P市政府购买NGO社区居家养老服务模式研究

　　
　　P市为山东省烟台市下属县级市，该市自2012年以来，高度重视NGO的发展，并积极引导NGO共同参与社会公共服务，取得了一定的成效，但在具体运作过程中也暴露了一些问题，客观地展示了我国中小沿海城市NGO提供社区居家养老服务的水平，真实地反映了NGO的瓶颈与不足。
　　
　　3.1 P市当前养老现状

        P是当前总人口数48万，早于2000年进入人口老龄化阶段，且老龄化速度一直保持较快增长阶段。据统计，2005年底，P市60岁以上老年人口5万人，2010年的数据达到了7.8万人，截至2015年12月31日，P市总人口约45万人，60岁以上老年人口达到11万人，老龄化程度已经相当高，如表1.
　　
　　3.1.1 P市当前养老服务模式特征
　　
　　P市目前拥有官办养老机构10家，实有床位1039个，养老服务的供给与需求严重不平衡②。当前的养老服务工作中，P市的居家养老与养老院提供的机构养老发展已较为成熟，但日间照料中心提供的社区养老处于探索发展时期，就P市发展趋势来看，社区居家养老具有极大的发展空间，成为政府目前养老服务工作的重点。
　　
　　综合调研统计各项数据进行分析，当前P市养老服务存在以下特征：
　　
　　（1）城乡在社区养老和家庭养老选择分布呈现较大差别。由于经济条件、生育水平以及教育水平等各方面的因素，城乡呈现出较大差别。如图6、7所示，P市城市老年人多选择社区养老服务或继续活跃在工作岗位中，而农村老年人口多选择家庭养老，在农村老年人口中所占比例高达50%,其次为选择工作，占比为25%,外出养老即跟随子女迁往外地，不在本地养老的农村老年人口仅为1%,远远低于城市老年人的11%的比例。
　　
　　（2）选择继续工作的老年人占比高。如表2所示，除社区养老与家庭养老之外，P市老年人大多选择继续工作，而非闲居家中，在选择继续工作的老年人比例上，城乡相差仅有5%,但在就业结构中仍存在较大差距，调研中了解到，城市仍活跃在工作岗位中的老年人多为政府及事业单位人员退休后在私企或其他组织挂职，而农村老年人多选择前往城市务工，工作方向集中于月嫂、家政等社会地位相对较低的岗位上，年龄平均集中于65岁以下，相较于城市60-70岁年龄段较低。存在缺陷或自理能力不足的80岁以上的老年人群体多选择机构养老。
　　
　　（3）社区养老服务工作中老年人参与热情度高。在对社会组织进行调研中期间偶然发现，P市60-70岁退休老年人口通过NGO继续贡献社会的比例较高。
　　
　　P市当前社会组织共计324家，含各类社会团体、民办非企业等，其负责人年龄为60--70岁的社会组织共计132家，占比超过30%.特别在对P市四家参与养老服务的社会组织进行调研中发现，日常活动或社会组织的工作中，除工作人员外，老年人活跃度高，参与其中，极大的推动了照料中心的发展。
　　
　　“自2013各地逐渐放开NGO的注册后，P市也积极鼓励引导NGO的发展，NGO的注册数目相较之前也是迅速增长，后期成立的NGO多为在原工作岗位上有过多年经验，用于一定社会资源的企事业退休人士，他们一方面是退休无事充实时间，另一方面也确实完善丰富自己之前想要做的事，这些退休人士来办理相关注册手续时，大多充满了激情与动力，希望能为社会的改变共享自己的力量”.
　　
　　P市民政局民间组织管理科负责人于女士表示。
　　
　　3.1.2 P市政府购买NGO社区居家养老服务工作现状
　　
　　对于P市购买NGO提供社区居家养老服务的起源，从政府层面上讲，始于《国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》①（国办发〔2011〕61号），山东省根据该通知要求，制定本地社区服务体系建设规划，并于2012年颁发《山东省社区服务体系建设规划（2012-2015年）》，②提出拓展社区服务内容、发展社区志愿服务、建设社区服务队伍，推进社区服务体制机制创新，鼓励政府购买服务、通过设立项目资金、活动经费补贴等途径，推动NGO和志愿者参与社区管理和服务。
　　
　　P市于2013年颁发《P市扶持兴办老年福利机构暂行规定》③，初期为响应政协委员“关于加强老年公寓配套设施的建议”,P市投入8000多万元对全市10处养老机构进行改建、扩建，并全面开展老年人日间照料的社区居家养老服务的试点工作，大力发展养老服务业，时任P市民政局L局长在老年人日间照料试点工作的建设过程中，经外出学习，各地考察，提出并领导了P市政府购买NGO社区居家养老服务的实践。同时，2013年9月26日，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府向社会购买服务从指导思想、基本原则、目标任务和总体要求四方面进行总体规划。提出要遵循改革创新，完善机制的工作原则。P市也在此政策指导下，鼓励NGO的发展，大力推动社会志愿服务体系的发展。
　　
　    由上表可以看出，截止到2016年，P市的社区居家养老服务的载体--老年人日间照料中心由2012年的仅仅2家发展至31家，参与的志愿者人数也迅速增至500多人，包括专职的养老服务人员、社会各界的志愿服务人员，而其中，由政府购买的岗位近300人。
　　
　　目前，P市共有3家社区居家养老服务专业服务机构和1家相关行业协会，在政府购买养老服务中既扮演这提供专业养老服务的卖方，也在民政局委托下，负责协助购买养老服务的相关事务。三家专业NGO分别为向日葵NGO社区居家养老服务社、慈心老年人服务中心、万众服务社、仙境坊，其中“仙境坊”作为行业协会，即是购买规则的制定者，协助民政局处理购买事宜，也是竞争的参与者，也符合P市购买NGO养老服务发展阶段的序曲。同时，P市目前三所高校及相关机构也同政府及NGO联系密切，为NGO机构输送大量的志愿服务人员，同时NGO机构也为高校学生提供实习基地。
　　
　　3.2 P市政府购买NGO社区居家养老服务模式研究
　　
　　对于当前P市购买NGO社区居家养老服务的模式从主体、运营模式及购买过程进行梳理，客观呈现当前P市政府购买的状况，为后文分析P市政府购买NGO社区居家养老服务的特点及问题提供现实依据，并提出响应对策。
　　
　　3.2.1三大主体
　　
　　P市政府购买NGO社区居家养老服务模式中的三个主体：购买主体、承接主体、使用主体。
　　
　　购买主体也就是服务购买者，政府。政府作为购买主体主要承担两项职责，一是政策的制定者、二是政策执行者。政策制定者，比如P市政府出台《关于加快社会养老服务体系建设的意见》②等文件，大力支持发展社区居家养老服务，实现社区养老服务中心（站）或社区老年人日间照料中心（托老所）全覆盖；市区设立邻里养老互助点94个；并逐步向农村延伸。政策的执行部门，具体来说主要是指P市民政局、街道及社区，P市当前的购买工作中，民政局主要负责相关购买工作，担任政策的制定者与执行者，政府在政府购买NGO社区居家养老服务中发挥主导作用。十八届三中全会后，中央政府从各个层面大力推动养老服务政策的出台，P市政府也相继落实购买NGO养老服务的相关政策，积极推进社区居家服务购买创新实践，并联合民政局、街道及社区等落实执行。
　　
　　承接主体NGO作为服务的提供者，即指各个社区居家养老服务机构。
　　
　　P市的情况来讲，专门机构数量不多，但3家社区居家养老服务专业服务机构和1家相关行业协会都参与了政府购买社区居家养老服务的过程，其共同特点在于都是依托于本土经济资源以及本地志愿者资源，不断提高服务标准，在P市不同区域开展不同内容的社区居家养老专业服务。
　　
　　使用主体即养老服务的使用者，主要包括社区及个人。社区居家养老服务工作首先就是要服务社区内的老年人个体，通过利用社会各方资本，开展社区建设，达到养老服务的目标，即维护社区养老环境、服务老年人。就P市来说，一般志愿者被安排到社区的老年人日间照料中心开展专业养老服务。志愿者在NGO的组织下服务老年群众，开展各类社区活动，发动社区居民共同创建社区文化，为老年人提供社区归属感。如P市海景苑社区的老年人日间照料中心社区居家养老服务项目自2015年5月开始在揭牌正式开展试点，成为P市政府出资购买的社区居家养老服务工作项目①。项目秉承“为老人创立一个服务之家”的理念，面向所在街道办事处辖区范围内70周岁以上老年人尤其是空巢、独居、高龄等特殊老年人开展专业社工服务，由政府主导，由企业负责出资购买NGO养老服务，创设形成了特色化发展的社区养老。
　　
　　3.2.2运行模式
　　
　　一是资金来源。
　　
　　P市购买社区居家养老服务的资金来源，主要是民政部门通过财政支持、福利彩票公积金、以及号召企业捐赠实现。
　　
　　二是购买模式，包含岗位式购买、项目式购买。
　　
　　P市最初实行岗位化购买（2012年到2013年），“实行岗位化不利于提高养老服务的专业化，缺少专业化以及专业群体开展工作，不利于针对明确的服务对象，最后工作大都偏离了养老服务的范畴。”②自2013年，逐渐转为项目式的购买模式，“项目式购买使得服务的针对性增强，并且加上第三方评估机构的作用，对于服务的对象、内容、服务的质量的各项信息均了进行指标化考评，从而利于养老服务质量的提高，也避免了NGO的行政化”.①
　　
　　目前P市渐形成以购买项目为主，岗位为辅的政府购买NGO社区居家养老服务的模式，具体的项目购买模式可见下图：
　　
　　三是购买方式。
　　
　　P市当前主要采取协商购买、委托合作，政府只与P市现存的4家可提供养老服务的NGO进行协商购买。毕竟P市经济发展水平有限，NGO发展不够成熟。随着NGO的不断发展，后续将重点引入市场机制，公开招投标。
　　
　　“P市本身NGO数量并不多，规范性的、高专业化水平的养老服务型非政府组织的建设也需要时间。到目前为止，P市内还没有建立典型的案例，也就无法完全采用公平竞标的形式购买。等到NGO的数量逐渐增加，便可逐渐形成一个竞争机制，购买的方式才会发生变化。”②
　　
　　3.2.3购买流程
　　
　　如图9所示，在政府购买NGO养老服务的实践中，P市政府由政府主导，指派民政局配合整个购买流程，首先由政府通知意向NGO提交项目计划书及申请书，政府办公室协调民政局民管科对NGO本身进行评估，通过评估的NGO在民政局主持，第三方评估机构协助下，对项目进行预算，综合考虑此项目中NGO的可靠性以及项目内容、资金计划的可能性，确定NGO及服务项目。接下来通过政府指派民政局负责监督各NGO实施养老服务项目，进入项目的实际操作运行阶段。进入实际运行阶段的NGO需接受第三方评估机构的对其服务质量的评估。综上分析，P市当前整个购买过程中政府发挥主导性作用，尽管岗位式购买逐渐转变为项目化购买，但政府购买的方式仍以协商购买为主进行，政府工作预算的制作还需根据NGO提供的项目计划进行测算。政府在整个购买过程中发挥着绝对主导的作用，即是购买者，又是审批者，同时还是监管者。