我国高校内部控制建设管理建议和策略

　　5 我国高校内部控制建设管理建议和策略—以 A 高校为例

　　以上对目前国内高校在内部控制建设过程中普遍存在的问题和深层次原因进行了深入的分析和研究，本章将选取具有代表性的 A 高校的内部控制建设现状，从控制环境、风险评估、业务活动、管理信息系统、信息与公开、评价与监督活动等环节入手借鉴 COSO 新框架理论和参照《行政事业单位内部控制规范（试行）》规范的要求，提出对 A 高校内部控制建设的可行建议和策略。对健全和完善高校的内部控制体系具有一定的指导意义。

　　5.1 A 高校内部控制建设背景资料

　　A 高校内控制度建设现状简介：A 高校的内部控制现施行校长负责制，由纪检监察处、财务处、审计处、资产管理处、基建处、后勤管理处、校办产业管理处、招生办、教务处、保卫处和学生处等组织机构来具体实施。

　　纪检监察处负责对学校各个职能部门进行纪检监察控制，对违规违纪、违法行为进行专项和连续的检查。实行向党委和校长汇报解决机制。行政色彩严重，缺乏独立性和权威性。

　　财务处负责对下属的各级会计核算中心的财务收支进行统一的核算与管理控制，按照财务制度实行财务电算化、逐级汇报、互相监督，不相容岗位分离的人员岗位管理制度。

　　审计处负责对财务处的会计报表、数据信息和原始凭证、票据以及重大项目的审计控制并形成审计报告，汇报校党委和校长。实行审计专员负责制，审计处人员编制不足由财务处人员兼职。人员配备不齐，岗位兼职。

　　资产管理处负责固定资产的登记、统计、调拨、清查、转让、租赁、报损报废、教学器材的招标、审核和采购等控制，人员编制不足，实行处长负责制下的一人多岗兼职管理制。人员配备不齐，不相容岗位兼职。

　　基建处主要负责学校工程项目的控制工作。完成工程项目的立项报告和初步设计的报批和编报，完成学校基建计划，依法依规组织工程的招投标与合同的签订和执行。

　　实行处长管理下的专项负责制，项目招标采取委托专业代理机构办理。招标控制流程没有细化、不科学、责任不明确。

　　后勤管理处主要负责编制学校后勤保障工作。针对学校的基础设施维修和改造的招标和采购予以控制，另外对学校保洁、餐饮、超市的外包服务进行监管。实行处长管理下的专项负责制。学校的外包服务没有引进学校的内部控制，监管目标不明确，监管失效，其内部监督机制不健全。

　　校办产业管理处主要负责校办企业运营的监管工作，确保国有资产的保值增值。

　　对新建、合并、撤并的校办企业负有审批和报批的职责。实行经理负责制。监督目标未细化，审计监督机制不健全。

　　招生办负责学校的招生控制，制定计划内招生计划和自主招生计划并负责实际录取工作。实行招生办主任负责制。权力过于集中，问责、监管制度不健全。

　　教务处负责学校各院系的教育教学管理控制，实行校长统一管理下的院长负责制。

　　保卫处主要负责学校的内部的保卫工作，按照国家的法律法规和学校的保卫制度，对学校内的学生宿舍楼、出入口、重点实验室、监控室等开展保卫工作，施行保卫处长负责制。

　　学生处主要负责对学生的日常生活、住宿和思想教育的管理工作。施行学生处长负责制。

　　信息沟通方面：A 高校于 2002 年从某软件科技公司引进的信息管理系统，由软件公司负责使用人员技术培训，安装期初培训过 2 次后再没有组织过相关技术培训；数据信息实行单位和部门专人填报，自下而上逐级上报的制度。反馈制度不明确。

　　信息公开方面：A 高校由信息公开负责部门按照《高等学校信息公开办法》第七条至第十条规定通过校园网络、网站、公报等形式公布学校相关信息，信息公开的问责制度不健全。

　　预算方面：以上一年度开支为依据进行分级预算制度。预算不科学、审核机制不健全。

　　5.2 建立良好的内控环境

　　第一，健全和完善内部控制制度是建立良好内控环境的基础。A 高校应借鉴COSO 新框架中内部控制环境的设计原则并结合《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求结合学校的实际情况和内部控制实施过程存在的问题，有的放矢的进行修正和补充，以此来健全和完善其内部控制的建设。

　　第二，加强高校的内控人员的诚信和道德承诺建设。高校应借鉴 COSO 新框架内部控制环境中的道德与诚信承诺的设计原则，建立切实可行的培训计划，加强其内部控制人员的道德、法制、诚信和自律建设，使每名管理者都能自觉的贯彻执行国家的相关法律规定，讲道德、讲诚信、依法依规严格自律认真履行职责，积极支持和保障纪检监察处和审计处开展的内部监察和审计监督工作。另外 A 高校还要针对管理层制定运行管理方面的长期培训计划，以此来提高学校管理者对日趋复杂化的学校运行管理进行有效监管的能力。

　　第三，强化问责机制。A 高校应借鉴 COSO 新框架的问责设计原则，根据自身内部机构设置情况，加强对各个关键权力岗位的权责分配，强化问责机制。A 高校各个职能部门虽然建立了责任制度，但都缺乏问责机制，势必产生工作懈怠、无为行为、有错行为、违规违纪代价轻的侥幸心里，不利于 A 高校内控发挥有效作用。因此，A高校应该强化问责机制，规范工作行为、端正工作态度、提高工作质量等等，有效地保证内部控制工作正常有序地进行。

　　第四，完善机构人员配置。A 高校审计处应按《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求调整审计处和资产管理处的人员配置，将原有不相容岗位的兼职人员剥离，缺少的人员配齐。降低和规避舞弊行为的发生，保证审计处开展工作时的独立性，真正发挥其审计监督功能；提升资产管理处的管理效能，保证国有资产完整不受损失。

　　第五，建立财务人员定期轮岗机制。A 高校的财务处应按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，取消人员固定岗位管理制度，建立定期轮岗机制。进行岗位轮换，轮换岗位人员须填报移交清单，列明移交的钱、账、证、表、公章、资料等全部管辖事项，由监交人签字认可后方可办理岗位工作移交手续，交接清单要长期存档。这样可以避免岗位长期任职产生的工作懈怠、投机舞弊等现象和行为的发生，有利于保证财务数据信息的真实和完整。

　　5.3 健全风险评估制度

　　第一，增强风险控制意识，建立风险评估小组。A 高校应该按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，在以有风险控制的基础上，健全风险评估制度。进一步增强学校管理层的风险控制意识，提升风险控制能力，降低风险和减少损失；应该考虑建立风险评估小组，由校长直接领导，各个职能部门的处长、主任为成员。主要负责事关师生切身利益的重大决策、重大政策、重大融资项目以及重大改革等重大事项的风险评估。

　　第二，借鉴 COSO 新框架中风险评估的构建原则并参照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，制定有效、科学的评估制度。A 高校首先应借鉴 COSO 新框架中“建立清晰的风险评估目标”的设计原则并参照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，建立清晰的风险评估目标，以便有效识别风险。对拟定的每个运行管理的重大事项，都要通过深入细致的调查和研究，查阅、收集相关文件、资料，咨询相关专家、领导和学者，召开教职工及利益相关的人员代表专题审议座谈会，采取问卷调查等方式，了解掌握所评估的对象（战略决策、重大政策、工程项目、重大改革）的有关基本情况，广泛征求各方面意见，为预测评估竞争风险、财务风险、债务风险等内、外部风险提供准确可靠的第一手资料。其次 A 高校风险评估对象目标所属部门要进行科学、缜密的分析预测，准确评估风险。根据调查、咨询、收集的相关资源信息，拟对其确定（战略决策做出、重大政策出台、工程项目上马、重大改革实施）之后，可能出现的各种风险因素进行逐项分析预测，科学、客观地做出评估，必要时，可邀请相关专家、学者、领导、教职工代表召开风险评估听证会。最后由 A高校风险评估对象所属部门负责编制风险预测评估报告。根据评估结果，风险评估对象所属部门负责编制风险预测评估报告，内容包括：预测到的风险；可能产生的舞弊风险可能产生的舞弊风险；涉及到的相关风险评估结果；预防和化解风险的预案措施。预测评估风险报告经评估小组研究同意后进行校方备案。

　　5.4 建立健全业务活动控制体系

　　业务活动控制应充分结合《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，考虑借鉴 COSO 新框架中针对控制活动的设计原则，从 A 高校实际情况出发，从整体上对控制制度和控制程序进行设计，以此来规避或降低风险，保证各项运行管理的正常开展，从而实现内部控制目标。

　　第一，建立健全资金业务的控制。A 高校在资金控制方面应健全钱、账分管制度，支票与印章的管理分离，出纳只能负责现金的收付及保管，但不能同时负责总分类账的登记和保管；明确规定会计的授权批准范围、权限、程序、责任等内容；现金收入要及时存入银行，财务人员要定期盘点现金，做到账实相符，对于票据的购买、保管、领用、背书转让、注销等环节一定要《会计法》的规定进行操作，防止票据的遗失；经办人员必须在授权范围内办理业务，对于重要的货币资金支付业务，应当实行三级审批的财务管理制度，先交由会计主管领导审批，再交给审计部门审核，最后交给校长最终审批。

　　第二，完善工程项目业务的控制。A 高校基建处应完善工程项目控制机制的建设。强化对委托代理机构的审核，选择资质符合要求和行业信誉良好的招标委托代理机构，选派专业技术人员加强对招标代理行为的全程监督管理。在招标过程中严格执行《招投标法》，推行工程量清单计价，通过市场化公平竞争来确定工程造价。按照招投标文件的要求认真筛选，选择承建资质符合要求、报价合理、能保证工程质量和工期、经济效益好、技术实力强、社会信誉高的公司承建。依法打击挂靠行为，坚决抵制弄虚作假、明投暗定或围标等违法违纪违规的现象。

　　第三，健全固定资产业务的控制。A 高校在固定资产控制过程中应健全责任追究机制。资产管理处要安排专人负责学校各院系和部门固定资产的定期实物盘点跟账目登记进行逐一核对，采取不通知抽查核对、通知抽查核对、自查核对等方式加强管理。对管理不当的，限期整改；造成损失的要严格追究管理者的责任并依法依规进行惩处。严格的责任追究机制，可以有效震慑违法犯罪行为的发生，保障学校资产的完整。

　　第四，加强招生业务的控制。A 高校是面向全国招生的公立高校，应加强招生业务的控制。对计划指标的分配应严格按照招生计划实施，对于因特殊原因需临时更改指标计划的应报请学校决策层或上级教育行政主管招生单位审批，招生办无权擅自更改招生计划。对报送、推优录取的指标必须按规定严格审查。在每年的招生阶段，学校纪检监察处应实施全程监控，对发现的违规违纪问题，做到有查、有改、有问责，保证招生计划公平、公正的实施，有效遏制招生过程中发生的舞弊、贪腐行为。

　　第五，健全预算业务的控制。A 高校预算不应只是以上一年度的开支作为依据，应按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求采取调整预算时间的方式进行预算管理，这样有利于避免因缺乏现实依据而造成预算不足的风险。另外，其采取分级预算控制时应加强各级预算结果汇总合并的管理，通过与校级预算进行复核及时纠正各院系在分级预算过程中出现的问题。这样以来，既能对各级分级预算单位进行有效监管，又能很好的控制预算浪费。对分级预算要健全绩效评价机制，这样可以调动各级单位的积极性，利用信息管理平台对各部门的预算经费的使用情况进行动态跟踪，可按项目和年度对预算资金使用的结余情况进行统计，对统计结果进行绩效评价，对有结余的单位进行奖励。

　　第六，建立外包服务的业务控制。A 高校的外包服务业务主要有餐饮、超市、保洁。其应借鉴 COSO 新框架对控制活动的设计原则，在签订服务协议时根据我国现行法律法规的要求，完善协议内容将高校内部控制建设的要求、评价和监督引入其中，以此确保后勤管理处对外包业务活动进行有效的控制，从而保障高校师生的合法权益。

　　5.5 完善管理信息系统

　　第一，配备专业的信息化技术人才。高校的信息管理系统是对信息化理念、制度、以及信息化载体的软硬件进行优化整合的一个渐进的系统。在进行信息化建设中，A高校应从实际出发，合理规划、分步实施，挑选合适的技术人员或是对原有掌握信息技术不熟练的人员进行专业的学习和考评，对达不到要求的人员调离原岗位，用以组建高效、精干、专业的建设队伍。也可以先考虑与管理信息开发企业合作搭建的方式，搭建可以顺利实施的信息平台。

　　第二，完善信息沟通机制。首先应建立以校长助理为负责人的信息协调机制，自上而下的协调横向和纵向信息沟通的方式和渠道，确保信息沟通渠道畅通；其次完善信息采集职责，各部门上报的信息数据实行填报、审核、处长最终确认的方式，对每个环节都要明确责任，保证原始数据信息的真实可靠；最后纪检监察处和审计处要加强相关数据信息的审核监督，对于造假者按照有关规定实施相应的惩罚，用以确保数据信息的真实完整。

　　第三，完善校园信息管理平台建设，为沟通提速。应该更新 2002 年的校园信息管理平台系统，按要求设置级别权限访问密码，各单位和部门的信息只要上传到指定系统内部，同级、高级的管理者只要按照权限登录就可以查阅；同时也要完善自上而下的反馈机制，及时拿出意见和建议。沟通的提速，有利于 A 高校各项管理工作的有效开展。

　　5.6 加强信息与公开

　　第一，健全信息公开机制。A 高校应按照《高等学校信息公开办法》来健全信息公开机制。其首先应建立重大事项决策征求意见制度，对涉及师生员工切身利益的重大事项，应当广泛征求意见，必要时要选取各相关利益群体的代表与邀请的相关专家、学者和领导进行座谈、听证。其次，健全学校院系内部信息公开制度。构建“两级管理、属地负责”的管理格局，建立信息公开的“问责”机制，加强信息公开的透明度和动态化的监督。不断的丰富信息公开的内容、增强公开的透明度和效果，使信息公开工作落到实处，深入人心，扎实推进学校的信息公开工作。再次要健全信息发布的保密审查机制，对于涉密的重要信息要按照保密条例执行；对于发布的虚假或不完整的信息要建立澄清和致歉机制。

　　第二，强化信息公开责任，加强监督。A 高校信息公开责任不明确，极易产生信息公开不透明、虚假等现象。其在内控建设中建议要强化责任，发挥纪检监察处的督查作用，发挥审计处对数据信息真实性的审查作用，确保信息公开内容的真实性和及时性，对于广大师生关注的焦点信息，要按照《高等学校信息公开办法》的规定，采取积极回应、解疑释惑，及时公开处理结果，并注意把广大师生的期盼融入到学校决策和工作之中。

　　5.7 强化内部控制评价与监督

　　第一，强化内部控制评价。构建科学、完善的内部控制评价机制可以促进内部控制不断的完善并发挥其良好的效果。为此 A 高校应构建科学的内部控制评价体系，激励其内部控制发挥有效作用。对于其评价体系的建立可以根据A高校的控制环境、控制活动、风险控制、信息与沟通、监督活动五要素的各个具体目标进行评价标准设计，采取问卷调查的方式由学校的教师和各个行政部门的职工进行评价。有关部门要对评价结果进行汇总，对发现的问题和缺陷要及时的上报给学校领导和校长，不断地健全和完善 A 高校的内部控制建设。

　　第二，强化和提升内部监督职能。强化和提升审计处的监督职能。A 高校的审计处应在健全审计制度的基础上，加强先进的审计方法和科技技术手段的应用。对学校的各个财务核算中心利用网络科技手段对重大项目的会计电子数据信息进行时时跟踪审查，按季度开展现场审查监督工作，对财政预算资金的使用、固定资产的购置、融资项目的审批和执行、投资和租赁的收益、费用支出等财务控制的关键点要严格审查，对查出的问题及时反馈，跟踪督查，确保其问题整改到位。对重大经营项目和工程项目要跟踪进行专项审查和审计工作，保障内部控制的有效实施。