本篇论文目录导航：
【题目】
食品安全法律体系的完善探析
【第一章】
我国食品安全民事责任制度构建导言
【第二章】
食品安全民事责任的相关理论
【第三章】
国外食品安全民事责任的比较与借鉴
【第四章】中国食品安全法律体系存在的主要问题
【第五章】
完善我国食品安全民事责任法律制度的建议
【结语/参考文献】
食品安全惩罚性赔偿机制研究结语与参考文献
4 中国食品安全法律体系存在的主要问题
4.1 食品安全民事责任归责不统一
4.1.1 相关法律对食品侵权归责原则认定存在冲突
由《中华人民共和国民法通则》（以下简称<民法通则>）第122条可知，因产品质量不合格至他人损害的，无论是人身还是财产损害，其产品的生产者，销售者都应当承担赔偿责任。这表示《民法通则》强调经营者需要承担的责任为严格责任。但根据《产品质量法》第40-43条的规定可以看出该法对销售者和生产者规定了不同的责任认定方式，其中销售者瑕疵担保责任和过错责任，生产者承担严格责任。由此可见，《产品质量法》更注重严格规范生产者的行为。
根据法条表述的不同与理解上的差异导致学者对产品责任归责原则认定存在分歧，可以总结为3种观点：首先有学者支持过错责任原则，其给出的理由简单明确，在《民法通则》中若认定产品“质量不合格”则意味着经营者未尽到相应责任，即可认为其存在过错，应承担过错责任。另一种观点是过错推定原则，当产品造成消费者损害时，先推定生产经营者有过错，将举证责任转换至他们身上，如果他们无法举出抗辩理由，就需要承担责任。还有一种观点即严格责任说，即不管产品生产者和销售者在产品经营过程中是否存在过错，只要该产品至消费者损害，则产品的生产者与销售者就应当承担责任。54笔者赞成最后一种观点。
4.1.2 食品安全民事责任的免责事由不明确
《食品安全法》中对食品安全民事责任承担主体的免责事由未作规定，根据《产品质量法》第 41 条规定的三种情形可免除产品生产者的责任，（1）未将产品投入流通的；（2）产品在投入流通使用时，尚未产生可以引发损害的结果；（3）现代科技不能发现产品存在的缺陷。但该法条并不能完全适用于食品侵权行为时的免责，食品安全，由于其本身具有的特殊性导致，食品安全民事责任的免责事由需要单独立法进行规制，这对于保护食品生产者、销售者、宣传者、运输者、乃至消费者的权益都有着十分重要的作用。
4.1.3 食品安全民事责任竞合时法律适用不明晰
食品安全民事责任的认定存在违约责任与侵权责任两种，而二者往往会产生竞合，在此情况下明确适用那种民事责任就显得尤为重要，食品的概念有其特殊性，也由于立法的缺陷导致食品民事责任的适用通常遵循《产品责任法》的相关条款，而根据产品的特性，在食品也属于产品范畴时，从民法角度研究食品民事责任就可以将其归为特殊侵权责任一类。
中国惩罚性赔偿规定分散在各个法律的条文中，《侵权责任法》对惩罚性赔偿规定为侵权责任，《消费者权益保护法》第55条第1款的惩罚性赔偿规定为合同责任，而《食品安全法》中的惩罚性赔偿即可归属于合同责任也可归为侵权责任。因此，厘清法律之间的适用关系，分析不法行为人的一种违法行为可能会导致两种或两种以上责任的竞合问题至关重要。这不仅关系到受害者诉讼时的权利主张，也对法官依据法律作出判决起着关键作用，但食品安全民事责任竞合时法律适用尚不明晰，亟待解决。
4.2 食品安全民事赔偿制度不够完善
4.2.1 食品检验机构的赔偿责任规定模糊
《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》（以下简称修订草案）第149条和第150条分别规范了检验机构和认证机构进行虚假检验、认证需要承担的责任。认证和检验必须公正、权威。但是，在实践中虚假认证和虚假检验却能够在市场上大行其道，其原因在于：其一，中国市场经济诚信体系未能建立起来，对市场中不规范不诚信的行为缺乏有效监管；其二，由于公众对于食品认证或者检验的信息缺乏必要认识且盲目信任，生产经营者便想尽办法获取“认证标志”或“检验证明”,55这样一旦出现纠纷，生产经营者便可将责任推给认证机构或者检验机构。因此，《修订草案》第149条和第150条的设立非常必要。但是，这两个法条规定的赔偿责任边界不够清晰。虚假检验和虚假认证的民事赔偿责任具有“迟滞性”和“补充性”.因为检验机构和认证机构承担责任的前提是相关监管机关认定了“虚假检验”或者“虚假认证”,而此时，食品安全事故的受害者损害往往早已发生，甚至受害人已经获得生产经营者的赔偿，那么，检验机构或者认证机构履行的是“补充”赔偿责任还是“重复”赔偿，《修订草案》中未能给出答案。
4.2.2 请求赔偿主体范围较为狭窄
根据《食品安全法》第 96 条的规定，10 倍赔偿的适用主体是消费者。《食品安全法》没有对“消费者”做概念的界定，《消费者权益保护法》第 2 条规定：“消费者购买商品或者服务，其所享有的权利与应负义务受本法规制，未作规定的内容，受其他法律法规中相关条款的规制。”对《消费者权益保护法》第2条规定的消费者的概念范围，学界认识不一，比如，消费者仅限于自然人还是也包括法人；消费者不仅限于自己购买或消费商品，也涵盖了那些适用他人所购买商品的人；消费者购买商品是否必须支付一定的对价；由此造成了对食品安全侵权中惩罚性赔偿适用主体的认识也存在不同理解，给法律的适用带来了困扰。
在民事责任条款方面，《食品安全法》和《民法通则》、《产品质量法》的关系是特别法和一般法的关系。产品侵权责任包含了食品侵权责任，对于请求损害赔偿的主体，《民法通则》使用了“他人”的表述，《产品质量法》使用了“受害人”的表述，而《修订草案》第72条、第73条、第76条、第77条、第138条、第149条和第150条仅把“消费者”作为请求赔偿的主体。《侵权责任法》中关于食品民事责任的规定没有单独罗列，需要参考产品责任的相关规定。显然，这样的规定不仅不符合上述一般法的规定，而且忽视了“消费者”之外的受害人的合法权益。
4.2.3 精神损害赔偿数额有较大任意性
食品安全侵权直接侵害消费者的生命健康权，除了必须的医疗费用，伤、亡补助费用，生命健康权的损害会给受害人带来难以估计的其他损失。
受害人在遭受人身损害的同时往往也面临着精神层面的重创。虽然精神损害难以用金钱衡量，但不能因此而否认精神损害的存在。食品安全侵权给受害人带来的精神上的伤害不亚于身体上的伤害，受害人所遭受的疼痛与折磨、精神打击、丧失享受生活的能力或失去亲人的痛苦等，这些心理上的创伤和精神上的煎熬也应得到救济和抚慰。精神损害虽是无形的，但其对人的影响却是持久的、深刻的。经过医学和心理学的研究证明心理健康的重要性远远高于身体健全，由此可见，民法的基本责任必须包括保障公民正当的心理收益，避免公民遭受无端的心理伤害。
食品安全侵权往往给受害人带来精神痛苦，既然这种痛苦是一种常态的存在，立法就应该就补偿这种痛苦做明确的规定，遗憾的是，《食品安全法》中并没有对精神损害赔偿做出明确规定，即使最高人民法院在2001年和2003年都对精神损害赔偿做出了相关解释说明，并认定生命权、健康权或身体权都被列入了精神损害的赔偿范围，由于民事侵权导致精神损害，可要求精神损害赔偿，但对精神损害赔偿的赔偿范围和赔偿数额的确定未作明确说明，而在理论和实践上也未能形成一致的意见，所以受害人对精神损害的索赔之路也是困难重重。
4.2.4 惩罚性赔偿条款缺乏可操作性
《消费者权益保护法》规定了经营者提供商品或服务有欺诈行为时要进行双倍赔偿；在《侵权责任法》中的惩罚性赔偿也在产品责任部分得到体现。而《食品安全法》对于惩罚性赔偿的规定更加严苛，对不符合标准的生产商或者销售者的惩罚高达 10 倍。10 倍惩罚性赔偿本应该成为制裁不法企业的一大利器。但是，通过对近年来食品安全案件统计发现，几乎没有一例 10 倍惩罚性赔偿的诉讼请求获得法院支持。究其原因，在于这个看似严厉的惩罚性赔偿规定了非常严格的适用条件，鲜有受害人依据《食品安全法》获得 10 倍的惩罚性赔偿。
惩罚性赔偿的威慑力主要体现在赔偿的金额上，虽然中国食品安全惩罚性赔偿数额的 10 倍的赔偿比率是世界最高，但通过购买价金计算赔偿基数的方法并不合理。食品是保障人类生存与发展的重要因素，因此，在食品安全惩罚性赔偿金额的设立上应该在更大程度上体现对生产者、销售者的监督和惩罚，与此同时也应当加强对消费者的权利救济。
4.2.5 虚假广告代言人承担严格连带责任有失公平
《修订草案》规定，虚假广告代言人对……承担严格连带责任，这有失公平。《修订草案》第 77 条设立的初衷无非是通过加重虚假广告代言人责任的方式达到减少虚假广告代言的目的，但其有些“矫枉过正”了。因为，广告代言人和普通消费者类似，对于产品的检验认证缺乏深入了解，尽管由于与产品经营者存在合同关系，但和消费者并不存在事实上的法律关系。如果广告代言人已履行了查看产品证明文件的基本义务且对虚假广告情况并不知情，那么他就不应当承担过错责任。所以，按照民事侵权法的法理，虚假广告代言人只有在有过错的前提下才应当与食品生产经营者承担连带责任56,即“过错”应当是虚假广告代言人承担连带责任的必要条件。其次，虚假广告代言人在无过错时，所承担的责任应当是有限责任，其所承担法律责任的范围不应当超出其广告报酬。
4.3 消费者权利救济制度不健全
4.3.1 消费者知情权缺失
从银川的“毒豆芽”到上山东的“病死猪”再到昆明的“毒米线”,一件接着一件的食品安全事件，考验着社会的承受底线。根据《法治蓝皮书》的研究数据表示，在对全国 43 家政府网站的调查中显示，有关食品安全信息的披露量不到 70%,这样的调查结果无疑是将中国政府对食品监管工作置于非常尴尬的境地。
根据《政府信息公开条例》、食品安全法、行政许可法等规定，与食品安全监管有关的行政许可、行政处罚、食品生产标准、食品安全执法等方面的信息，都应当予以主动公开。但根据《法治蓝皮书》的研究数据表示 “中国政府 2010年透明度年度报告”的数据显示，在食品安全执法方面，43 个地方城市中，能够公布食品安全突发事件预警信息或者食品安全曝光信息的有 31 个，占比为 72%.工商行政管理，质量技术监督，食药监督等部门的网站，公开 2010年度食品安全监督检查、专项治理方面信息的分别有 30家、30家、31家，监督检查信息披露只有 7成。
依照《食品安全法》第 29 条规定，从事食品生产需要取得国家认可。食品生产许可是食品生产企业的必备资质。而食品流通许可是食品安全监管工作的核心和“前置关口”,是老百姓和广大食品经营者最关心的问题。但是来自透明度年度报告的数据显示，中国食品安全质量技术监督部门对上述两个重要问题的披露明显不足，在调查了全国的 43 个城市中，公开食品生产许可信息的地方政府仅有 22 个，占比为 51%;公开食品流通许可信息的工商行政管理网站仅占 10%;公开餐饮服务许可信息的食品药品监管部门仅占 20%.
社科院法学所副研究员吕艳滨认为，上述信息披露的数字还是在调研组放宽考察、统计的标准后得出的结果。按照调研组的设计初衷，关于食品安全监督检查分两块来进行，即日常的食品安全监督检查信息披露和专项治理的食品安全监督检查信1是，当调研做到一半时，他们还是选择了放弃，因为这样考察的结果是，没有几个地方政府的食品安全监督检查信息披露达标。于是调研组最终放宽了考察的标准，即只要有日常或专项治理的任何一项信息披露，他们都给分。因此真正的食品安全监督检查信息披露情况只会比公布的情况要差。
4.3.2 食品安全事故民事证据举证困难
中国《民法通则》、最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干问题》中对环境污染、高度危险作业等致人损害的民事诉讼，规定了举证责任倒置的原则，有利于受害者维护自己的合法权益，但对于同样危及公众身体健康的食品安全民事纠纷，仍然适用“哪一方主张权利就由哪一方给出证明”的举证原则。在食品安全事故发生后，受害人面临的第一个问题就是举证难和起诉难的问题。
在举证责任的分配问题上，《食品安全法》第96条第2款中对销售者“明知”的规定，己经成为多数商家逃避十倍赔偿的“挡箭牌”.由于在民事诉讼中遵循“谁主张、谁举证”的原则，消费者需对销售者的明知承担全部的举证责任，无疑加重了消费者的举证责任。在消费者与销售者之间信息严重不对称的情况下，让消费者承担此种举证责任，违背了食品安全法惩罚性赔偿的本意，降低了对违法销售者的威慑力，惩罚性赔偿制度的初衷可能落空。
4.3.3 受害者诉讼成本大于受偿利益
食品安全事件在现实操作中，违法成本低，维权成本高，处罚目的难以体现。由于大多数食品销售没有票据，使得举证鉴定很难，索赔难以真正实现。而违法经营者违法成本低，受损害的消费者维权成本高，客观上导致了食品安全事件层出不穷。
如前所述，中国法律对产品责任归责原则的规定不尽一致，《民法通则》对缺陷产品的生产者和销售者都规定了严格责任，在《产品质量法》仅是对生产者适用严格责任原则，而销售者通常是以适用过错责任为主，以严格责任为例外。依照特殊法优于一般法的原则，应适用《产品质量法》的规定，既对销售者适用过错责任原则。立法者之所以对生产者与销售者做归责原则上的区分，也许是考虑到销售者并非是缺陷产品的“罪魁祸首”,应比照生产者“从轻处理”.但是，这样的处理方式加重了本来就处于弱势地位的消费者的举证责任。依照这样的归责原则，如果消费者向产品销售者提起侵权诉讼，消费者不仅要证明其损害是由销售者所销售的产品导致，还要证明，缺陷产品是由销售者的过错而导致。这样的处理方式，不利于销售者严格、谨慎地履行自己的义务，更重要的是加重了能力有限的消费者的诉讼成本。
日本学者棚獭孝雄曾这样指出：“实现审判正义的代价如果过于昂贵，则失去了实现审判正义的价值。”57“追鸡需杀牛”58的惨胜维权方式不值得倡导。维权成本现已成为消费者关注的最重要因素之一，中国人崇尚无讼，消费者进行食品消费时心中构想绝不会是事后如何去维权，而是如何满足生活所需，满足“舌尖上的欲望”.在实践中，投入较高的维权成本，产生较低的维权收益，使得理性自然人放弃“讨个公道”的可能性大幅度增长，维权止步于门外。故，这种无利可图的维权方式使得维权数量、比例大幅度减少，更加剧了食品市场的恶劣化程度。之所以要激发消费者的诉讼热情，是因为其有利于最广大程度上的监督食品生产销售者，但推动消费者诉讼又需要建立便捷快速的维权机制。
4.4 食品安全责任配套制度亟待完善
4.4.1 食品安全法的配套法规措施尚未建立
《食品安全法》中有关民事责任的条款非常少，整部法律有 100个条款，可与民事责任相关的条款仅有 4条，即第 52条、第 55条、第 96条和第 97条，其主要规范了展销会举办者、柜台出租者、集中和交易市场的开办者的连带责任；广告代言中单位、个人的连带责任；食品安全惩罚性赔偿；民事责任与行政责任竞合的处理方法。《修订草案》在《食品安全法》原有条款基础上又新增了 5 种民事责任，有关条文包括第 73条、第 76条、第 149条、第 150条和第 153条，其分别规定了以下主体的民事责任：电子交易平台供给者；广告制造商，设计者，发布人；食品检验机构；食品认证机构；虚假信息编造、散布者和不实信息发布者。总体来看，《食品安全法》及《修订草案》中民事责任条款偏少、不成系统。
《食品安全法》虽然在行政监管方面给出了许多规定，但在相关概念界定上有所缺失，对食品的生产加工没有给出明确的定义，对餐饮服务的定义也不明确，概念界定上的模糊会导致日常监管存在很大难度，再加上一些条款缺乏可操作性，如对违法所得金额认定缺乏法律依据等。
在餐饮行业中出现食物中毒时的处理方式存在很多问题，《食品安全法》对此的规定缺乏可操作性，无论是行政机关还是民事主体在追究餐饮者责任时都会面临法条适用的尴尬。尤其是对餐饮从业者管理的不规范导致食品安全隐患明显增多，健康证领取没有得到严格的执行，食品添加剂肆意横行等问题都是食品安全事故亟需解决的。
4.4.2 食品安全检测标准滞后、缺失
由于食品安全法的配套法规措施尚未建立，也导致了食品安全检测标准滞后与缺失。探析中国近期食品安全事故的背后，往往折射出的是检测标准的缺失。以奶粉激素为例，在《食品安全国家标准乳粉（GB19644-2010）》中，关于乳粉的要求包括感官要求、理化指标、污染物限量、微生物限量、食品添加剂与营养强化剂等 7 项要求，但并没有提及关于雌激素的检测项目。
在中国现行乳业新国标中，蛋白质含量由 1986 年版标准规定的每 100 克含2 95 克，下降到了每 100克含 2 8 克，远低于发达国家每 100克含 3 0 克以上的标准；牛奶的菌群总量从 50 万/ml 上升至 200 万/ml,这样的标准远远高出欧美等国的 10-20 倍。
我们总是在食品安全事件发生以后才意识到相关问题，这与国际上的食品安全标准相比，还有滞后性。一方面，政府反复强调，我们的食品标准是安全的、适用的，另一方面，问题食品却层出不穷。食品安全存在的问题，有些是由于生产过程中未能按照标准执行，甚至进行了非法添加，导致安全隐患。有些是同样一种食品，同样一种成分，这个部门有一套标准，那个部门也有一套标准。导致食品安全检测标准适用混乱，中国长久以来在食品安全方面并行着两种标准，一个是食品卫生标准，一个是食品质量标准，前者是根据《食品安全法》制定，由卫生部依据该法执行，后者是根据《产品质量法》制定，由国家质检总局依照该法执行，这两套法律相互缺乏沟通，在实际操作过程中容易导致检验标准混乱。
4.4.3 食品事故缺乏强制风险管理机制
在中国，责任保险的应用并不广泛，大多集中于新兴、高危产业领域，如环境污染、事故责任等。这些危险领域，因为事故多发易发，需要以严格责任保护受害人，为了更好的保护受害人利益以及推动产业继续发展，必须对其风险进行一定的转移。否则某些行业将因为承担责任过重出现无人入住的现象，这非常不利于国民经济发展和科技创新。由于责任保险仅收取廉价的保险费，而不过分加重个人和企业财务负担，不仅使受害人获得赔偿，而且使企业分散了风险。这就使得严格责任的推行有了合理性、可行性。
食品作为一种特殊的产品，一旦出现问题将给人民的人身和财产带来不可估量的损失，对社会稳定，政府信誉产生极大影响。食品安全责任作为一种特殊的侵权责任，日益受到人民的关注，我们的《食品安全法》、《侵权责任法》等立法逐渐的完善，赋予广大人民更多权利，企业则承担更大的责任，但是从保障上来说，还是没有很好的保障机制，一旦出了事故买单的往往是政府。法律成了只认定而无法保障的一纸空文，法律追求的价值就不被广大人民所信仰，所以责任保险非常有必要在食品领域乃至能多领域推行。
