国外高铁建设PPP的运作模式及启示

　　第 4 章 国外高铁建设 PPP 的运作模式及启示

　　4.1 国外高铁建设的运作模式

　　4.1.1 日本

　　日本是最早建成高速铁路的国家。早在 1964 年，日本着名的北海道新干线正式通车运营，作为日本乃至早期世界上第一条高速铁路，该路段运营里程 515.4 公里，最高运行速度 210 公里/时。对日本经济的发展及世界铁路技术的提升有非常重要的意义。之后在 20 世纪 70 年代初，随着《全国铁路新干线建设法》被国会审议通过，日本建设高速铁路的热潮被掀起：1975 年，列车最高运行时速达 270 公里的山阳新干线开始投入运营；1982 年，列车最高运行时速达 240 公里的上越新干线开始投入运营；1985 年--列车最高运行时速达 240 公里的东北新干线开始投入运营；1997年--列车最高运行时速达 260 公里的北陆新干线开始投入运营；2004 年--列车最高运行时速达 260 公里的九州新干线始投入运营；截止到 2010 年，日本所有正在运营中的新干线里程总和超过 2400 公里。日本的铁路建设发展在世界铁路史上都颇为亮眼。

　　原本在日本进行铁路建设民营化改革之前，新干线的投资资金主要来自国家投资和银行贷款（同我国当前的状况较为相似），然而自 1987 年起民营化引发日本高速铁路投资结构的改变，以民营资本、海外资本为代表的非政府资金逐渐进入高铁建设领域，网路所属权和经营权的分离在新干线建造中被应用和不断完善。其中，比如日本政府针对铁路建设资金的募集提出了新的模式，根据不同的项目由国家、地方和铁路公司三者按比例分担。其中，国家出资负责建设铁路基本路网设施，运输公司使用路网需要支付费用，运输公司在路网运营的过程中形成价格竞争，从而实现建设和运营分开的局面，大大提升了日本铁路的投资运行效率，由此 PPP 模式便在日本得到了快速有效地发展。

　　多年来，日本 PPP 模式在新干线上的应用已较为成熟：即中央政府、地方政府和国内铁路公司共同出资建设新干线，由运输设备整备事业部负责管理和监督使用资金，铁路建设公部负责建设、管理、租赁或转让新干线。

　　4.1.2 法国

　　法国高速铁路的研发计划开始于上个世纪 60 年代末，从 1971 年至 1983 年，经过十三年之久终于成功通车法国第一条高速铁路--巴黎至里昂线。在法国铁路系统中，各方承担的全职和义务较为明确。法国政府主要负责提供一部分的铁路建设资金，出台和制定相关铁路建设的法律法规，制定和设计铁路发展规划、保证铁路实施的安全等。铁路网公司主要负责运输方面的管理，进行运力分配、组织和分配铁路线路。

　　进行资本运作，建设资金的债务处理和利息支付等；铁路公司的职责是接受铁路网公司的委托，具体制定相应的运行图和分配运输任务，维护和管理路网的正常运行。

　　法国高速铁路较为细致的应用路网分离的模式进行应用。从运行的实际效果来看，确实能提升资金的利用效率。但是没有解决资金来源这一重要问题，随着铁路需求不断加大，矛盾逐渐显现。2006 年，法国政府决定授权法国铁路网公司应用 PPP模式进行高铁建设的融资，这样一来能够将巨量的民间资本引入高速铁路的建设，迅速解决法国铁路建设资金紧缺的矛盾。当时法国铁路 PPP 模项目主要采用合伙契约和特许经营协议两种方式进行融资，从法国铁路建设的成功案例也能看出，PPP 模式的应用对引入和提高高铁建设的技术，扩大融资范围和主题有较为明显的作用。

　　在这里重点介绍一下法国铁路 PPP 项目额合伙契约方式。首先，铁路公司需要对项目进行充分的前期调研，包括对项目预期目标的确认、项目评估方法的确认、技术及评估标准、运营规章制度等。然后由法国铁路网公司与中标的私营企业签订特许经营协议，私营企业依据此协议对铁路项目进行融资、建设和经营。法国最早采用 PPP模式的高速铁路项目 GSM-R 采用的就是合伙契约的方式，项目总投资约为 6.5 亿欧元，合同期限为 15 年。该项目主要涉及设计、建设、实验、运营、维护等方面，该项目主要分为三个阶段：第一阶段，由 RFF 直接进行建设，在 2006-2009 年中期，GSM-R覆盖了法国东部 2000 公里的线路，其余 12000 公里的线路将以合伙契约形式进行，未来的合伙人将经营和维护全国路网的 GSM-R 设备，以满足列车运输商的需要。目前，在法国路网发展战略中，已经安排 14000 公里的线路上安装 GSM-R,覆盖几乎所有的电气化线路。

　　4.1.3 美国

　　美国无论从科学技术还是经济发展来说，都拥有全球一流的水平。但是上世纪末，由于政治和社会因素，美国联邦政府没有提供较为有利的支持用于美国高铁建设，导致高速铁路发展起步较晚，相对滞后。发展的转机来自 1998 年，在美国“高速地面交通协会”年会上，美国联邦政府呼吁社会各界共同支持发展高速铁路，该协会并就如何发展高速铁路发表了若干意见。美国的第一条高速铁路是着名的“华盛顿-纽约-波士顿”走廊，是在原有的铁路线路上，进行重新改造扩建，其最高时速可以达到二百四十公里。美国的金融业发展速度较快，融资工具和手段较为灵活，美国的铁路建设资金的主要筹措方式来自项目融资，类 PPP 模式在其中占有较高的比重。通过PPP 模式有效解决了路网分离经营的问题，如东北走廊的高铁项目，其投资总额达到了 30 亿美元，投资结构为联邦政府投资约 55%,地方政府投资约 18%,其余部分完全由私营部门筹资完成。

　　4.2 国外高铁建设模式对我国的启示

　　通过分析日本、法国，美国国家高速铁路 PPP 模式，可以发现这些国家在高速铁路建设方面之所以能如此利用 PPP 模式实现并复制高铁项目的建设实施，得益于国家有运作 PPP 模式的环境，从这个角度来看，国外高速铁路项目应用 PPP 模式其中有许多值得我们借鉴之处。

　　4.2.1 融资渠道的多元化

　　高速铁路建设由于成本高，资金需求量大，因此首要突破的问题就是融资。从发达国家来看，PPP 运作较为成功的案例是受益于多元化融资渠道的通畅，如前文提到的日本、美国、法国等。融资模式的开放是 PPP 得以推行的重要基础，除去政府投资外，大部分的资金都来自私营部门。具体来看，日本对于融资模式的选择，主要以发行铁路债券和有政府担保的债券为主，充分利用社会资金进行直接融资。同时在新干线运行中，利用融资租赁的方式对设备进行创新融资，大大降低了政府投资的比例；而法国则采用了引入风险投资的方式，增加战略投资者，保证了项目的风险控制和持续性。由此可见发达国家政府在尝试运用 PPP 的过程中，明确了相应的法律法规和政策，并结合自身经济及金融发展特点，寻求并突破了多种融资渠道。

　　现在梳理我国铁路建设的融资方式，主要渠道还是来自国家财政资金，借款也以政府性债务--银行贷款及发行铁路债券占大部分比例。源于我国投资主体以国家为主，是较为典型的政府债务融资模式。虽然有铁路建设基金筹措，但整体来看比较较低。间接融资存在的问题在于：第一，间接融资易受国家货币政策的影响，尤其是银行贷款；第二，铁道部过高的资产负债率会提升其再贷款的难度。数据显示到 2013年底，我国铁道部资产负债率已经超过 65%的警戒线，中国铁路总公司资产总计 5.45万亿，1负债金额超 3.5 万亿。因此我国发展铁路建设的单一融资模式既不利于铁路建设资金的良性增长，更不利于 PPP 模式的推广。因此创新融资方式，拓展融资渠道，尽早地与国际接轨，打破民间资本进入的壁垒是发展高铁建设的关键。

　　4.2.2 规范的法律法规建设
　　
　　参与到 PPP 模式运行中包括政府公共部门、私营企业和其他利益相关者。其中不同的参与者，所处的地位不同各方代表的利益也不同。比如从政府角度，作为公共服务的提供者首要考虑的是项目的实施进度和可能带来的收益和影响；从合作方的角度，考虑如何降低成本保证项目能有效回收。因此在项目实施中，对于平衡各方利益的内容，必须要有法可依、有政策可循。法国早在上个世纪就出台了《公共工程特许经营基本管理法》《基础设施特许经营法》《许可证法》等，从法律条款上对私人资本的利用进行规定，鼓励民营企业和民间资本参与铁路建设。这些法律法规的颁布使得项目参与者在项目的整个实施过程中都有法可依，进而规范了 PPP 模式在基础设施方面的应用。反观我国在立法方面还有很长的路要走，PPP 融资的法律建设仍亟需完善。目前可供参考的法律法规更多是从建设施工的角度推出的，如：《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国招投标法》、《工程建设项目施工招标投标办法》等。然而我们也要看大，对于 PPP 模式具体实施及细项办法方面并没有立法，例如 PPP 模式的合法准入领域，不同级别项目的准入条件、特许权采用何种形式和解决纠纷时所依据的法规条文等等。法律先行是规范和推广 PPP 模式的重要前提，因此我国积极立法，建立健全相关内容，向发达国家借鉴，尽快填补在此领域的空白。

　　4.2.3 政企分离、路网分离

　　纵观全球市场经济运行较为发达的国家，比如美国、日本、法国等，早在三十年多前就已经实现铁路系统的路网分离，即政企分离。路网分离的本质就是铁路网建设与铁路运输分别由不同的法律主体来运营，每个法律主体承担不同的作用。以法国为例，法国铁路系统实行路网分离后，国家、法国铁路网公司和法国铁路公司分别承担着不同职责，前者是承担监管职能，后者承担不同期间的运营职能。在日本，国家出资建设新干线路网，各客运公司付费试用己建好的路网设施，在各自的授权范围内合理竞争，市场化运作。政企分离、路网分离模式使整个铁路系统权责明确、主体独立。

　　既有利于民间资本参与铁路建设、提高铁路运营效率，更有利于 PPP 模式的运作。这也是日本、法国、美国和西班牙等国家运作 PPP 模式成功的原因之一。

　　2013 年 3 月 14 日，我国原铁道部正式改制为中国铁路总公司，但细辨其本质，依旧是一家垄断的国企并沿用是曾经铁道部时代的路网不分的管理模式。铁路公司作为行业主管部门，是政策的制定者，也是执行者，既是运动员也是裁判员。一方面主导市场规则和行业政策，另一方面还要参与投资和经营铁路设施。这种管理模式导致角色矛盾，无法对政府行为和企业行为进行有效隔离，产品的公益性和经营性无法有效区分，可能产生寻租或效率低下等问题。例如，项目原本由社会资金建设，通过企业控股后进行再建和改造，但往往在实施中项目的可行性研究需要通过铁路公司的参与同意，如果铁路公司对项目的控股及分配无法达成一致，项目就不能列入规划。驱动因素在于铁路公司对所有规划内项目都要求具有高度的控股权。也就是说，目前改制后的铁路公司，依然垄断了该行业的资源，在项目的准入和论证阶段由较为强势的话语权。即便是国家发改委核准的企业控股项目，在寻找勘探设计单位、购置机车车辆、接入路网和运力分配等方面也会遇到一些困难。回想早在 2003 年神华、国开投、华能、大唐等大型国有企业就提出了共同出资建设煤运第三通道的意向，后来由于铁路公司不通过而进入长时间搁浅。虽然目前的我国在融资政策环境有所改善，但只有铁路公司真正行使商业公司的权利，放开铁路的建设、运营，集中专注于履行其应尽的社会职能，民间资金才能大规模进入铁路，渠道放开后，更多的投资者进入，未来路网分离才有实现的可能。铁道部的改革并不是结束了而是刚刚开始，只有现在的铁路公司真正行使公司的权利，不再即当裁判又当运动员，开放铁路建设及运营，才能更快更好的发展。