档案馆危机管理现状及存在的问题

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　　【题目】我国档案馆危机事件的控制与管理研究
　　【第一章】我国档案馆安全管理问题探究绪论
　　【第二章】档案馆危机管理的理论基础
　　【第三章】档案馆危机管理现状及存在的问题
　　【4.1  4.2】优化档案馆危机管理顶层设计与机制建设
　　【4.3  4.4】规范档案馆危机管理流程及组织文化建设
　　【结语/参考文献】中国档案馆危机控制研究结语与参考文献
　　
   
　　第 3 章 档案馆危机管理现状及存在的问题

　　自“非典”以来，国家层面应对各种突发危机事件的规范、制度日益完善，政府部门及有关学者对应急的研究不断深入，社会危机意识得到加强。档案馆在经历汶川地震等自然灾害后也加大了对于自然灾害危机和非自然因素危机的管理，一些档案馆将安全管理、危机管理作为一项重要的工作内容。日常危机管理工作得到一定重视，通过制订一系列档案馆安全制度，使档案馆危机管理有了一定进展，如一些地方档案馆已有专项的档案馆危机预防管理规定或制度，如建立档案安全风险告知制度、安全管理办法、危机预防管理规定、自然灾害应急处置预案等。部分档案馆已开始对档案馆危机管理进行探索，一些省市档案行政管理部门正在开展对档案安全评估工作的尝试。

　　但档案馆危机管理水平存在地区上的差异性。由于档案馆面临的危机种类纷杂、危机发生概率具有一定的不确定性，且各馆实际不同，目前尚未形成完整的档案馆危机管理的标准、规范和制度体系。我国档案馆危机管理在管理主体、管理方式、管理评估等诸多方面存在不足。结合我国档案馆危机管理现状，当前档案馆危机管理主要包括管理基础薄弱、管理制度不健全、管理活动不规范、危机管理保障力不足四方面问题。

　　3.1 档案馆危机管理基础薄弱

　　3.1.1 危机管理意识淡薄许多档案保护技术人员认为档案保护工作长期不受领导重视是造成档案馆保护工作水平低的首要原因。一位快退休的省级档案馆技术人员就坦言，“看到库房中需要修复的档案数量众多，还有一些民国时期的档案则状况更差，拿起来就会碎。我们也在一直做修复工作，但是基数太大，而且只有我一个人做修复工作。虽然有困难，但领导不重视，我也无能为力。”随着档案数字化工作的推进，在全国各级档案馆刮起了数字化之风，领导将数字化作为档案馆工作的重心，加大人员、经费、设备的投入，而档案保护工作则长期处于边缘，鲜有问津。

　　调查发现在河北省各市综合档案馆中只有约 50%的档案馆有预防突发事件发生的经费，这些经费在档案馆总支出比例中只有不足 10%.这样就造成两种结果：一方面，影响档案馆领导的工作方向。由于档案保护工作不能像数字化工作那样能够在短时间内看到政绩，因此在盲目追求政绩观的意识下，许多档案馆领导不会将档案保护工作作为一项重点内容，档案保护工作水平也无法提高，久而久之形成一种恶性循环。另一方面，由于领导不重视，档案保护技术人员的工作得不到肯定，在档案馆内地位逐渐弱化，也影响了档案保护人员的工作积极性，最后必然影响档案保护工作的进程。

　　3.1.2 危机管理主体不明首先，缺少档案馆危机管理主体。在确定了档案馆危机管理目标之后，必须明确危机管理的主体。然而当前我国各级档案馆的机构设置是各部门主要职能为划分依据的，由于危机意识的淡薄，一些档案馆并没有将危机管理作为一项必需的工作内容。领导对危机管理的认识对档案馆危机管理工作的影响是至关重要的，在许多档案馆中并没有专门的领导负责危机管理工作。大多档案馆没有专门负责危机管理的部门，也没有应急临时小组，档案馆工作人员对危机管理组织的必要性缺少应有的认识。危机管理组织在档案馆危机预防、准备、应急响应和恢复中起着指挥和协调的重要作用。没有危机管理组织，档案馆就没有制定并领导实现危机管理目标的主体，人员、物资得不到有序分配，危机管理过程难以有序进行，也是造成档案馆受灾损失较大的重要因素。

　　其次，档案馆危机管理主体权责不清。在档案馆危机管理主体明确以后应进一步细化其权责，以便于对危机管理全过程进行有效监督。然而在调研访谈中许多档案馆工作人员表示他们确实有领导负责突发危机事件的处置，在应急预案中也有对于有关部门的要求，但对各部门权责的规定不够细化，由于缺少对危机管理知识的学习和应急演练，多数档案馆工作人员并不清楚突发危机事件发生后他们应采取何种具体的应对措施。

　　3.1.3 档案保护工作滞后领导不重视使档案保护工作缺少必要的环境之外，档案保护工作也受到条件的限制。通过对一些档案馆的走访了解到当前档案馆馆藏实体档案的保护工作主要以“八防”（防火、防盗、防光、防尘、防虫、防霉菌、防高温、防潮湿等）为主，日常保护工作内容不深入，详见图 3,且主要依赖硬件基础设施的投入。缺少保护技术专业人才成为制约档案馆保护技术水平的关键性因素。资金支持是保障档案馆安全运行的必要条件。

　　调研发现，档案馆工作人员普遍认为缺少资金是制约档案馆各项活动的关键，由于档案保护工作本身处于长期被忽视的地位，档案保护设备的购买和维护费用高，许多档案馆的档案保护工作未开展或开展程度低。河北省各市综合档案馆中由于缺少必要的经费支持，一些地市档案馆没有开展档案保护工作，甚至没有档案修复的基本工具和人员。【1】

　　
　　通过调研发现当前档案馆馆藏中纸质、胶片、光盘、磁性载体档案较多，数字档案等其他类型档案馆藏较少，详见图 4.而这些载体类型的档案在长期的保管和利用过程中载体材料和书写材料极易受到损坏。其中仍以文字材料档案为主，一位技术人员表示：

　　馆藏纸质档案中纸张破损、字迹不清现象较为普遍，加之日常粗放的管理理念，大量馆藏纸质档案急需修复，而其中约 1/3 的待修复档案是由于管理人员在档案整理和利用过程中乱折叠、乱用胶、使用订书钉等不良习惯造成的。此外酸化等技术难题一直困扰档案修复工作。一些地市级档案馆由于缺少档案保护专业人才、设备和制度，修复工作处于停滞状态，缺少档案保护及危机意识使许多档案利用后未经消毒便重新入库，留下安全隐患。【2】

　　
　　3.2 档案馆危机管理制度不健全

　　3.2.1 日常管理制度存在安全隐患档案馆危机管理离不开制度保障，然而当前我国档案馆普遍缺少有效的危机管理制度。在现有的档案馆日常管理制度中也存在一些安全隐患。目前档案馆日常管理制度主要是依据具体管理活动、档案馆工作流程而制定的，如档案收集制度、档案查阅制度、档案销毁制度、重要档案异地异质备份制度、数字化保密制度等。在这些管理活动中存在许多安全隐患，因为档案馆人员具有一定的主观性，可能由于思想意识不坚定而在个人利益驱使下擅自修改、泄露档案内容；或在无意识中出现误操作的行为，危害档案实体和信息安全。而档案馆日常管理制度中鲜有关于人员操作规范的要求，且内容不够详细、严谨，急需完善。

　　3.2.2 缺少科学的危机管理应急制度档案馆在日常管理制度存在危机隐患的同时，还缺少科学有效的危机管理应急制度。不管是自然灾害还是人为破坏造成的档案馆危机，往往具有突发性特点，需要在短时间内做出有效的反应，而诸多档案馆危机之所以造成严重的损失正是由于缺少有效的应急制度，危机出现时不知道如何应对，无法抓住应急反应的黄金时间。同时由于过度紧张还会使部分档案人员陷入混乱，引发其它危机。

　　当前现有的档案馆应急制度普遍存在内容滞后、机械、缺乏人性化和前瞻性等问题。在新技术、新理念不断涌现的今天，档案馆所处的环境发生重大变化，也要求档案馆的管理制度、服务方式、工作理念发生相应的改变。其中尤其应体现以人为本，但如同一般管理制度一样，档案馆危机管理制度多由上级行政管理部门或领导制定，多以工作任务为中心，而忽视对人的管理，缺乏人性化关怀。此外，档案馆危机管理制度的目的是对可能发生的行为进行规范和约束，因此应具有一定的前瞻性。当前的应急制度多是面向传统纸质档案信息资源，而缺少面向数字档案信息资源的应急制度。

　　3.2.3 尚未形成有效的危机预案狭义上的危机预案主要是针对突发危机事件的事中处置，而在广义上危机预案还包括日常危机预防、危机因子监测，以及事后学习总结等内容。在一些档案馆遭受地震、洪水等自然灾害的破坏之后，许多档案馆虽然制定了危机预案，但效果不好。
　　
　　第一，危机预案缺少可操作性和专业性。[23]纵观各级综合档案馆危机预案，篇幅长短、内容详尽程度不一，有些地市档案馆只是照搬该省档案馆灾害危机预案的内容，缺少体现本地市危机现状的内容。许多预案过分偏重于形式，仅仅按照《档案工作突发事件应急处置管理办法》的要求，简单罗列应急处置工作的目标、要求、应急指挥机构及其人员组成、物资准备、相关单位及人员联系方式、抢救顺序等[24],对于最具参考指导价值的具体应急措施没有详尽的规定，对于档案馆危机的预防也较为粗略。

　　第二，档案馆缺乏完整全面的应急预案体系。档案馆面临来自自然灾害和人为破坏的多种危机，这些危机在表现形式、持续时间、破坏程度、恢复难度和恢复方法等方面存在很大差异，因此档案馆应急预案并不是一个单独的涵盖所有灾害类型的预防和应对手册，而是由诸多专项危机应急预案构成的一个全面的应急预案体系。而大部分档案馆制定的预案仅针对地震、洪灾、高温等自然灾害的防范，忽略了对人为破坏的防范和应对，尤其忽视在档案整理、利用等具体管理活动中人员有意或无意造成的误操作，且未对危机进行分级，重点不突出。

　　第三，危机预案大多陈旧过时。危机预案的制定是基于档案馆馆藏、建筑、设备、人员、用户等方面因素而制定出来的。社会和档案馆自身的不断发展，会带动这些因素发生一定变化，甚至会有许多新因素出现。随着社会信息透明度不断提升，档案馆也被放在公开的平台之上，一举一动都在媒体大众的监督之下。近几年一些媒体揭露了档案馆在日常工作和人员品质等方面存在的问题，并引起了广泛关注，对档案馆的形象造成严重损害。[25]

　　2015 年 3 月 11 日一条“女子收藏毛泽东私信，被档案馆借阅‘30 年’未归还”[26]的新闻被刊登在各大新闻网站首页，这不仅仅暴露了一些档案馆在档案征集过程中存在的问题，更对档案馆为公众服务的形象造成极其严重的破坏。大多档案馆尚未建立新闻发言人制度，不能在第一时间针对新闻报道做出解释和回应，无法减轻危机对档案馆造成的负面影响。现有的档案馆危机预案大多侧重馆内发生的危机，内容陈旧，缺乏与时俱进，更没有危机公关等相关内容。在对档案馆危机应急管理方面，一些档案馆忽视对于应急管理相关制度的制定、执行和修改。档案馆工作人员的应急能力也并未被列入到其工作职责和相关考核标准.[27]

　　3.3 档案馆管理活动不规范

　　3.3.1 业务管理活动操作不当档案馆的管理活动是以业务管理活动为中心而进行的，其质量决定着档案馆运行状态以及其服务职能的实现。当前多数档案馆在其管理活动中存在许多不符合安全管理要求的行为。从档案接收、库房管理、数字化到档案查阅等提供利用环节中常出现人为原因造成档案丢失、损坏、信息泄漏等问题。尤其在纸质档案数字化过程中由于馆藏档案数量庞大、人员不足等原因，大多档案馆选择业务外包。而在此过程中档案丢失、档案信息泄露、档案原件破损等现象时有发生，可见档案馆在数字化安全与质量控制上存在很大漏洞。

　　3.3.2 危机管理流程不明确有效的档案馆危机管理需要根据档案馆危机所处的不同阶段而采取相应的控制手段，即遵循档案馆危机管理流程。而当前大多档案馆缺少对危机管理流程的详细规定，更缺少对整个流程的评估。由于认识不足，许多档案馆将危机管理工作等同于对突发事件的事中响应和事后恢复，而忽视最为关键的危机防御和准备。全面系统的档案馆危机管理流程包括档案馆危机的识别、危机准备工作、危机响应工作和危机恢复工作。而当前档案馆危机管理主要侧重应急管理与恢复管理，缺少对于突发事件发生前的常态管理。

　　3.4 档案馆危机管理保障力不足

　　3.4.1 缺少有效的危机管理人员保障由于我国档案各级综合档案馆与档案行政管理部门是一套人马，人员分配主要依据行政管理职能分配方法。我国各级档案局内部组织机构的设置情况基本一致，不同级别档案局内部机构数量不同，少则七八个，多则几十个。以河北省档案局为例，内设有十个机构：办公室、政策法规处、档案馆建设指导处、档案资源建设指导处、档案利用与开发指导处（政务信息公开服务处）、档案数字化与技术保护指导处、档案管理处（后库综合管理处）、行政财务处（安全保卫处）、机关党委（人事处）、离退休干部处。可见档案局机构设置并非从档案自身出发，而更偏重行政管理的目的。内部机构过多也造成各部门人数较少，尤其对于档案安全保护等工作量较大的部门来讲，缺少足够的人员保障。部门设置过多也造成各部门之间部分职能上的交叉，如档案资源建设处、档案管理处、档案利用与开发指导处、档案数字化与技术指导处这四个部门都与档案实体和信息内容直接接触，而档案原件只有一份，在档案的流转与各部门的协调过程中很容易出现一些矛盾。在一些档案馆中档案库房作为一个单独的部门，其他各部门在档案开发、鉴定、利用、修复过程中需要同档案库房联系，一旦档案在管理环节出现问题，往往影响多个部门的利益。因此许多有关档案馆工作的改进性意见和建议就在对与其他部门的利害关系的顾虑中被搁置了。

　　3.4.2 尚无有力的危机管理执行保障档案馆危机管理相关制度和规范经过确立及不断完善之后，更为重要的是进行有力的执行。经调研，一些档案馆已经建立了部分档案馆应急制度，也制定了本馆危机预案。

　　但从执行效果上来看，这些制度和规范并没有在档案馆日常管理活动和危机事件处理过程中得到有效的体现。尤其在位于自然灾害频发带以外的档案馆中，工作人员的危机意识淡薄，因此危机预案也多是一纸空文，缺少危机预案培训和演练。目前大多数档案馆危机预案的制定只是为了迎合上级的要求和检查，之后便无人问津。一方面由于缺少实际演练，应急预案的科学性和实用性得不到实践的检验。另一方面缺少对档案馆上下、内外进行必要的培训，部分员工尚未完全掌预案内容，使许多档案馆工作人员和用户在突发危机事件出现时显得束手无策，陷入混乱，直接制约了对档案和人员的救援工作，档案馆危机应急预案的价值和作用也就无从谈起。

　　3.4.3 缺少科学的危机管理动力保障保障档案馆事业可持续发展，使其工作有计划、有效率，就需要制定档案馆的发展规划，并为其提供发展动力。经调研发现许多档案馆满足于现状，对馆内安全状况盲目自信，认为依靠库房设备就能保障档案实体的安全，有些档案馆则将危机管理完全等同于一份应急预案。此外，对数字资源的安全保管意识淡薄，很多档案馆没有对馆藏数字资源进行异地备份。档案馆长期以来被认为是一个养老部门，工作枯燥、专业性不高，这种观念也使许多档案馆缺乏工作的主导性，被动地按照上级任务组织工作，缺少针对本馆实际而制定的长期发展规划，致使许多工作本身存在盲从性、粗放性、短期性。一些档案馆领导由于缺少专业知识甚至不知道本馆的未来发展方向，这本身就是一个巨大的危机隐患。