高校内部控制的现状及建议研究绪论

　　1 绪 论

　　1.1 选题背景

　　1992 年美国 COSO 委员会发布了 COSO 报告之后，国内外高校的内部控制建设进入了一个崭新的发展时期，高校开始致力于围绕框架结构的五要素即控制环境、控制活动、风险评估、信息与沟通和监督活动来建立一套更加规范化和系统化的内部控制体系，以此来健全和完善已有的内部控制机制，实现其在高校的运行管理过程中发挥最大效能，达到自我协调、检查、监督和制约的目的，促进高校管理目标和办学目标的顺利达成。

　　我国公立高校按照行政划分隶属于行政事业单位。上个世纪 90 年代中后期，伴随着我国经济体制改革和改革开放的不断深入，为了适应市场经济的发展和国家人才发展战略的需要，我国高等教育开始进行教育体制改革。在此背景下，高校开始实行扩招政策，自此以来，我国高校在校生人数开始有了显着的增长。从 1999 年高校在校本专科生人数约408余万人，到2012年高校在校生本专科生人数约2400余万人○1，伴随着学生人数的增加全国高等教育的教育经费也从 1999 年的 3300 多亿元增长到2012 年的 27900 多亿○2，到 2012 年普通高校在校生人均教育经费支出已达到 1.2 万余元。2010 年 5 月，国务院审议通过了国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年），纲要强调今后要继续增加教育投入，逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例要达到 4%。我国高校在历经了 10 多年的改革发展，目前高校在办学形式上已日趋多元化，教育人才的流动性也不断增强，毕业生的就业也趋于多样化，学校资金的来源也不再只局限于财政增加拨款，也趋于多元化（如融资、贷款、捐助、办班、房屋租赁等多方面渠道）。高校财政性资金投入的加大和筹资来源渠道的多元化，以及高校自主办学权利的扩大对高校的运行管理和内部控制都提出了更高的要求。为了保证高校国有资产的安全完整、提高资金的使用效能、有效预防贪腐行为、提高高校办学的效率和效益，加强高校内部控制建设就显得尤为重要了。这也是我国高校在市场经济条件下，为适应日趋复杂的运行管理所面临的必然选择。

　　从我国高校内部控制建设的现实状况来看，我国大部分高校已经建立或正在着手建立内部控制体系，但这些制度和内部控制措施不够严密与完善，缺乏有效的监督制约机制，且执行不够严格，实施效果不尽人意，特别是对高校内部控制体系的建立还有许多需要改进和完善的地方。同时相对于国内企业内部控制的发展而言，高校的内部控制建设成熟程度还是相对较低的。

　　2012 年 11 月财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，已于 2014年 1 月 1 日起正式实施了，该规范的发布标着我国行政事业单位的内部控制建设进入了一个新的时期，势必将会对我国高校内部控制体系建设起到巨大的推动作用。

　　在此背景下，借鉴 COSO 新框架的新思想和新方法，参照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，在高校已有的内部控制体系的基础上，对我国高校内部控制建设问题展开新的研究便显得非常有必要。

　　1.2 选题目的及研究意义

　　1.2.1 选题目的

　　本文选题的目的就在于目前我国高等学校内部控制建设中存在着许多突出的问题，已经引起了社会的广泛关注，专家学者们也正在不断地从理论和实践上进行探索和研究，用以健全和完善高校内部控制的方法和策略。但是由于我国针对高校内部控制的研究起步比较晚，还处于起步阶段，导致大多研究方向侧重于总体设计上，这样以来国内高校内部控制的建设虽然有着高度的概括性，但缺乏有效地操作性。本文将借鉴 COSO 新框架的新方法和新思想，参照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，结合我国高校教育事业发展的特点和高校的具体实际，以我国国内高校内部控制建设问题作为探索和研究的对象，对高校内部控制建设问题做出比较科学、系统的研究。为高校的内部控制建设提供有针对性的指导和借鉴，有助于高校进一步健全和完善内控体系，保证内控工作的有效运行，进而提升高校的运行管理水平，以促进高校管理目标的顺利达成。

　　1.2.2 研究意义

　　本文的研究意义具体表现在以下几个方面：

　　首先，有效控制高校的资金使用安全，提高资金使用效率。目前国内高校伴随着自主办学规模的不断扩大，一方面面临着资金短缺的困扰，另一方面却是资金浪费比较严重。从高校内部控制建设问题的研究入手，健全高校会计制度、资金审批监管和责任追究制度，有效的控制资金使用安全，从内部控制的环境建设上有效遏制经济犯罪的滋生，提高资金使用效率，可以有助于高校缓解资金不足的压力，这对于高校的各项运行管理目标的实现有着非常重要的意义。

　　其次，有利于确保高校国有资产的安全、完整。近年来，伴随着市场经济的不断发展，高校所面临的环境也日趋复杂化，高校国有资产被侵占和流失现象频有发生。

　　除了加强高校廉政建设以外，还要从源头上健全内部控制制度，进行有效地内控监管，确保高校国有资产的安全、完整。

　　最后，有利于高校教育发展各项战略目标的实现。健全和完善高校内部控制的终极目的就是促进高校在教育发展过程中各项战略目标的实现，因此针对国内高校内部控制建设过程中存在的问题进行科学、系统的研究，有助于健全和完善高校内部控制体系，确保高校内部控制发挥最佳效能，保证高校各项战略目标得以实现，为高校的可持续发展提供强有力的制度保证。

　　1.3 国内外研究现状

　　1.3.1 国外研究现状

　　国外高校的内部控制建设大多都是按照国家权威机构或部门正式发布的内部控制规范来设计和建设的。因此，可以参照这些国家正式发布的内部控制规范对国外高校的内部控制理论来进行研究。当前，国外比较权威和得到其他国家普遍认可和借鉴的内部控制理论主要是美国 COSO 委员会 1992 年发布的《内部控制—整体框架》（Internal Control-Integrated Frameword，也称 COSO 报告）。

　　美国的反对虚假财务报告委员会所属的内部控制专门研究委员会发起机构委员会（COSO 委员会），在对企业内部控制建设过程中出现的问题进行了专门研究后，于 1992 年发布了专题报告“《内部控制一一整体框架》”，简称 COSO 报告。其对企业内部控制要素做了明确的描述，对完善企业内部控制建设做出了规范性的指导。

　　1994 年 COSO 委员会又针对之前的报告内容进行了修改，补充了企业维护资产安全、完整的风险控制和审计监督控制的设计内容。经过修改的 COSO 报告得到了美国审计署和美国注册会计师协会的认可。美国注册会计师协会在 1995 年遵循报告重新设计并发布了《审计准则公告第 78 号》，代替了原来的《审准则公告第 55 号》。时隔 20 年后，该组织在经济全球化的时代背景下，于 2011 年 12 月发布了修订的《内部控制——整体框架》（以下简称新框架）的征求意见稿。COSO 新框架提出了内部控制的原则与属性。新框架继续保留了内部控制 5 要素但在监督要素中补充进了“活动”，提供了企业内部控制采用了以原则为基础的方法来进行设计和建设，提出了内部控制 17 项原则，以及支持 17 项原则的 81 个属性，这是新框架的最显着变化。原则和属性为实体设计和发展内部控制系统提供了清晰指南，也可以用来评价内部控制的有效性。新框架还论述了现代科技技术对内部控制设计和建设的影响，进一步扩大了内部控制的涵盖范围。新框架有利于企业在经济全球化背景下，在经营业务和经营环境发生巨大变化时进一步健全、完善和有效实施内部控制，这样以来有利于企业战略目标和经济指标的实现，具有更好的适用性。新框架提出了内部控制方面的许多新观点、新概念和新思想。

　　1.3.2 国内研究现状

　　与国外高校相比，国内高校内部控制通常是由国家相关教育主管部门（财政部、教育部、审计署等）根据高校在运行管理中发现的问题，组织有关专家、学者进行研究后发布的解决方案和对策，然后再以法律法规的形式进行颁布实施，并强制各个高校执行的规范性文件，例如《教育部财政部关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见》，《教育系统内部审计工作规定》，《关于清理检查直属高校资金往来情况，加强资金管理，确保资金安全的通知》等。这些内部控制法律、规范的颁布、实施集中体现了国内学术界在高校内部控制方面的研究成果。

　　目前，国内学术界对于高校内部控制的研究主要集中在以下几个方面：

　　第一，高校内部控制问题的研究。张翼（2009），徐冰（2010）分别从《高校内部控制问题的研究》入手，分析了我国高校目前内部控制制度存在的问题，并研究了产生问题的深层次原因，从财务监管、资金使用和工程项目等方面提出了相应的对策和指导。

　　第二，高校内部控制建设的框架和运行模式研究。闫世刚（2010）“基于 COSO报告对高校内部控制的研究”，针对我国现阶段高校内部控制在 COSO 五要素的框架下存在的问题进行了细致的研究，提出了完善高等学校内部控制设计和建设的思路和对策；张洪东（2011）“我国高校内部控制体系研究”针对高校内部控制系统存在的问题进行了较深入的分析和研究，有针对性的提出了我国高校内部控制系统建设的理论框架。

　　第三，针对高校内部控制某一框架要素进行研究。如廖红星（2007）“高校内部会计控制探析”对高校控制活动中最为核心的会计控制存在的问题进行了探析，提出了有效的会计控制措施；陆秋健，李作家（2011）“高校内部审计质量控制的意义和方法”认为内部审计质量应从三个方面入手即审计程序质量控制；审计的关键环节质量控制；审计资源质量控制来探索高校内部审计质量的控制方法；桂珍若“高等院校审计监督的缺位及对策”分析了高校内部审计监督的现状和对策等。

　　第四，高校内部控制的对策措施研究。余晓林（2010）“公立高校内部控制制度的缺陷及完善措施”、高庆峰（2013）“高等学校内部控制制度建设的问题及对策”都从不同侧面对高校内部控制的现状和存在的主要问题进行了深入的分析和研究，提出了健全高校内部控制制度建设的对策和措施。

　　这些研究，既借鉴了 COSO 报告的框架理论，又结合了我国高校的具体环境，对我国高校内部控制理论的建设和发展都起到了积极的促进作用。伴随着我国高等教育改革的不断深入，高校办学规模的不断扩大，高校管理上所面临的环境也日趋复杂化。但是，目前我国高校内部控制的建设都还未能形成一套完整的构建体系，专家和学者对高校内部控制框架的研讨和建设也多是基于美国 COSO 报告的框架基础上进行的，在制度的研究上难免脱离我国高校的实际特点，对我国高校的内部控制工作的指导上还存在一定的缺陷和不足。所以本文参照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求和对 COSO 新框架理论的解读，采取规范分析的方法，对高校内部控制建设现状及存在的问题进行分析，系统地分析和寻求问题的症结，提出有科学的、针对性的和行之有效的建设意见和策略，从而为我国高校健全和完善内部控制制度提供思路和指导。

　　1.4 本文的研究方案

　　1.4.1 研究方法

　　1、文献研究法：通过查阅国内外高校在内部控制建设领域的文献资料和相关机构、专家和学者等的报告和书籍，找出与本研究相关的文献资料并进行收集和整理，对其中的内容进行分类归纳和总结，为论文的写作提供理论保障。

　　2、规范分析法：本文对 COSO 基本理论、COSO 新框架理论和《行政事业单位内部控制规范（试行）》采用规范分析的方法进行了分析研究。对当前我国高校内部控制的现状及其在建设过程中存在的问题和深层次原因进行了系统和深入的分析和研究，找到了造成高校内部控制建设过程中的问题所在，提出了比较严谨和适用的观点。

　　3、案例分析法：本文将选取一个典型的高校作为高校内部控制建设的案例，以增强论述的充分性，提高研究成果的实际应用价值。

　　1.4.2 研究思路和研究内容

　　1.4.2.1 研究思路

　　本文首先分析了我国高校内部控制的现状，找出了高校内部控制建设过程中存在的问题和深层原因；然后从我国行政事业单位内控理论分析为起点，在结合《行政事业单位内部控制规范（试行）》规范文件和高校内部控制理论的分析，借鉴 COSO 新框架理论的基础上最后以 A 高校为案例做出了具体应用研究，提出了我国高校内部控制建设的可行建议和策略。

　　1.4.2.2 研究内容

　　第一部分为绪论。包括本文的选题背景、选题目的及研究意义、国内外研究现状和研究方案。

　　第二部分为高校内部控制建设理论基础。

　　第三部分为我国高校内部控制现状分析。对高校内部控制建设过程中存在的问题主要从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通与监督活动五个方面进行调研和归纳；对高校内部控制建设的深层次原因主要从五大障碍对高校内部控制存在问题进行深层次原因分析。

　　第四部分为我国高校内部控制建设的理论分析。

　　第五部分为我国高校内部控制建设管理建议和策略。此部分在《行政事业单位内部控制规范（试行）》和 COSO 新框架分析的基础上，以 A 高校的内部控制建设为案例对我国高校内部控制的建设与完善进行研究论证，并提出了可行建议和策略。

　　拟解决的关键问题在高校内部控制建设的过程中，如何借鉴 COSO 新框架的理论“以原则为设计基础”的方法来进行高校内部控制建设的设计，遵循《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求和充分体现高校的特点，并能实现二者的有机结合是本文需要解决的一个关键问题。

　　主要创新点本文针对我国高校日趋复杂的运行管理需要，分析了我国高校内部控制建设的现状，找出了高校内部控制建设过程中存在的问题和深层次原因。在参照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求和借鉴新框架的设计思想和方法的基础上，结合案例 A 高校内部控制建设的具体实际，提出了高校内部控制的建设要以控制环境建设为保障，以风险评估为切入点，以针对各类经济事项的控制活动为建设主体，以信息与沟通和监督活动控制为促进的思路来展开论述，进行了具体研究论证，并为高校内部控制建设提供了可行的建议和策略。