英福利机制对中国社保体系的启示

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【题目】英国福利体制改革探析 
【引言】英国福利制度建设经验研究引言 
【第一章】英国传统福利国家的建立 
【第二章】撒切尔政府福利制度改革 
【第三章】布莱尔政府福利改革 
【第四章】英福利机制对中国社保体系的启示
【结语/参考文献】我国社会保障制度的完善研究结语与参考文献

　　第四章 对中国的启示

　　第一节 我国社会保障制度现状及存在的问题

　　一、中国社会保障制度现状

　　我国的社会保障制度是随着新中国的成立而诞生的。国家建立之初的临时宪法规定，我国劳动者在年老、疾病等情况下，有获得国家救助的权利。同时，宪法确定了社会保险存在的必要意义。随后，政府发布了《中华人民共和国劳动保险条例》。该法规作为社会保障制度基础性的法规，规定了我国保险基本原则。

　　社会保障制度的出现，是我国社会发展的巨大突破，但其仍然存在很大的局限性。主要原因是计划经济条件下，社会保障制度的覆盖范围很小，只涵盖了机关和国营企业的职工，并没有惠及所有国民。

　　改革开放后，社会保障制度迎来了发展的黄金期。1991 年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，首次提出要建立多层次养老保险的目标。①该决定同时指出，要建立全社会统筹的基本养老保险，由县市统筹为起点，逐渐过渡，最终发展成为全国性的统筹。同时，医疗保险和失业保险也进入改革快车道，建立了与经济发展相适应的医疗和失业保险制度。

　　经过长时间的改革和发展，到 2015 年，我国已经建立起了一整套基于中国实际需要的社会保障制度。它包括社会社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等内容，覆盖范围越来越广。以五大保险为内容的社会保险制度和最低生活保障制度，为城市居民构建了坚实的保障网；以五保制度、新型合作医疗制度为代表的农村社会保障体系，让我国的农民有史以来第一次享受到国家提供的保障。

　　二、我国社会保障制度存在的问题

　　社会保障制度可以为社会经济的平稳发展提供坚实的安全保障，对国家的发展和社会的稳定，都起到非常重要的作用。然而，受历史原因及经济发展的限制，我国的社会保障制度仍然有很多制度性缺陷，这些缺陷可以概括为以下几点：

　　1、权责划分不明晰

　　改革开放以后，我国确立公有制为主，市场经济协调发展的经济制度，市场化开始渗透了社会的各个领域。同时，西方福利国家在进行福利制度改革的过程中所强调的个人与政府责任并举的做法，给中国的政府带来了启发。因此，改革过程中，政府也试图将市场机制和个人责任引入到制度中来。然而由于观念上的认识错误，出现了社会保障制度完全依赖市场和个人现象。再加上缺乏立法的界定，政府推诿责任，市场运行不到位的情况屡屡发生。目前，政府已经认识到这个问题的存在，开始通过种种措施来改变这种状况，但问题依然没有得到解决。政府、市场、个人在社会保障中承担的责任得不到厘清，造成了一系列的社会问题，严重阻碍了我国社保制度的发展。

　　2、社会保障发展不平衡

　　目前，我国社会保障事业发展极为不平衡，城市与农村、发达地区与欠发达地区的之间的差异表现的特别突出。建国以来，我国的发展政策一直都以农促工，即充分利用农业资源来促进工业的发展。同时，在城乡间建立严格的户籍制度，限制农村人口的自由迁移，致使城乡之间存在严重的二元分化。改革开放以后，中央制定了先富带后富的的政策，优先发展东部地区，造成中西部地区发展滞后，东部地区与中西部地区发展的差距越来越明显。社会保障制度的发展程度是由经济发展水平来决定。因此，城乡之间以及区域之间，社会保障的水平都存在很大的差距。无论从保障的范围还是保障的水平来说，东部都要强于中西部，城市都要优于农村。由于经济发展差距不能在短期内缩小，导致各地区的社会保障制度的水平差距也不是再短期内就能消失的，到目前为止，我国的社会保障发展仍极为不平衡。

　　3、社会保障覆盖范围窄、保障水平参差不齐

　　我国社会保障制度建立以来，经过长时间的发展与改革，已形成较为完善的保障体系，但仍存在社会保障覆盖范围窄，保障水平层次不齐的问题。保障范围窄首先体现在社会保障制度覆盖的人员有限。当前我国农村大量的劳动力转移到城市务工，但针对他们在城市的工伤、医疗、疾病等社会保障却完全没有，他们的社保情况急需要得到关注。其次体现在社会保障制度覆盖的内容还不健全。虽然我国的社会保障制度已初成体系，从宏观上覆盖了居民生活和工作的方方面面，但从微观层面来讲，仍有很多制度仍需要完善，如乞丐的救助制度。社会保障制度存在的另一个问题是保障层次不齐。机关事业单位员工与私企员工之间、企业员工与农民之间，社会保障的水平之间差异巨大。以机关事业单位与企业之间的社会保障双规制为代表，充分体现了我国社会保障制度之间的分裂。双轨制的出现有其历史原因，但长期以往，引发了社会的不公正，如果不加以改变，可能会带来严重的问题。

　　4、社会保障基金筹措困难、管理不到位

　　当前，我国社会保障制度的资金主要来源政府拨款以及社会缴纳。随着我国参保人员的迅速增加，社会保障资金的支出也越来越大，在经济发展形势良好的情况下，国家筹措到的资金能担负的期社会保障支出。然而，随着我国的经济发展进入结构性调整，以 GDP 为目标的发展模式开始向强调以经济质量为发展目标的发展模式，经济增长速度进入一种温和增长模式，无法提供保障支出的巨额增长。再加上企业发展受经济大环境影响，效益增长不明显，开始裁员或者减少员工的工资，使得国家的社保资金来源更捉襟见肘，社会保障基金筹措困难加剧。

　　由于缺乏有效的管理手段，社会保障基金的的管理也出现种种问题。首先是缺乏有效的投资增值手段，使社会保障资金随着通货膨胀而不断贬值。其次是由于监管不到位，出现政府随意挪用和占有社会保障基金用他用，造成了我国社会保障资金的严重损失。如果这些问题得不到解决，我国的的社会保障基金的缺口会越来越严重。

　　5、社会保障法制建设不健全

　　我国的社会保障制度在不断的完善过程中，但社会保障立法的进程却相对缓慢，没有专门法律的支持，我国的社会保障依然会存在实施和监管上的问题。纵观英国福利制度的建设与改革，在出台某一保障制度之前，立法机构都会通过立法来赋予该机构以合法和权威的地位。而在中国，由于法制意识淡薄、行政强于立法等问题的存在，社会保障在制度的出台，一般都是由政府的行政条例做出规定。虽然也制定了一定的法律，但离社会保障制度的法制化还很远。由于缺乏立法的明确规定，导致社会保障管理政出多门，管理混乱，缺乏责任主体。同时，缺乏法律权威性，一旦社会保障的管理出现问题，也不知道该如何处理，惩罚的力度和措施也相应的缺乏。因此，法制的不足，将给我国的社会保障制度的发展带来严重的制约。在未来的改革中，政府应该加强立法方面的建设，为促进我国的社会保障制度的建设铺平道路。

　　第二节 英国福利国家制度改革对我国的启示

　　一、中英现实情况对比

　　英国是世界上第一个建立福利国家的西方国家，而后由于受到经济危机的冲击，福利制度也经历多次的改革。到目前，英国已经建立了相对完善的福利制度，其制度经验以及改革经验值得中国学习。但是，就像英国的自由民主的政治制度不能完全照搬到中国一样，其社会保障制度也不能全部照抄。我们要依据中国的实际需要，去其糟粕取其精华，建立符合我国自身发展需要的社会保障体系。因此，我们有必要对英国的政治、经济、文化做一个对比。

　　在政治方面，英国的政治制度与中国的政治制度相去甚远。英国是老牌的资本主义国家，施行君主立宪制，政党政治表现的特别明显。而中国在 1949 年成为社会主义国家，代表工人阶级的共产党一党专政，多党参与的政治体制，两国在政治制度方面差异较明显。尽管如此，两国政府都致力于构建一个自由平等的社会，并通过国家治理，国家都实现了高速发展，形成了一个稳定安宁的社会。因此，在社会保障制度方面的经验值得中国借鉴。

　　经济方面，英国经济发展水平较高，并率先进入发达国家的行列。中国改革开放后，经济进入发展的快车道，并在最近几年超越英国 GDP,成为仅次于美国的第二大经济体。然而，虽然中国经济的总量大，人均 GDP 却远远达不到英国的水平。中国仍然是农业大国，而英国早在 19 世纪就完成了工业化革命，在经济发展的质量方面要远远的超过了中国。中国正处在多元化发展阶段，相比于英国实行自由市场经济，中国宪法规定了中国的经济制度是以公有制为基础，市场经济协调发展，两者的经济制度也存在很大的差异。中国城乡之间的发展差异，也是中国与英国的不同之处之一。在中国，农村的经济发展仍然很落后，三农问题一直是困扰国家经济发展的重要方面。两者的相似点是都注重发挥市场经济的作用，大力鼓励私人企业的建立和个人创新，两国的经济到目前为止都充满了活了。

　　在文化方面，两者的文化差异较明显，尤其是在养老文化方面。由于英国已建立比较完善的福利制度，所以英国的国民都倾向于通过福利制度来养老。然而在中国，虽然社会保障制度已初成体系，国民依然是存在很深的“养儿防老”的观念。尤其是在农村，社会保障体系相对不健全，依靠下一代来养老是他们最重视的手段。

　　二、英国福利制度改革对中国的启示

　　1、计划与市场相结合

　　撒切尔夫人改革前，英国的福利制度完全由政府包办，导致福利支出迅速增长，给政府带来沉重的财政压力；同时，政府的大包大揽造成国民对政府的依赖，个人的工作积极性和创新严重下降。撒切尔政府信奉放任自由的市场原则，因此在福利制度改革过程中，将福利制度完全市场化。这种完全依赖市场的做法，使部分困难的特殊阶层生活陷入困境，社会贫富差距越来越大，最终出现很多社会性危机。布莱尔政府上台之后，对撒切尔政府过分相信市场的做法进行了改变，运用“第三条道路”来指导英国的福利制度改革。这种改革思想不仅强调市场的作用，同时也注重发挥政府的监管的作用。布莱尔政府的改革给英国社会的福利制度重新焕发生机，化解了社会中出现的危机，从而政党继续执政的根基。

　　当前在中国，虽然私有企业员工的以及农民的社会保障费用由政府和企业共同承担，但在公务员行列以及机关事业单位，员工的社会保障完全由政府包办，这种做法既有违于社会公平，造成社会分裂，同时也会降低经济的效率。自改革开放以来，我国大力促进发展市场经济，市场经济也让我国的经济迅速增长，一跃成为世界上的经济大国。然而，市场经济并不是等于放任自由，一切以市场为主。在社会保障制度中，放任自由能促进国民的自立精神和创新精神，但却损害疾病、伤残等特殊困难阶层的利益，违背了社会保障的设计初衷。殊不知，由于过度迷恋放任自由，某些黑心企业或小作坊生产劣质产品，严重损害了消费者的利益。如果社会保障当中也采用放任自由，也会重蹈其负责。因此，我国社会保障制度改革的过程中，既不能偏倚国家的作用，也不能过分强调市场的作用，应采用计划于市场相结合的政策。政府首先要逐渐去双轨制，使计划经济遗留下的问题慢慢消除，让国民纳入在一个保障体系之内，消除社会上的不平衡心态，最终促进我国社会保障制度的完善。同时，在对社会保障制度市场化的过程中，也要充分利用政府的监管作用，不能让市场脱离正常的轨迹。

　　总之，政府在改革的过程中，要明确好哪些是政府该管的，哪些是市场该管的，是两者都不能越位。“对于社会而言，无论是纯粹指令性的经济还是市场经济（不管是作为理想或现实），都是不存在的。”①这就要求政府在发挥国家与市场作用时，要平衡两者，做到扬长避短。

　　2、注重效率与公平

　　“效率是人类社会存在的基础，没有一定的效率，社会就不能存在，更无以谈发展。”②英国传统的福利制度以社会公平为目标，坚持福利制度全覆盖，使国民普遍享受到了社会福利带来的成果。然而，过分的注重公平，导致了经济效率的低下，国民由于缺乏工作的积极性，变成了社会中的懒汉，不仅降低了经济的效率，也给经济造成沉重的负担。撒切尔政府上台之后，对社会福利制度进行了大刀阔斧的改革。她摒弃了过去只注重公平的做法，开始全盘市场化。这种市场化解决了福利制度中存现的经济效率低下的问题，在一定时期内提振了经济发展，减轻了国家的财政负担。然而，这种过分注重效率的做法，也损害了在市场经济中弱势群里的利益，英国的贫富差距越来越大，社会对立严重。布莱尔政府针在吸取了撒切尔政府的经验教训基础上，采取了第三条道路政策，在注重市场效率的同时，也将社会公平作为福利制度执行的参考依据。这种做法既促进了经济的发展，也安慰了部分弱势群体的对立心理，取得了良好的效果，最后为政府的连续执政奠定了基础。

　　中国自确定市场经济在我国发展的地位以来，破除了过去央企或国企异同一统天下的局面，私有企业雨后春笋般出现，使我国经济迅速发展，经济总量已位于世界前列。国民的生活水平大幅提高，农村剩余劳动力大量释放，使农村的建设也迈上了新的台阶。但同时我们应该看，效率的提升可能会损害社会公平，中国的社会越来越大的贫富差距是最好的佐证。首先，地区差距越来越明显。中国的东部地区由于受国家政策支持以及地理位置的优越性，财富的积累速度要远远高于中西部地区，并率先步入发达经济的行列。而在中中西部地区，经济依然停留在以农业为主，工业发展不到位的情况，地区之间的发展呈现越来越大的差距。

　　其次，行业间由于垄断企业的存在，企业效益也相去甚远。央企如中国移动、中国联通等公司垄断，造成在运营市场乱收费、服务差、经济效率低的情况。而大部分的私企却不能进入运营市场中，使垄断企业坐享中国的庞大市场，严重阻碍了市场的创新。最后，人群间的收入差距也越来越大。农民与金融行业从事者的收入差距呈现两极化的发展。我国的基尼系数一直呈不断扩大的趋势，2009 年的基尼系数已经达到 0.47,高于国际 0.4 的警戒线。①针对中国的现实状况，中国在社会保障制度中，要平衡好社会公平与经济发展效率之间的关系，在注重经济效率的同时，也要注重将社会公平。当前，城市由于经济发展形势相对比较突出，因此，我国的社会保障体系主要在城市当中比较健全，农村中虽也有相关的社会保障制度，但相对于农民的需求而言，是杯水车薪。因此，以公平为准则，构建一个覆盖整个国民的社会保障体系，是我国社会保障制度的改革趋势。2012 年十八大指出，我国将建立全面的社会保障制度。

　　这就要求政府不断进行体制改革，首先要逐步废除实行多年的户籍制度。户籍制度不仅阻碍了了居民的自由移动，也成为居民不可摆脱的身份标签。政府依据户籍不同，对居民采用不同的社会制度，造成了严重的歧视。同时，跨区办理社会保障，也为政府的管理造成混乱。其次，政府要加大对失业人员再就业培训，让失业人员更好的适应经济快速发展的形势，为他们创造更多的就业机会。只有让受保障人群充分发挥积极性，才能营造经济发展，社会公平的稳定环境。

　　3、明确权利与责任

　　布莱尔政府的福利制度改革，确立了由国家、企业、个人共同承担责任的原则。单纯的由政府承担所有责任，在经济发展相对好的时候，政府的财政收入能负担的起福利支出，一旦经济形势恶化，政府将面临严重的财政危机。同时，个人无需承担任何责任的情况下，会形成依赖心理，阻碍了社会的创新。

　　我国在建立社会保障制度之处，主要是照搬苏联的经验，由国家承担全民所有制企业的和机关单位的社会保障支出，个人无需承担任何责任。改革开放以后，社会保障制度的改革也开始强调个人、企业、国家共同承担责任的做法。“在现代社会保障的责任主体中，除了政府之外，还包括企业、民间组织和公民个人，只是政府在其中居于首要地位。”②这样既能保证社会保障分配的公平性，又能促进个人的发展，杜绝欺骗社会保障的行为。但由于立法保障的缺失，政府、企业、个人的责任定位仍然模糊不清，政府监管依然不到位。在新的时代背景下，社会保障制度参与的各方都要尽到自己的责任。

　　政府方面，首先应该加强在社会保障制度方面的立法，使我国的社会保障制度有法可依。英国在颁布新的福利制度之前，都会通过立法，来保证新制度的合法性和权威性。而中国的福利制度建设往往是靠国务院颁布的条例来规定实施，既不利于社会保障权威地位的，同时，也能对社会保障制度中存在的不法行为起到震慑。其次，加强对社会保障资金的的监管。社会保障基金有国家和地方的社会保障局统一监管，然而，由于制度设计漏洞以及地方政府的监管不到位，出现了中央和地方都存在挪用、占用社会保障基金另作它用的违法行为。这种违法行为，是对国民利益的严重损害，长期以往，会社会保障支出带来严重的危机。因此，政府应该统筹中央和地方的社保基金的管理，做到财政透明、监管有力，这样才能让我国的社会保障制度良性发展。最后要严格把关受保障人员资格的考察，杜绝不欺骗、不诈骗的出现。

　　在企业方面，企业应该严格按照法律的规定，为公司的员工缴纳足额的社会保障金。当前，某些企业为了增加企业效益，减少支出，打起了社保缴纳金的主意。它们在于员工签约时，会在合同上明文约定企业不给员工缴纳公积金或者少缴公积金，员工在签约时迫于生存压力不得不迁就企业。这种行为严重损害了企业员工的利益，必须杜绝。因此，企业在求发展的同时，也要关注社会民生，这样的企业才是值得尊敬的企业。同时政府也要加强对企业的监管力度，对企业的违法行为进行严惩。

　　个人方面，应该通过咨询等手段来获取信息来源，明确自己载社会保障制度中享有的权利。同时，在享受权利的同时，个人应该认识到，权利与义务的一体性，个人承担了多大的责任，才能享受多大的权利。因此，个人在享受社保福利时，也要积极的参加政府提供的各项就业培训，提升自己的就业技能。通过自己的努力，个人不仅给生活提供的保障，也能为国家缴纳更多的社保费用。而个人缴纳的社保费用越多，其在未来才能享受更好的福利待遇。只有在国家、企业和个人承担各自的责任，防止出现责任死角的情况下，我国的社会保障制度才能发挥最大功效。

　　4、探索新的社会保障途径

　　英国的福利制度施行高福利、广覆盖的社会福利政策，其建立的基础是英国高度发达的经济以及优秀的国民素质。中国在改革开放之后，社会保障制度经验主要学习了苏联和英国的经验，取得了一定的成效。但是中国由于历史、文化、经济发展条件与英国的不尽相同，同时，老龄社会的提前到来，都要求中国不能照搬英国的制度经验。我国应该立足于实际需要，探索新型的社会保障途径。首先，运用多种方式加强对社会保障基金的投资增值。社会保障基金是社保的生命线，只有社会保障资金充足的情况下，才能应对巨额的支出。而当前由于通货膨胀的加剧，社会保障基金都面临贬值风险，只有通过国家层面的投资，才能让这部分资源实现保值增值。其次，探索建立农村社会保障的新机制。我国的农村社会保障制度发展迟滞，根本原因是我国的农村人口众多，农民当前缴纳很少或者不缴纳社会保障费用，政府要实现农村社保的全覆盖，需要很大的资金，这是我国财政无法办到的。农村的社会保障问题，需要我们采用新的思路、新理念，打破原有的设计框架，建立新型的社会保障制度，逐渐实现社会保障制度的全覆盖。

　　5、结果平等转向机会平等

　　社会保障的设计初衷就是让居民能维持自己最低的生活水平。英国传统的福利制度强调福利的全覆盖，这是一套追求结果平等制度，它提升了英国国民的生活水平，但在一定程度上造成了人们对福利制度的依赖。布莱尔政府执政期间，开始了由福利制度的结果平等向机会平等的转变。其基本做法是首先加强对失业人员的再就业培训，让这部分人掌握更多的生存技能；其次，是加强对教育和科研的投入，让学生在进入社会时能够找到一份好的工作，确保英国在知识经济的竞争中获得优势。实践证明，机会平等促进了英国的社会发展。

　　中国在改革社会保障制度过程中，也要转变观念，强调机会平等的重要性。首先要加强对九年义务教育的投入，降低我国的文盲率。从改革开放之后，我国的文盲率有了大幅度的下降，但很多偏远山区的孩子仍没有接收到好的教育资源的途径。政府应该发动国家和社会的力量，为他们建立更好的教育设施。同时，估计有志于投身教育行业的青年才俊到偏远地区参加教育工作，为孩子提供先进的教学方式和方法。其次政府应该鼓励学校加大对大学毕业生技能的培训。当前，我国每年毕业的大学生数量屡创新高，大学生就业难问题一直困扰着社会。主要原因就是学生只有系统的知识而缺乏相应的就业经验。因此，政府应该放松对大学的教育管制，让大学能根据学校自身发展状况，建立符合实际的教学体系。当前来看，我国的教育经费投入仍远低于世界平均水平，比发达国家相比更是相去甚远。世界各国教育公共投入占各国国内生产总值的比重，平均水平约为 7%左右，发达国家达到了 9%左右，欠发达国家也达到了 4.1%,而 2009 年我国这一比例为 3.59%.①教育的低投入制约了我国知识经济的发展。经济发展需要的各种创新性人才，都要求政府要向教育事业投入更多的资源。

　　加强教育是机会平等的重要方面，但机会平等不仅如此。机会平等还要求我们要加大对医疗、住房的保障建设，让更多的社会底层人员都能拥有平等竞争的机会。同时，政府应该鼓励节约资源，保护环境，为我国的可持续发展奠定基础。