新农保制度推广中农保缴费偏低问题研究

        摘要：新农保制度实施以来一直存在着农民大多选择最低缴费档次参保的“逆向选择困境”, 通过对实施新农保较早地区的调查发现, 有相当比重的农民在参保一段时间后选择提升缴费档次。利用有序Probit模型分析发现, 家庭年收入、对养老收入的期望程度、对新农保保障程度和划算程度的评价、缴费补贴是否差异化是显着的影响因素。由此可见, 农民提升缴费档次行为主要是基于认知和制度激励下的经济理性行为, 应当从宣传动员、经办管理服务和完善制度设计等方面进一步做好新农保政策的执行, 进而引导农民自发选择更高的缴费标准, 实现新农保制度的可持续发展。

　　关键词：缴费档次; 经济理性; 认知激励; 制度激励;

　　一、引言

　　新型农村社会养老保险 (以下称“新农保”) 自2009年试点以来, 有关农民参保意愿和行为的研究众多。参保行为包括是否参保和选择何种缴费档次两个步骤, 在新农保参保实现全覆盖的背景下, 更多研究关注于参保对象缴费档次的选择。这主要基于两点考虑:一是从保险学基本理论上来说, 缴费档次是决定新农保替代率水平的重要因素。相关精算模型显示, 参加新农保选择最高缴费档次的个人账户替代率水平是选择最低缴费档次的4倍[1];按照2.52%的平均投资收益率测算, 满足15年最低缴费年限的养老金替代率在16.27%—30.84%之间, 个人账户替代率在2.41%—16.98%之间, 远低于城镇职工基本养老保险的目标替代率[2]。而过低的养老金目标替代率, 同时又缺乏法律的强制性保障, 最终会导致农民不愿参保并引发农民“退保潮”[3]。二是从参保行为现实来看, 绝大多数参保农民都选择100元的最低档次。这一比例在东三省2010年数据为89.11%[4], 安徽省2011年数据为83.25%[5], 山东、浙江、江西和湖北四省2012年数据为93.1%[6]。研究者将这种新农保参保“深度”不够的现象称之为“逆向选择”困局或是“缴费困境”。由此可见, 缴费档次偏低在新农保实现全覆盖背景下已经成为困扰新农保制度养老保障功能实现和可持续发展的核心问题。

　　已有文献关注的重点是分析选择低缴费档次参保的原因, 并形成了一些初步共识, 比如引发农民选择较低缴费档次的关键并不是其经济支付能力[7-8]。在此基础上, 主要围绕三类影响因素进行分析:一是参保农民主观认知层面上的变量, 包括对新农保制度和政策的认知和信任等。来自各地的调查结果表明对新农保的制度信任、对财政补贴的信任、对地方干部的信任和政策认知水平直接对农民的缴费档次选择具有显着正向影响[9-11], 同时政策认知程度又是新农保政策激励能够发生作用的先决条件[4]。二是新农保制度设计等客观层面上的变量, 重点是财政补贴方式所能产生的激励效应, 来自参保投资收益率的计算结果显示, “一刀切”和“差异化”两种财政补贴机制对选择缴费档次均产生负向激励效应[8];基于参保行为的实证研究一方面未能证实财政补贴方式的激励效应, 另一方面又发现较高的政策信任程度或较高的边际补贴水平条件下, 财政补贴方式能够发挥激励效应[12]。三是新农保政策执行层面上的变量, 通过对政策执行过程的分析, 利益导向型的政策工具与离散性政策共同体之间的非正常匹配造成了参保农民和基层政策执行者“合谋”选择最低缴费档次进而达成各自的利益目标[13];实证分析还发现来自执行者的社会动员对提升缴费档次没有显着影响[14]。

　　通过以上分析可以看到, 有关农民缴费档次选择的研究仍存有不足:一是因变量的选择比较零散, 缺少系统性的分析框架;二是仍停留在静态视角上, 忽视了农民缴费档次选择的动态变化。事实上, 新农保制度从试点至今已经有了将近九年时间, 在这段时间内, 影响农民缴费档次选择的诸多因素 (如农民的主观认知、新农保政策设计等) 也已经发生了变化, 在新农保政策执行上, 随着政策推行和宣传动员的加大实施, 参保农民的主观认知水平正逐步提升;在新农保制度设计上, 随着政策改进和财政补贴力度的提升, 其对参保农民的激励作用也将发生变化, 所有这些变化最终会落实到参保缴费档次选择上。为了考察这些变动结果是否改变了农民参保的缴费档次, 本研究提出从首次缴费与最近一次缴费两个时点来分析缴费档次的变化。这种动态变化一方面反映了新农保制度发展的可持续性程度, 另一方面也是对近年来新农保实施推进与制度改进结果的检验。与以往研究相比, 更是从动态角度对影响缴费档次选择的因素进行验证, 进而有助于更清楚理解农民的参保行为, 为新农保制度的政策执行与改进提供对策建议, 更好地促进其实现可持续发展。

　　二、分析框架与研究假设

　　已有关于农民参保行为的分析框架虽然比较零散、缺乏系统性, 但大致都反映了“行动—结构”的分析路径:一方面, 农民的参保行为不仅是个体层面上决策的结果, 更是家庭层面上决策的结果;另一方面, 农民的参保行为不仅是经济理性的结果, 而且是经济、政治、社会等因素综合作用的结果[14]。总的来说, 农民的参保行为是内部和外部双重约束的结果。按照以上的这一分析路径, 本研究提出缴费档次选择是一种基于家庭内部经济约束的理性选择;同时这种理性选择又受到来自外部激励因素的影响, 包括在前面提到的新农保补贴政策的调整以及新农保制度实施过程中的组织动员和舆论推动等。

　　由于保险投资是一种收益滞后性很强的投资性支出, 因此, 新农保参保行为也是一种金融投资行为, 属于典型的经济行为。按照古典经济学的“经济人”理性假定, 个人的经济行为必然遵循“追求代价最小化和利益最大化”的“经济理性”原则。数据分析证明即便选择中高档缴费标准也并未对农民构成经济上的负担[8,10], 也就是说, 农民选择中高档标准参保不存在生存理性上的压力。在中国农户经济行为从生存理性转向经济理性的时代背景下[15], 农民的缴费档次变动行为更多是基于一种追求利益最大化的判断, 是一种“成本—收益比”判断。因此, 本文提出: