二、 “村改居”居民社会保险存在的问题及成因
（一） “村改居”工程改造和“村改居”居民社会保险实施的现状
随着现代化城市建设的发展，“村改居”工作的不断开展和经验总结，各地在实行“村改居”改造中都取得了很多成功经验，进行了很多新试点，也出现了很多典型的“村改居”成功案例，如山东济南的“城中村”改造、广东中山和东莞的沿海农村“村改居”成功案例。也出现了一些失败的案例，给社会造成了不良影响。如北京郊区某地的村改居后，配套设施差，社区卫生管理存在漏洞，造成社区内污水横流、垃圾遍地，加上暂住人口多，人员成分复杂，社区治安管理混乱，屡屡发生治安犯罪案件，后经市局综合整治才有所好转，等等。但是，随着“十八大”我国城镇化建设的要求提出之后，推进城镇化建设的议题作为政府工作重点，在各地逐步推广开展，以“北上广”大型都市的改造和环经济区城市改造建设，带动了“村改居”工程的快速发展。透过这些案例来看，随着我国城镇化建设的不断进步，“村改居”社区建设的发展出现了一些新的发展趋势[23]:
（1）小城镇的社区改造逐渐活跃
城镇化建设是建设小康社会的重要平台，在以往的社区改造中，基层政府过分的参与到社区改造的政策性指导中，社区改造的被动性和政策性特征明显，由此带来的功利性负面效应给社区改造后带来的麻烦很多，社区稳定性因素差，缺乏畅销发展的基础。
而在经历了惨痛教训之后，顺应群众需求，在具有经济发展环境的小城镇、沿海富裕农村主动地进行“村改居”改造，使本来就具备转化意识和就业条件的农民，有了很大积极性，并且在资金管理和资金筹集方面也具有先天性优越条件，能够在改造后短期内实现社区公共设施和社会保险的达标，减少了社会矛盾隐患。因此，在此改造原则基础上，小城镇的社区改造日渐活跃。
（2）农民权益保障成为“村改居”发展的关键
农民权益体现在村集体资金的使用和管理、就业安置、社会保险体系的建立等方面，将农民权益保护放在社区改造的首位，既能使社区改造工作准备充分，顺利实施，也能够调动农民积极性，更好的开展改造工作。例如，统筹土地集约开发、加大公共服务投入、建立长效经济发展机制等，这都给社区改造带来了多方面的保障。因此，转变了工作重点，将保护农民权益作为社区改造的关键来抓，避免了在社区改造中过分注重表面文章，解决了农民关心的实实在在的问题，是农民得到看得见的实惠，这也是社区改造的最终目的。
（3）特色社区文化建设是社区改造的新途径
社区改造和城市建设都是我国在城镇化建设中重要工作，而很多基层政府在工作中恨不得一夜之间把 “城中村”、小城镇都变成社区的冒进思想，是城镇化建设成为了千篇一律的生搬硬套，社区改造缺乏生机，经济环境差，公共设施不全，与新型社区的要求差距很远。而建设具有新型特色的社区文化，综合发展、协调发展，突出社区特色和人文因素，以生态环境为目标，发展民生，拓展市场文化建设，延伸社区文化内涵。
完善各类文化设施，健全分类管理，提升社区居民素质，构建社区文化，这也是建设小康生活的一部分。例如，很多地方的社区改造不仅着重于硬件设施的建设，还积极的创建社区文化娱乐设施，组建社区服务中心、老年娱乐中心、特色文艺团队建设等，使社区建设有声有色，深得民心，使居民从精神和物质上都得到了提升[25].
（4）社区改造的法律依据更加清晰
随着城镇化建设的发展，为了避免基层腐败和过度开发，相关的法律依据也不断完善和健全。《村民委员会组织法》向《居民委员会组织法》的过渡，《中华人民共和国村民委员会组织法》、《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》、《乡（镇）村集体经济组织清产核资办法》等法律法规。使“村改居”有了法律依据，在相关资产管理与程序管理等方面，各地也出台了相关的法律法规，在制度上约束、规范社区改造的行为[26].
（5）社区改造的社会保障往弱势群体偏移
现阶段，我国正处在一个负责的、特殊的社会转型时期，在新旧体制的交锋和摩擦中，不可避免地出现了一个社会弱势群体，其规模不断扩大，影响力也越来越强。解决弱势群体困难，促进弱势群体就业、生活，已经成为我国进一步深化改革、加快经济发展和推进社会主义现代化进程不可回避的问题。年龄偏大的老年人、妇女、小孩、残疾人等是弱势群体的主要组成部分，社区改造后这些人员的生活保障问题就成为了社会保险首先要考虑的，而稳定弱势群体的社会保障，首先解决这个问题，也是体现社会保障制度的优先原则的公平性原则的重点。
以河北省的城镇化建设为例，河北省城镇化建设中，从 2003 年开始实施城镇化发展战略以来，2004 年省政府制定了《关于加快推进城市化战略的决定》，2007 年出台了《关于加快推进城镇化进程的若干意见》等一系列战略政策，城镇化水平不断提高，城镇化水平已达 43%,与全国水平基本持平。在“村改居”社区改造的推动下，城市支撑能力不断增强，城市基础设施不断完善，城市环境也有了很大改观，住房保障体系和社会保险体系不断完善。但是，由于在“村改居”过程中存在的经验不足，实施力度不够等原因，使得河北省的城镇化改造还存在着一些问题，如：
（1）地区发展不平衡
城镇化改造围绕经济开发中心扩展，是全国的一个共性，是城镇化建设的基本特征，因此，在很多经济不发达的地方，城镇化速度仍然非常慢，存在着很大差异。例如，2013年的统计数据显示，城镇化率从低到高依次为：保定 34.55%,衡水 37.82%,承德 37.98%邢台 40.15%,沧州 42.34%,张家口 44.52%,邯郸 45.10%,秦皇岛 45.00%,廊坊 46.54%,石家庄 47.11%,唐山 53.46%.最高与最低相差将近 20%,这些不均衡现象制约着河北省城镇化建设的整体发展。
（2）城镇化体系建设不合理
河北省的 11 个地级市、22 个县级市、114 个县中，大中小城市的等级分布不合理，即使特大城市石家庄和唐山的人口数量仍然只有不足 400 万，核心竞争力不强，作用不突出，小城市数量偏多，布局分散，对乡村、小城镇带动作用不强，其不到承上启下的作用。
（3）产业支撑能力不足
现代化产业是现代化城镇发展的经济支撑，河北省产业布局整体水平低，高耗能、低效益的重工业、污染企业较多，附加值低，不利于就业带动，城市发展动力不足。“村改居”作为我国现行城乡两元体制下，加快中小城市扩张、加速近郊农村向城市融合的重要手段。虽说是在很大程度上成为了城镇化建设的重要举措，为城市建设做出了很大贡献，改善了城市环境和生活质量。但是也出现了大量的社会问题，例如，很多地方在改造过程中，基层政府一味的追求政绩，盲目进行社区改造，而导致的社会矛盾，这些社会矛盾集中表现在[27]:
（1）改造中的法律依据不全，措施不力，农民片面注重经济利益，将土地流转资金一分了之，这在一些因土地开发而进行的社区改造中较为常见，由于土地出让的经济利益驱使，很多地方农民在得到了巨额资金补偿后，缺乏社会引导和监督，出现了不少家庭矛盾、社会问题。例如，在某地的改造中，很多村民没有正当的职业，出现了大量赌博、买豪车、包女人等丑恶现象，在很短时间内，超过 30%的人把补偿金挥霍一空，又重新走上了外出打工的可悲境地，而因补偿金出现的家庭纠纷更是比比皆是。这种“村改居”形式在最初的很多地方都出现过，农民最终得到的只是一个身份，而面临的就业难、社会风气差等困难将是长期的；另外，在山西某地也出现过一整个村在改造后，几乎所有村民都依赖于土地转让补偿金生活，很少有人参与就业，致使家家户户摆麻将桌，吃喝玩乐，家庭矛盾非常突出[28].
（2）地方政府或村集体截留土地转让资金导致的群众矛盾突出。拆迁补偿标准不一，强制拆迁、损害农民利益，有些社区改造中对于土地转让资金和村集体资产处理过程中滋生了一些腐败现象，集体资产处置过程不公开、不公正，群众意见很大，相互猜忌。群众集体闹事，干部打压报复等事件层出不穷，如山东平度征地过程中的村干部雇凶纵火杀人案[29].
（3）部分社区改造资金不到位或资金缺乏，虽然实行了“村改居”,但是效果不佳，引起不好的社会影响。例如，有些改造后的社区环境卫生差、道路不平、缺乏公共设施。“村改居”后社区经济缺乏长效机制，居民生活质量并没有得到实际的改善，反而出现就业难，收入降低的现象。
（4）社区保障机制不完善，居民对社会保险的认识不够，在居民社会保险待遇、就业安置扶持政策等得不到落实，社会保险普及率很低，使得本来就缺乏就业技能、收入水平低、年龄偏大等居民失去生活保障，造成生活困难。以河北省 2013 年的统计数据分析，“村改居”居民社会保险普及率还不及 63%,扣除农村合作医疗与老年补贴、新农村社会保险的类型，真正参与城镇社会保险的比例就更低。这主要是“村改居”居民的社会结构造成的，“村改居”居民一方面受到传统劳动方式和养老方式的影响，对城镇社会保险制度并不重视，另一方面，改造后的居民年龄偏大、文化程度偏低，对社会保险的缴付能力不足，缺乏资金支持。
（5）社区管理不规范，“村改居”后并未落实属地管理政策，居委会职能发挥不足，致使社区治安管理混乱，群众法制意识不强，社区流动人口和卫生管理无着落，达不到社区管理的标准，社区工作开展困难。例如，河北藁城市城市改造就曾出现过严重的缺陷，改造后社区脏乱差严重，社区意见很大。这些问题的存在说明，“村改居”工作存在的很多困难，主要来源于以下三个方面：
（1）运行体制不健全
在“村改居”过程中，缺乏明确的法律法规依据，缺乏制度的保障。社保体系无法顺利进行，居委会职能转变不到位，致使“村改居”后遗留问题得不到解决
（2）利益矛盾冲突复杂
主要反映在集体资产处置难，户籍迁入迁出、社会保障开支与公共投资、子女入学、征地补偿、计划生育等利益矛盾方面。
（3）社会保障问题突出
在“村改居”后，首先人们的认识上并没有得到转变，对于村集体的概念根深蒂固，虽然身份有了改变，但是生活习惯和就业方式得不到根本转变，失去土地后长时间内不能适应新的生活方式，就业困难。在集体资产处置中缺乏政策引导和法律监督，只顾眼前利益，缺乏长效管理，集体资产的简单置换和群众的利益观念，使集体资产的作用无法发挥长效作用，短期行为非常普遍。“村改居”后居委会资金筹集困难，而失地农民参保意识不强，缺乏社会保障的现象严重阻碍社区的健康发展。医疗、教育、就业等社会问题给新居民带来了沉重的负担，也给社区发展带来了巨大压力。
近年来，各地的“村改居”工作过程中，出现了很多问题，其中，社会保障问题突出，是“村改居”工程的主要矛盾焦点，是影响社区经济健康、可持续发展的关键因素。这与改造实施中的方法、方式、程序等有很大关系，也反映了各地在“村改居”中的一些政策缺陷，反映了群众的诸多需求。
（二） “村改居”居民社会保险存在的问题
从“村改居”实施情况分析，大部分地区在“村改居”社会保险实施中存在的主要问题有[31]:
（1）村改居居民就业困难
在“村改居”过程中，由于原来村民在城乡劳动力自然转移过程中，居民结构发生了一定的变化，年轻居民随着劳动力转移已经有很大一部分走向了城市，剩余的村民年龄、文化教育、就业技能等分布结构出现明显落后，本身基础条件和受教育程度限制，大部分很难抓住就业机会找到合适的工作。而仅仅依靠社区内部安置的方式解决就业，不仅造成了依赖性，限制了社区工作的创新型，而且还会导致一些社会矛盾，比如劳动技能差影响企业劳动效率与缺乏竞争力、就业岗位差异之间的人情关系、缺乏就业培训和技能提高无法提高相应素质，最终会影响就业率较低。比如，石家庄市城中村改造项目之一的石家街村人口年龄结构调查，如表 2.1 所示。上表中可以看出，男 45 周岁以上和女 40 周岁以上劳动就业困难人员占比达到了37.5%,16 周岁以下人员占比 18.6%,两者合计占比 56.1%.这是“村改居”工作中居民就业困难的主要原因。
（2）社保资金来源形式单一，存在较大风险。资金保障是社会保障体系建立和完善的基础，而资金来源渠道的单一，就为社会保障带来极大风险。目前，我国村改居工程中的大部分社区资金来源基本上是依靠土地出让资金和集体企业的运作，这两方面的资金都缺乏长效机制，不能形成社会保障的资金支撑。例如，石家庄市城中村改造项目之一的石家街村城中村改造项目中，村共有土地3312 亩，截止 2015 年 6 月底，征用土地 2209 亩，已提取社保费 948 万元（其中 449万元由区财政局征收管理，499 万元由市财政管理）；提取社保风险基金 174 万元（其中 103 万元由区财政局征收管理，72 万元由市财政管理），仍未收储土地约 1103 亩；执行石家庄市人社字文件所需政府补贴资金约 7149 万元，资金缺口较大，约 6201 万元。因此被征地农民参加城镇职工养老保险未能落实到实处。
（3）村改居土地开发利用率很低，土地招商开发和自主开发的不同途径，对于土地利用率是有很大影响的，而大部分社区将土地出让给开发商，甚至是与开发商勾结，坑害社区百姓，是土地开发中存在的极大弊端。
（4）“村改居”居民社会保险还不能实现全覆盖，一方面存在参保率较低的现象，另一方面参保后续保困难，存在漏交、断交等问题，居民参与社会保险的积极性不高，这与上述几个方面有直接关系。另外有一部分被征地农民感觉缴费太多难以承受，可能不会按照文件规定自愿参加城乡居民养老保险，而选择农保养老金，个人只享受政府补贴，那么现在达到领取农保养老金的人员月增养老金大约 39504/139=284 元，加上现在我区执行的农保养老金每月 110 元，每人每月约 394 元。被征地农民尽管没了待遇调整、冬季取暖补贴、去世后丧葬费抚恤金等，但可以不用筹措大量现金、可以暂时解决眼下的经济困难，不过留下了矛盾隐患。
（三） “村改居”居民社会保险缺失的因素分析
“村改居”居民社会保险的缺失，从表面的现象来看，有以下几个方面的原因[32]:
（1）“村改居”居民的参保意识低。这主要是从农民到居民的转变后，一直处于农民的传统意识，对参保的认识不够，再加上这些群体的整体文化水平偏低，在参保问题上缺乏主动性，也有很多情况是在改造后获得土地补偿或者社区收益分红后，居民满足于现状，不想参保。
（2）“村改居”居民就业困难，参保资金来源缺乏保障。在转变为城市居民后，存在就业困难，得不到就业单位的保险福利，而自身有没有经济条件参保。或者在就业后，由于个人或单位原因不愿参保。
（3）社保宣传力度不够，居民缺乏足够认识。在改造过程中，居民最为关心的是就业、集体资产分配、改造补偿等眼前利益，政府缺乏宣传深度，居民对此认识不够。
从深层次原因来说，“村改居”中的社会保险缺失问题主要是由于以下几个方面的原因[33]:
（1）“村改居”中资产管理政策导向不明确
“村改居”的实施需要足够的资金支持来开展诸多工作，特别是“村改居”居民的社会保险的推进与公共设施的建设方面。虽然在大部分的“村改居”社区中都有集体资产或土地转让资金，但是，由于村集体在管理过程中，一直沿用传统的管理模式，农村集体资产所有权问题日益突出，监管手段滞后、管理体制不完善，集体资产被占用和挪用的现象很多，流失非常严重。有些时候甚至村民连知情权都没有，农民利益被严重损害而产生不满，社区改造资金缺乏，社会保险资金无处筹集，农民创收渠道不畅，就业困难，从而引发社会矛盾。
（2）“村改居”实施方式不合理
“村改居”的实施在各地有着不同的推行经验，受到很多实际情况和复杂因素的制约，实施方式千差万别，但是，综合来看，大部分地方很难做到集体资产的盘活、增值、保值并没有得到保障，这一方面是由于村干部和农民目光短浅，注重于眼前既得利益，另一方面也反映了村民的无奈，是对村干部的不信任。
（3）社保资金保障体系不健全
我国的社会保障体系存在城乡差别是“村改居”社会保障得不到很好实施的一个主要方面，户籍壁垒是两者之间差别的重要标志。目前，由于历史原因和经济结构条件限制，国家尚不具备能力把城乡的社会保障制度实现完全统一。社会保障的城乡差别还普遍存在，据统计，在 2013 年社会保障支出数据中，占总人口 75%左右的农村人口的社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出的 13%,而与之相对应的占总人口 25%的城镇居民却占全国社会保障费的 87% .这种社会保障体系，形成了城乡之间的巨大差别，大部分农村居民享受不到城镇居民的退休养老、失业保险和疾病救助等社会保障，有限的合作医疗与贫困救助体现不了社会保险的真正作用。户籍限制阻碍了劳动力的自由流动，也造成了这种差异的存在。因此，“村改居”后农民身份转变的同时，对于社会保险的认识并没有随之跟进，由于缺乏就业保障，新社区居民对社会养老保险的缴纳缺乏主动性，根本原因是对社会保险的缴纳负担所导致的，而“村改居”后社会保险资金筹集困难也使得改造后的居民社会保险推进困难或实施不利[34].
（4）就业引导和就业培训不到位
就业困难是开展社区社会保险工作的主要阻碍，在无法得到自身经济保障基础上，居民很难自觉参与到社会保险的实施中，这不仅是缺乏主动参与意识，更是由于缺乏经济基础。但是，由于“村改居”过程的政策性导向偏重于身份转变，忽略了经济的可持续发展和城市的综合平衡发展，在农民就业培训和就业引导方面临时抱佛脚、突击培训，使本来文化水平低、就业技能不足的社区居民很难适应新环境，在缺乏就业能力的情况下，无法适应严峻的就业环境，使得社区建设反而成为城市负担。政府需要支付大量的资金来运作社区居民的社会保险资金的保障，这项工作有些时候是一项长期的任务[35].
（5）公共设施投资缺失
在社会保险资金筹集困难，居民社会保障得不到充分体现的困难面前，既需要大量资金满足社会保险支付，又要满足社区公共设施的投资，这就使得社区建设更加复杂，如何处理好社区公共设施的投资建设，以社区公共设施和公共卫生的保障来带动居民就业和社会保障，实现一举两得的目的，是社区建设的最重要的任务。这需要根据社区建设的长远发展战略，大力发展社区经济，提高社区公共设施投资水平，建立与之配套的公共服务水平，从而促进社区居民的社会保险工作的开展。
（四） 本章小结
本章对于“村改居”居民社会保险的实施情况进行了分析，提出了“村改居”居民社会保险的实施存在的困难和问题，分析“村改居”居民社会保险缺失存在问题的根源，从而得出分析的目标，为下一章的实施策略分析建立基础。
