改革分析视角下节约型政府构建绪论

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　　【题目】节约型政府创建问题探究
　　【第一章】改革分析视角下节约型政府构建绪论
　　【第二章】我国新时期节约型政府的涵义
　　【第三章】我国节约型政府建设的理论依据及经验借鉴
　　【第四章】节约型政府建设中的问题现状及原因分析
　　【第五章】改革视角下的节约型政府建设分析
　　【结论/参考文献】节约型政府建设中的不足及对策结论与参考文献
　　
   
　　1 绪论

　　1.1 研究背景及意义

　　1.1.1 理论背景

　　在我国五千年的思想史中，与政府有关的思想尽管仍是“官本位”、“权大于法”等的“人治”思想占据统治地位，但是“节俭”、“节约”被各家学派的思想家从不同视角作了诠释，并作为统治者必须遵行的得以实现久治、长安、民稳的基本理念而被提了出来。老子认为统治者必须“治人事天，莫若啬”,只有“啬”勤俭节约，才能“是谓深根固柢，长生久视之道”①;荀子最早提出了“开源节流”的思想，并从治国安邦的角度提出了节俭的重要性，即“强本而节用，则天不能贫”②;墨子则从“国家节约”层面上对统治者提出要求，“俭节则昌，淫佚则亡。”、“欲天下治而恶其乱，当为‘衣服’、‘食饮’、‘宫室’、‘舟车’、不可不节”要求统治者崇尚节俭，这样才能国泰民安③.新民主主义革命时期，毛泽东同志就意识到节约的重要性，提出了“艰苦奋斗、勤俭节约是我们的政治本色”的重要论断，将“厉行节约”提升为社会主义经济的基本原则④.

　　以史为镜，我们看到了节约对国家、对社会发展的重要性。节约、节俭思想是我们创建节约型社会、建设节约型政府的文化支点。

　　而在西方社会，马克思主义“廉价政府”理论为我国的节约型政府建设提供了思想支持。“廉价政府理论”是基于对巴黎公社经验的总结。该理论认为“政府应该机构精简、提高效率，把国家行政机关的开支缩减到最必要的限度内”⑤,节约型政府在履行社会管理职能的时候，可以通过完善制度、加强管理、提高技术等手段来提高行政效率。

　　在西方社会实践中，分别提出了“公共选择理论”、“公共财政理论”、“企业型政府理论”等关于节约政府实践的理论，为我国的节约型政府建设研究提供了必要的理论参考。公共选择理论将政府作为行为总是从“个人主义”出发的“经济人”来研究，把微观的经济行为和政府的政治行为结合起来，政府的政治过程如同经济学意义上的交易市场，供方是政府及官员，需方是民众和纳税人，供需双方依然要依据效用最大化原则进行交易或政治交换。公共选择理论为政府的“利己行为”提供了理论支持，自然也指明了节约型政府的建设的方向与路径。公共财政理论则为市场失灵时的政府及时干预提供了理论支持，它认为政府可以通过税收和公共支出矫正市场缺陷，兼顾社会公平效率，消除垄断，提高市场效率，具有资源配置、收入分配、经济稳定的职能。“企业型政府理论”提倡行政改革，通过改革政府的不良工作体制，来改变政府的公共决策，实现政府效率的提高。政府必须从官僚政治导向向公民导向转变，重视成本和收益，要节约而不浪费，政府的行为仅是统领作用，杜绝事事参与，即“掌舵而不划桨”,做一个有限政府。企业型政府理论为建设节约型政府提供了价值取向：规范政府收支行为，注重成本收益和效能，形成一种制约、规范和良性发展的工作机制。

　　1.1.2 实践背景

　　上世纪中末期，西方国家广泛面临着“财政赤字、成本居高不下，行政收益低下”的发展困局。为了摒除“帕金森定律”和“官僚制”的影响①,彻底调整政府与社会、公众、企业之间的关系，西方政府借用企业的管理经验来进行部门行政改革，像企业一样控制成本、降低成本，实现效益最大化，建成“企业化政府”、“市场化政府”.这场改革运动取得了巨大成效。改革很大程度上改掉了西方的僵化政治模式，改善了公共行政方式，使公共服务得到了极大满足，政府提高了国际竞争力。

　　在我国国内，面对资源、能源紧张的客观现实，政府要转变执政观念，建立廉价、高效的节约型政府是全社会公众的共识。新领导集体执政后，也多次谈到政府的节约问题，还出台了厉行节约的一系列规定，可以说，为新时期节约型政府的构建提供了政治环境。在新时期政府建设中，彻底解决掉铺张浪费、官僚主义、人浮于事、腐败等的问题，必然得从我们政府的自身改革来找出路。2013 年 11 月，党的十八届三中全会上审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。决定指出必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，必须建立现代透明财政制度，深化税制改革，进一步稳定税负，加强预算立法，提高整体效率，发挥中央和地方两个积极性②.这为节约型政府构建进一步指明了路径，从自身出发，进行大刀阔斧的行政管理体制改革，是实现节约型政府建设的内在动力和要求；深化公共财政体制改革，落实新的预算法，进一步完善预算管理体系，建立财事相匹配的财税体制，也是实现节约型政府的外在支撑。因此，本文从改革的视角下，来谈节约型政府这一范式课题，力求在理论上有所突破。

　　节约型政府的构建可以解决当前存在资源危机问题，还可以解决政府行政管理过程行政成本居高不下、行政效率低下的问题，节约型政府构建已是走出节约困境的必然选择。

　　1.2 研究目的和意义

　　1.2.1 研究的目的

　　本文旨在改革视角下，通过政府深化改革的各种要求与我国当前的现实结合起来，建立政府改革与节约型政府建设的具体关系模型，探索出新时期我国建设节约型政府的有效路径。模型的构建过程是节约型政府理论的深化过程。通过该模型分析，力图使我国节约型政府建设研究理论的视角更广阔，内容更全面，理论更具有指导意义，为政府相关部门工作开展提供一些有用的参考，进一步深化我国的经济、行政、财政、司法等体制改革。

　　1.2.2 研究的意义

　　（1） 理论意义① 改革视角下的节约理论，对我国新时期各级政府降低行政成本具有一定的现实参考意义，可以为政府相关部门工作开展提供一些有用的参考，一定程度上丰富现阶段全面深化改革的理论研究。②在我国全面深化改革背景下，研究如何进行节约型政府建设，构筑起改革与节约的联系，并形成与改革实践相联系的结果，是对节约型政府建设研究理论内容的丰富和扩大。③ 建设节约型政府，对推动行政、经济、公共财政、司法体制等的改革进一步全面、深入的实施具有理论指导意义。

　　（2）实践意义① 改革角度出发的节约型政府的建设更符合我国政府自身的改革发展需要。②进行节约型政府建设，降低行政成本，就是为了节约公共财政收入，节约纳税人的钱，很大程度上减轻了民众负担，更有利于社会的和谐、稳定。③ 从政府提供产品和服务上说，改革路径下的节约型政府，职能设置更加优化，政府职能更多地用来满足公共服务的需求，这更有利于社会整体效益的实现，使政府更能赢得民众的信任和尊重。
　　
　　1.3 国内外研究现状
　　
　　1.3.1 国内研究现状

　　我国的节约型政府建设必须符合我国的国情，国内的很多学者都是基于此开展的理论研究，怎样建设一个节约型政府，首先得明确什么是节约型政府。在其内涵的定义上，学者们多从政府的运行成本和行政收益的角度进行阐述：杨光臣（2001 年）就指出节约型政府建设的关键是如何降低政府本身的行政成本①.黄明哲（2000 年）认为节约型政府就是要减少政府的浪费②.曹勇明（2000 年）认为，节约型政府应是精兵简政的勤俭政府③.肖芬蓉（2007 年）则将政府的节约与政府职能是否优化结合起来④.邓卫文（2007年）认为节约型政府是用尽可能少的资源创造尽可能多的财富的政府⑤.唐文玉（2007年）则指出，节约型政府应是综合绩效能够很高的政府⑥.

　　学术界中关于如何建设节约型政府方面的专着很少，涉及到改革相关的专着更少。

　　但通过政府机构改革、财政制度改革等降低行政成本、提高行政效率的理论比较成熟，对本文改革视角下的节约型政府建设，很有借鉴意义：

　　（1）主张机构改革，转变政府职能。

　　赖先进（2013 年）在《政府行政成本的结构与治理研究》中指出构建节约型政府以提高行政效率为前提，首先要科学配置各级政府机构职能，降低政府本身成本⑦.李平（2005 年）认为节约型政府建设首先要去转变政府职能，改革政府管理方式，实现服务水平的提高⑧.周定财（2007 年）也认为，公共服务最大化、自我服务最小化的政府才是节约型政府⑨.从职能改革角度，韩继志（2007 年）在《政府机构改革》一书中系统分析了其他国家的政府机构改革经验，提出我国的机构改革建议来促进节约型政府的建设⑩.杜纲建（2005 年）论述了政府职能转变与行政体制改革、干部人事制度改革等方面的关系，来指导政府建设,论述也比较成熟。李小勇（2005 年）指出需要在科学界定政府职能、科学民主决策以及培育和发展第三部门方面降低行政成本
　　
　　（2）主张完善运行机制，规范政府行为。

　　李瑾（2013 年）认为应该建立节约型政府建设的文化机制，形成潜移默化的节约文化，增强公务人员的节约意识和效能意识，促进政府的低成本和高效能运转①.徐焕东（2007 年）主张完善公共财政采购制度，明确采购主体责任，避免政府采购腐败与浪费②.康之国（2007 年）主张建立包括人大、审计和纪检监察监督在内的多远监督机制，实现监督的全方位、多层次化③.周宏春（2005 年）主张建立浪费责任追究制度，通过追责从源头上遏制浪费④.李松林（2007 年）等主张建立科学的绩效考核机制，除“德、能、勤、绩”外，将成本消耗纳入官员政绩的考核范围，促使政府官员主动降低行政成本⑤.

　　（3）主张强化公共财政预算约束。

　　包兴荣（2006 年）指出了要建设节约型政府必须改革预算管理，逐步建立公共财政管理⑥.杜宇（2013 年）在《市场经济条件下建设节约型政府的路径》里提倡将政府收支全部都纳入公共预算，增强预算的约束刚性⑦.王建莲（2011 年）也认为要改革预算管理体制，把预算外资金纳入预算，实行全口径预算管理，使财政制度更完整⑧.

　　（4）主张创新政府治理，提升政府效率谢锐君等主张发展电子政务系统，通过信息化政府建设，使政府运行更透明，杜绝滥用职权等腐败行为，达到政府管理的成本节约⑨.唐文玉则主张大力发展非营利组织等第三方组织，实现多元化治理。让第三组织来承担部分政府职能，可以节省行政开支而且可以让政府集中精力做好其他公共服务工作，实现政府效能的提高和转变⑩.

　　1.3.2 国外研究现状

　　在理论研究上，国外研究虽然起步早、成果多，但始终未形成“节约型政府”的概念。上世纪 70 年代，经济危机带来的滞涨和赤字问题严重的考验着西方国家政府。亚当？斯密在《国富论》中从经济学的视角直接披露了政府的浪费现象，提出了政府的节约诉求.美国学者盖伊？彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中提出了市场式、参与式、弹性化、解制型政府四种政府治理模式，四中模式都涉及到了有关政府要进行有效改革以实现节约的问题①.奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》中提出了“企业化政府”的完整概念，主张对政府传统的运作体制进行改造，使政府讲究效果和利润，成为以公众需要为服务目的、讲究收益不浪费、掌舵而不划桨的有限的、预见性的、绩效的政府。这是政府节约改革的重要指南之一②.拉塞尔·M·林登在《无缝隙政府》一书中提出了新的政府组织模式，该模式下政府以顾客导向、竞争导向、结果导向为核心价值，以满足顾客无缝隙的需要为目标，围绕结果进行运作，提供高效高质的个性化的公共产品与服务。这是政府再造的新理论③.

　　1.3.3 简要评价

　　（1）对国内研究文献的评价虽然学术界对于节约型政府建设研究有了一定理论成果，但从根本上说，这些探讨还处于起始阶段，在研究内容多是针对资源节约以及规避政府各种各样浪费的对策，近几年，没有新的理论突破，特别是党的十八大前后，党中央分别出台了《党政机关厉行节约反对浪费条例》、“八项规定”、“四风问题大扫除”及群众路线实践教育活动等一系列崇尚节约的政策活动，属于新时期节约活动的新体现，尚未形成与这些政策相关的研究内容。这些问题正是本文进行研究的出发点，通过比较分析，部分实证数据支撑，并结合当前深化各领域改革的实际，为新时期我国节约型政府的建设提供了新的理论思路。

　　（2）对国外研究文献的评价综观西方各国有关节约政府理论，发现这些理论的最终目的都是实现成本的最大限度降低，效益的最大程度提升。节约、效率、效能是各国政府行政改革的最终目标。这些殊途同归的节约型政府理论，为我们国家的节约型政府建设提供了思路。削减政府开支，提高公共服务效率，是我国政府改革的最终目的，这与西方节约理论的目标是相同的。但是，我们必须看到这些理论的基础是与西方国家国内成熟的市场经济环境分不开的，而我国的国情却是市场经济处在转型期，政府尚未完全从计划经济中脱离出来，所以西方的节约理论并非完全适用我国的节约型政府建设。
　　
　　1.4 研究方法与内容结构
　　
　　1.4.1 本文研究内容

　　（1）本文充分借鉴了中西方学者关于“节约”与“节约型政府”内涵综述，结合当前时期新一届政府秉持节约、反对浪费的理念背景，明确了新时期“节约型政府”的内涵：节约型政府必须是法治政府、有效政府、有限政府、廉价政府、廉洁政府的五个方面的有机统一。

　　（2）通过 1978-2013年36间我国政府行政成本的变动趋势的实证分析及当前政府存在效率、效能低的现实，明确了建设节约型政府的最终目的就是要降低行政成本，提高政府行政效能。

　　（3）本文把节约型政府的建设放在了全面深入改革的新视角下，是以在十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的指导下，从节约型政府内涵的五个方面作为切入点，建立节约型政府与政府改革的内在联系，构建了改革视角下政府改革与节约型政府的关系模型。通过对模型的具体分析，从经济、政治、财政以及司法体制改革四个方面提出建设新时期节约型政府的具体路径。

　　1.4.2 研究方法

　　（1）实证分析法：本文采用了有关期刊、国家不同年度间统计年鉴及中国财政部有关财政支出决算报表的数据，作为实证分析的基础数据，对我国节约型建设过程中政府存在的行政成本居高不下的情况进行了具体分析，为结论提供数据支撑。

　　（2）比较分析法：在行政成本的变动趋势描述中，针对我国 1978 年至 2013 年期间每一年度的政府行政支出与财政总支出、国内生产总值的比重进行了纵向比较分析。

　　1.5 可能的创新与不足之处

　　1.5.1 本文主要创新点

　　（1）研究内容上的创新。内容上的创新主要体现在：在当前顶层厉行节约、反对浪费的大背景下，从公共财政体制改革的角度出发，来寻求构建节约型政府的具体路径，并融入了新修订尚未实行的新预算法、“三公”经费改革等的新内容，以执行新的《预算法》为契机，保证“三公”经费、会议费、培训费、差旅费等的合理、高效、低位支出，形成稳定、高效、标准的财政支出管理体系，最终把全面实施政府财政绩效预算作为建设节约型政府的新路径。

　　（2）构建了政府改革与节约行政府构建的理论模型。该模型的建立，尚属首次。

　　1.5.2 本文的不足之处
　　
　　（1）本文对“节约型政府”内涵和特征的解读只是本人结合当今政府改革理论所做的结合与提炼，其准确性和科学性有待进一步验证。

　　（2） 由于自身条件的限制，本文引用的部分数据资料没有展开实地调查研究，缺乏一手材料的支撑。

　　（3）本文节约型政府节约困境的研究还不够全面，针对节约型政府的建设的具体路径仅仅是从与之相关的改革的角度得出的，并不能代表实现“节约”的全部的解决途径，其他途径有待于进一步的探索研究。