有偿性的公共收入，则称为收入性地方政府债务。

　　2.1.2 地方政府债务的分类

　　在地方政府债务的分类中，以世界银行高级顾问汉纳普·拉科瓦（Hana Polackova）的“财政风险矩阵”最为知名。她基于法律责任和社会道德责任角度将地方政府债务分为“显性债务”和“隐性债务”.如果按照地方政府债务的不确定程度，可将其分为“直接债务”和“间接债务”.汉纳将上述两种情况结合起来，将地方政府债务划分为以下四类：直接隐性债务（Direct Implicit Liabilities）、或有隐性债务（ContingentImplicit Liabilities）、直接显性债务（Direct Explicit Liabilities）、或有显性债务（Contingent Explicit Liabilities）。上述四种债务所包含的主要内容表 2.1 所示。

　　2.1.3 地方政府债务风险的内涵

　　所谓风险是对一种不确定性的描述，但是它有可以表征对一种未来状态已经具有某种确定性概率发生的不确定性。针对于地方政府债务风险，可以认为是地方政府在经济发展过程中所面临的债务可能产生的破坏或者损失的可能性分析。

　　地方政府债务风险具有如下基本特征：

　　（1）客观性。地方政府债务风险的产生是不以人的意志为转移的，是客观经济发展的必然产物。

　　（2）可预测性。地方政府债务风险是完全可以预测、评估、控制、并加以防范的。

　　（3）不确定性。地方政府债务的发生、程度的大小及转化为现实的过程，在时间和空间上具有不确定性特征。

　　（4）风险的不利性。地方政府风险的各种表现形式都预示着对风险主体必将产生不利效应。

　　（5）风险与利益的对称性。地方政府债务风险与其债务资金收益具有对等的可能性，即地方政府作为债务主体，其在承担债务风险的同时也将有权享受债务资金收益的报酬。

　　2.2 地方政府债务的基本理论

　　2.2.1 激励理论

　　在组织行为学中，激励是通过激发人的斗志，增强人对于期望目标的渴望度，从而形成内在目标驱动力。同时，该理论还证明了，激励能够通过影响人的心理活动来驱动和引导个体及群体的行为，调动人的积极性和创造力，从而增强人们对需求的渴望。因此，激励理论是从行为科学角度出发，对地方政府债务的形成提供理论依据。

　　激励理论按其类型不同可分为：行为修正型激励理论、内容型激励理论和过程型激励理论。

　　（1）内容型激励理论。该理论认为人的行为主要由需求决定。在激励过程中首先明确被激励者的需求特征，找到其需求中尚未得到满足的部分，并以此为出发点，调动人们的积极性及创造性。

　　（2）过程型激励理论。该理论的描述主要侧重于心理变化过程的激励及行为的指向和选择。当个体通过努力取得报酬后，他的满意程度不仅仅取决于他个人所得的实际报酬数量，还取决于他与所在团队中其他成员获得报酬横向比较后的相对报酬数量。无论所获得的实际报酬数量的绝对值有多丰厚，只有团队中的报酬数量达到相对平衡，才能起到正向的激励作用。否则，必然会影响团队协同合作氛围。亚当斯的公平理论是过程型激励理论的典型代表作。

　　（3）行为修正型激励理论。该理论主要从激励目的入手，研究如何通过激励的手段改造人的行为。该理论假设人们全身心投入做某件事时，能够带来正面的成果，而有意的避免相应该过程产生负面成果的行为。因此，该理论主要分为强化理论和挫折理论两类。上述两种理论在实际应用过程中往往综合使用，强化理论应用较为广泛。

　　所谓强化理论是指组织上采用积极的激励政策引导该行为的持续发生。在该过程中对那些对行为的发生起到负面阻碍作用的个体进行警告惩罚等。需要注意的是，对于不同的强化对象，由于其需求层次不尽相同，强化手段应该有所区别。同时，需要采用积极的引导方式，而绝非盲目奖罚。

　　2.2.2 制度变迁理论

　　制度变迁理论提出在分析新问题时，应该始终保持用发展的眼光分析现有的制度对社会、经济的影响。该理论的核心是如何将旧制度中的精华保留，合理补充新内容，从而形成新制度的过程。制度变迁理论可以说是制度经济学领域中一个重要的新领域。目前地方政府债务问题的不断升级，地方政府债务急剧膨胀，其制度的不完善是重要的原因之一。因此，地方政府债务问题的产生及合理控制是制度变迁理论应用的典型案例之一。

　　诺斯作为新制度经济学派的代表人物对制度作如下定义。制度是通过建立人们相互作用的稳定结构，减少不确定性发生，从而决定人们之间的相互关系而认为设定的某些规则。而制度变迁则是将一个低效率、不合理的制度，通过调研、分析、修正成为一个高效率、合理的制度，该过程被称为制度变迁模型的构建。在新制度经济学的研究中，诺斯将利他主义、意识形态等因素引入到制度变迁模型中，完善后的模型清晰的表述了制度变迁的诱因及本质是主体期望获得利益最大化的思想，最后得出制度变迁虽然具有一定的时滞，这种时滞可以缩短，但不能彻底破灭。

　　财政制度的变迁理论是制度变迁理论的具象化。它是在特定时期，为适应、满足或改变某些特定人群的利益诉求而进行的特殊化社会发展过程。财政制度变迁的内在驱动力依然是原有财政制度面对新时期、新问题时出现了效率低下的现象，成为低效率制度。而通过制度变迁，积极寻求新制度代替旧制度，使得新制度在引导财政资源的配置方面的效率大大提高。

　　2.2.3 信息不对称理论

　　信息不对称理论是微观信息经济学研究领域研究的主要内容，它否定了传统经济学市场模型中关于完全信息的假设，强调重视信息成本与价值的重要性，提出合理整合信息资源，挖掘信息价值是提高市场经济效率的重要途径之一。在我国地方政府债务管理中，同样存在着大量的信息不对称现象。

　　信息不对称概念是由著名经济学家肯尼斯·约瑟夫·阿罗所与 1963 年提出的。

　　该理论自创立后经历了一系列的传承与发展，现已成为经济学领域中较为常见的研究热点。信息不对称是指在交易过程中双方在同一平台或针对于同一事物所掌握的信息完全不对等，从而导致交易的极端不对等现象。在当今的市场经济中，信息不对称现象较为普遍，具有信息优势地方的群体及个人往往在经济活动中处在绝对的优势主导地位。相反处于信息劣势的一方，则由于缺乏对交易过程中关键信息的把握，会使其在经济活动处于严重的利益受损方。为此人们在现阶段的经济活动中，格外重视对信息的搜集、整理、分析等方面的工作。因此，市场买卖双方信息的不对称问题已经逐步变成现代经济学领域研究及市场实践过程中所面临的核心问题之一。

　　2.2.4 财政分权理论

　　财务分权理论是世界各国财务制度的必然选择，它在世界经济高速发展的浪潮中被证实为一种效率极高的财政制度。该理论主要包括：以乔治·施蒂格勒、理查德·马斯格雷夫、奥茨、特里西、布坎南为代表的第一代财政分权理论和以 Montinola、Qian、Weingast、Roland、Tommast、Weinschelbaum 为代表的第二代财务分权理论。

　　第一代财务分权理论也被称为财政联邦主义或联邦主义经济理论。主要代表理论思想如下：

　　（1）蒂布特的“以脚投票”理论

　　蒂布特在《地方支出的纯粹理论》中给出了地方政府模型中的 7 个假设条件，人们要想获得自身效用的最大化，必须通过流动的方式使自己接近或处于偏好区域。相反偏好区域只有提供人们想要资源优化配置才可能成为偏好区域，两者相辅相成，最终达到社会资源配置的帕累托最优化效应。这就是“以脚投票”理论。针对于地方政府债务问题，同样可以应用该理论，将每个地方政府假设成为独立的偏好区域，如何通过财政政策，合理的控制债务与风险之间的关系，从而完成资源的优化配置。

　　（2）乔治·施蒂格勒的最优化分权模式菜单

　　该理论认为政府在分配、决策过程中需要充分考虑民众的真实想法，只有这样才能更好的建立偏好区域。乔治·施蒂格勒在《地方政府功能的有力范围》一书中提出两条原则。第一，地方政府比中央政府能够更好地了解公民的效用与选择偏好；第二，国内不同人群对公共服务类型及数量均有投票表决的权利。

　　（3）理查德·马斯格雷夫的财政分税制思想

　　该理论从财务的三大智能收入分配、资源配置、稳定经济三方面提出了财政制度应该实行分税制原则。具体说来，地方政府与中央政府相比，缺乏财力，且经济主体流动性强，因此收入分配与稳定经济的职能与中央政府相比存在明显的差距。但是在资源配置方面，由于地方政府接近民众，能够有效的了解民众的偏好，容易实现不同区域的资源配置满足帕累托最优化效应。因此地方政府与中央政府应该采用分税制思想。地方政府债务管理作为地方财政重要的组成部分，必须充分考虑考虑财政分税制思想。

　　（4）奥茨的财政分权定理

　　在瓦勒斯·奥茨（Wallance E.Oates）的代表作《财政联邦主义》中，将人分为两个具有不同偏好的两个，且每个子集具有相同的偏好。基于上述两个子集的分配原则，中央政府与地方政府在公共产品分配上势必会出现由于对子集偏好理解不同而产生效率上的差异，然而在实际操作中，地方政府更能够很好的理解不同区域的民众偏好，因此地方政府在根据居民偏好提供产品最终的效果大大优于中央提供的一致性产品。这就是所谓的奥茨的财政分权定理。

　　（5）特里西的偏好误识理论

　　美国经济学家特里西（Tresch）从理论上提出了偏好误识问题。由于信息存在不完全及非确定性，使得中央政府在社会偏好的认识上会出现误识偏差，从而将错误的偏好强加于人民头上，导致产品在提供及分配过程中出现数量不足或超量问题。

　　第二代财务分权理论主要代表思想如下：

　　（1）麦金农、罗森的鼓励民间竞争说

　　该理论认为实行财政分权和多级政府的结构，能够将竞争机制合理的引入。这是由于公民在选择小区时，通常具有首先选择管理制度完善、公共设施齐全、配套实施完备的具有竞争力的区域，而避开那些地方政府管理不善的区域，这样就自然形成了一种动态人群动态迁移现象。因此给地方政府的执政能力、管理水平及财务政策提出了更高的要求。从而形成了强烈的竞争机制。

　　（2）奥茨、罗森的政策实验与创新论

　　该理论认为，政策实验与创新机会增多对政府制定政策具有积极的促进作用，因此就需要建立多几次的政府。因为，多几次政府的政策实验可以通过多人、多层次的对项目进行审核把关，这样可以克服中央一级政府存在的各种政治性障碍。提高创新型性政策主张的产生概率。

　　（3）金的改善政府机构的控制说

　　该理论首先承认多级次的地方政府要比中央一级政府在对信息的把握、效率的提高方面具有明显的优势。同时，金的另一个理论是修正了一个财政分权理论。他认为偏好存在差异的时候，需要分级政府提供公共产品和服务，实际偏好相同的不同地方政府也需要政府的分级。但是，也不能因为偏好的原因，把政府分成太多的级次。政府分权只是一种理想模式。地方政府的建立还需要从多方面进行综合考虑。

　　2.2.5 公共产品理论

　　根据公共经济学理论，社会产品是由公共产品和私人产品构成。公共产品或劳务具有如下三方面的明显特征：消费的非竞争性、收益的非排他性及效用的不可分割性。

　　公共产品理论认为，按照收益范围的差别可将公共产品可分为，全国性公共产品和地方性公共产品。全国性公共产品因其只能由中央政府提供，且受益范围遍及全国，因而具有显著的非竞争性特征。地方公共产品则因其收益范围的区域型特征，要求其只能由地方政府提供。