失能老年人护理服务供需失衡的原因分析

　　第 4 章 失能老年人长期护理服务供需失衡的原因分析

　　我国失能老年人长期护理服务市场呈现供需失衡的状态，本文从服务的供给者--政府、市场（包括相关护理机构、社区）和家庭分别进行原因分析，从而可以针对性地提出对策建议。

　　4.1 政府政策缺失。

　　近些年，面对日益严峻的老龄化趋势，我国各级政府出台了一系列相关的优惠政策，例如，养老机构建设用地可以优先安排的土地优惠政策，以及费用优惠政策、税收优惠政策等，推动了相关老年人服务机构的发展，但政策有所缺失。

　　4.1.1 补贴对象单一。

　　目前，政府的政策优惠大部分是以补贴机构为主，属于"暗补"的政策支持方式，给予公办机构和一部分非营利民办机构政策支持，其目的是促进相关机构的发展，以保障失能老年人的合法利益。这种以机构为主的补贴，使得只有选择机构正规护理的老年人才是优惠政策的受益者，不愿选择机构正规护理，或者被排斥在机构正规护理之外的老年人则无法公平的享受到政府给予的补贴。在我国现阶段，选择机构正规护理的依旧是少部分，大部分有需求的老年人是选择家庭非正规护理的，这部分老年人是无法享受到政府给予的补贴的。政策最初目的是支持机构护理的发展，但是应该考虑到我国长期护理服务供给的具体情况，目前我国长期护理服务的供给主要依靠家庭护理，机构护理所占比重不高。政策应当让政府的补贴落实到所有真正有长期护理服务需求的失能老年人身上。

　　4.1.2 补贴范围窄。

　　现有政策对公办机构和民办机构差异性政策是很明显的，所有公办机构享受所有的优惠政策，部分工作人员属于国家事业编制，而民办机构享受到的就是床位补贴，该政策还是有条件限制的，一些达不到条件的小型民办机构是被排斥在外的。政策的最初设计思路是以有限的资金先带动公办机构的发展，如今给公办机构带来了一些无法忽视的问题，例如机构臃肿、效率不高、拒收完全失能老人等现象。而对于民办机构，这样的差异性政策，使得其缺乏扩大自身规模的动力。

　　这些都不利于我国长期护理服务事业的发展，导致长期护理服务的供给大打折扣，影响到市场的供需平衡。无论是公办机构，还是民办机构，提供的长期护理服务都具备公共性，成本大而收益小，都应该享受到政府的政策支持。

　　4.2 家庭结构变化的影响。

　　近些年我国经济快速发展，人口流动性加剧，家庭结构发生了显著的变化，家庭的保障功能持续弱化。

　　4.2.1 家庭规模缩小。

　　截止 2014 年底，我国家庭人口多以三口之家为主，平均人口数量为 2 人或者3 人。家庭规模中，2 人家庭占 21.9%,3 人家庭为 31.7%.

　　实行计划生育政策以前，我国家庭多为多口之家，父母年老后由多为子女共同赡养、照护。家庭规模缩小，标志着多口之家成为历史，过去由多位子女同时照护家中老人的现象已不存在，导致家庭护理服务的供给者数量相对减少。带来的直接问题就是，面对家庭中的失能老年人，子女的能力十分有限，对市场的服务需求量增大，亟需市场提供高质量的长期护理服务。

　　4.2.2 家庭流动性增加人口流动加剧，带动家庭流动性增加，截止 2014 年底，户主居住地与户籍地不同的家庭占到家庭总数的 17.2%.其中，2 人户中夫妻共同流动占 81.7%,3 人户中夫妻携子女共同流动占 84.7%,流动家庭平均户规模为 2.59 人。流动家庭指子女的家庭和父母不在同一地区，导致空巢家庭的出现，空巢家庭数量占总家庭数量的 2/5,空巢老人占老年人人口数量的 1/2.

　　随着我国经济的不断发展，使得人口流动日益加剧，这就使得家庭流动性不断增加，子女和失能老年人脱节，一旦家中有老年人需要提供长期护理服务，子女只能离开岗位照顾老人，收入骤减，收入的损失会影响老年人的长期护理服务质量，故而形成恶性循环。失能老年人的护理对子女就业率和就业时间有显著的负面影响，并且会导致贫困发生，失能老人家庭生活质量普遍不高，老人不满意，子女受拖累，家庭不和睦。

　　4.2.3 家庭中女性就业率升高。

　　夫妻双方为双职工（包括退休）的家庭为 77.6%,夫妻双方均没有工作的家庭为 3.9%,夫妻一方有工作（或退休）为 18.5%.

　　目前，我国长期护理服务供给主要依靠家庭护理，在家庭护理中，女性担任着重要的职责，失能老年人的护理以健康的伴侣为主，成年的女儿和儿媳适当参与。随着社会的发展，女性地位逐步提高，女性就业率逐年升高，这是社会文明进步的表现，也导致家庭护理中的有效供给数量愈来愈少。

　　综上分析，截止 2014 年底，我国家庭结构的变化使得作为传统社会长期护理服务的主要提供者--家庭的供给能力降低，家庭长期护理服务资源萎缩，迫切的需要市场提供更多的社会化的服务。

　　4.3 非家庭支持有限。

　　社区、非政府组织、机构以及政府是家庭之外的责任主体，应配合家庭，促进有效供给的增加。随着家庭结构的变化，家庭规模缩小，流动性增加，女性就业率升高，家庭的供给能力大打折扣，且家庭护理的弊端逐渐显现，机构正式护理会逐步代替家庭非正式护理。但目前我国的现实情况是，非家庭支持有限，原因有以下三点：

　　4.3.1 老年人主观上排斥专业机构。

　　每一个人都需要生活在家庭温暖的怀抱，即使机构能够给予有失能老年人更为正规更为专业的长期护理服务，大部分失能老年人心理上排斥离开家庭，离开儿女，住进护理机构。2013 年新修订的《老年人权益保障法》规定，儿女应该重视家中老人的精神需求，若与爸妈没有住在一起，更应该"常回家看看".表明目前我国社会对于老年人的精神需求日益重视。另一方面也表明，家庭在老年人长期护理服务中依旧占据重要地位，有需求的老年人主观上依旧排斥专业机构的长期护理，即使机构护理服务相比之下更正规，更专业，也弥补不了老年人对于精神需求的重视。

　　4.3.2 护理人员待遇不高。

　　相比长期护理服务需求，能够提供正规护理服务的护理人员的数量十分有限。

　　长期护理服务的提供，需要相关护理人员长时间甚至是全天候和需要护理服务的人呆在一起，加夜班是家常便饭，工作强度很大，但多数基层护理员工资在1000-2000 元之间，这种工作强度和工资水平的严重不对称导致护理行业人员流动性大，离职率高达 20%,远远高于其他服务行业。

　　市场上的护理人员根本无法满足日益增长的护理需求，因为待遇低，护理人员队伍长期不稳定，流动性很大，护理机构甚至难以招聘到护理人员，只能降低招聘要求，所以招到的护理员普遍素质不高，年龄大，文化程度低，专业技术水平也不高，甚至有部分人员根本没有接受过任何专业形式的护理培训。这些护理人员不仅无法为老年人提供高质量的长期护理服务，而且消极怠工，甚至会出现虐待老人的现象，无形当中也使得更多有需求的老年人不愿也不敢选择机构护理，形成长期护理服务业的恶性循环。

　　4.3.3 市场信息不对称。

　　我国长期护理服务市场信息不对称有：一是护理前。护理前，供给者相比需求者享有信息主权，长期护理服务的种类、价格、提供的方式等一些基本信息，护理服务的供给者一般都具有最终解释权，有需求的老年人无法根据自身的实际需求选择最适合自己的护理机构。二是护理中。长期护理服务的供给者相比消费者依旧享有信息主权，护理服务的消费者无法比较所接受的护理是否达到标准。

　　三是护理后。需求者作为直接的消费者，掌握着大量的消费信息，对于长期护理服务的质量有着最直观的体验，但是，老年人依旧没有掌握护理服务信息的主动权，护理机构不重视采集服务对象的反馈信息以调整自身提供的护理服务质量，老年人掌握的信息没有发挥出应有的作用。

　　4.4 其他因素的影响。

　　4.4.1 服务成本居高不下。

　　长期护理服务包括家庭非专业人员进行和由专业培训的人员进行的护理，其中家庭非正式护理的护理成本包括两个方面，一方面是直接成本，即失能老人生活的一切费用，包括生活用品、就医、娱乐等等所有的生活费用；另一方面是间接成本，即失能老人需要子女长时间的照顾，这样就导致家庭人员就业工作的丧失，失去的部分工作收入。失能老年人的居家护理费用是同等条件下生活能够自理的老年人的护理费用的 2-3 倍。

　　如果要为家中失能老年人提供长期护理服务，这就要求家庭成员中至少一位成员放弃工作机会，投身到老人长期护理中去，这样家庭收入就会缩减。随着我国经济的不断发展，物价水平的不断提高，家庭护理成本包括直接成本和间接成本就会不断增加，家庭照护日益困难。

　　服务机构的成本就是老人的护理费用，包括护理人员工资支出及护理费用支出，与家庭护理直接成本相比较，机构护理费用要较高，这部分费用是为了老人长期生活服务所必须的。子女在为失能老人选择护理机构时首先要确认两个方面，一个就是护理费用，另外一个就是护理质量，综合多方面的因素，选择适合老人的护理机构。在基本生存水平无法保证时，失能老年人家庭对高消费水平的机构护理的有效需求几乎为零；在基本生活水平能够得到保证时，由于较高的护理费用，失能老年人家庭对高消费水平的机构护理的有效需求也是相当有限。

　　4.4.2 失能老年人处于边缘化地带。

　　（1）失能老年人受到机构排斥。

　　在长期护理市场上，主要的需求主体、服务对象是失能老年人，市场理应将其作为主要接收对象，但事与愿违，真正有需求的老年人往往受到市场的排斥。

　　大部分护理机构在选取接收对象时，失能老年人往往会受到歧视。根据民政部发布的 2015 年社会服务发展统计公报中的统计数据表明，50%以上的机构曾公开或者非公开表明只接收全能老人。其中城市这个比例为 66.6%,农村为 40%.这一部分护理机构都将失能老年人群体排斥在接受范围之外。更为糟糕的是，在接收的老年人群体中，一旦老年人逐渐丧失日常生活能力，步入失能半失能的行列，部分机构甚至会出现驱逐失能老年人的现象。这就不是简单的专业素质缺乏的问题，涉及到职业道德的缺失和败坏。

　　（2）失能老年人处于弱势地位。

　　作为长期护理服务质量的直接反馈者，受生理上和心理上的限制，失能老年人无法对自己所接受的护理服务的质量给予评价和质量反馈。一部分老年人是因为生理上的限制，没有能力评价和反馈服务质量，另一部分老年人是因为心理上的限制，老年人的日常生活依赖护理人员的照顾，惧怕自己的评价和反馈会导致护理人员的不满，所以不敢正确评价和反馈服务的质量，许多家属也是出于如此考虑。生理上的限制和心理上对护理人员的依赖，导致失能老年人缺乏消费者主权，只是处于一种被迫接受的状态。

　　4.5 小结。

　　目前我国老年人长期护理服务市场处于供需失衡状态，导致失衡的主要原因有：政府政策缺失，导致公办机构和民营机构发展不均衡，补贴忽略失能老年人；家庭结构发生变化，家庭规模缩小、流动性增加，导致家庭护理供给数量减少；非家庭支持有限；服务成本居高不下；失能老年人处于弱势地位受到机构排斥，机构接收失能老年人能力有限等，需要各方面采取措施缓解市场的供需矛盾。