城镇化进程中政府职能发挥探析绪论

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　　【题目】京津冀地区政府推进城镇化发展研究
　　【第一章】城镇化进程中政府职能发挥探析绪论
　　【第二章】城镇化相关概念
　　【第三章】城镇化过程及其中政府作用的历史考察
　　【第四章】京津冀地区的发展概况及对策
　　【参考文献】发挥政府在城镇化建设中的作用参考文献
　　
   
　　1 绪 论

　　1.1 课题来源及研究的目的和意义

　　1.1.1 研究背景

　　（1）理论背景
　　
　　当前，城镇化迅猛发展，其发展速度、质量与政府推进作用之间联系紧密，因此，“政府推进”成为国内外学者研究的焦点。国外对政府推进作用研究起步较早，理论成果也颇为丰富。有亚当·斯密《国富论》中政府“守夜人”学说、阿道夫·瓦格纳的“瓦格纳定律”、埃比尼泽·霍华德（Ebene zer How ard）的田园城市理论、刘易斯的人口迁移城镇化理论、诺瑟姆的“城市化过程 S 形曲线”、普顿的城市偏向说等等。罗森斯坦-罗丹主张在发展中国家用政府机构去代替不完善的市场；约翰逊（E·A·J·Johnson）认为，发展中国家如果想增强城市和农村之间的沟通，需要建立一个等级结构体系，这个体系包括小城镇，中、大城市等。在国内，大多数学者对地方“政府作用”普遍持肯定态度，认为不健全的市场经济体制是地方政府作用存在的内生要求。如贾康等推崇政府是首要责任主体观点，认同在城镇化进程中，政府承担主要事权、投融资责任；吴江等人认为中国的政府职能和市场的不足决定了城镇化的健康发展需要政府的有效参与和有限干预。也有学者认为目前政府作用和角色扮演不到位，应该进行全方位的改革。李义平的《地方政府不应当成为市场主体》这篇文章中主要给出了政府如果成为市场主体的话会带来的危害及原因和对策。以上我们可以明确的感受到，政府推动在城镇化发展中发挥着其巨大影响力。

　　（2）实践背景
　　
　　改革开放以来，中国城镇化迅猛发展同时也面临着严峻挑战。2013 年城镇化率达到 53.73 %的同时，也出现了交通拥堵、设施短缺、住房紧张、服务滞后和城市内涝等诸多“城市病”.我们必须清醒地看到，中国城镇化进程依然存在不协调、不全面、不以人为本、不可持续等严峻问题。面对诸多问题，政府推动成为中国城镇化发展到一定历史阶段的客观必然，迫切需要政府建构科学战略理论，推动城镇化科学持续发展。

　　党的十六大、十七大和十八大报告都强调了城镇化问题。在“十二五”的规划纲要中明确体现出：“要制定科学的城镇化发展规划，并坚持走具有中国特色的城镇化发展道路，有力的促进城镇化健康发展”.在十八届三中全会中明确提出了：“健全和完善城乡一体化发展体制机制”、“完善城镇化健康发展”、“推进以人为核心的城镇化”等重要决策。

　　①对于如何发挥政府推进作用，国内外都有一些经验做法，在推动城镇化科学持续发展方面取得了良好效果。

　　从国外一些国家的城镇化的发展历史和经验来看，在城镇化过程中，政府应发挥一定指导作用，而不能全部地以市场导向为主 .比如，第二次世界大战后，美国城镇化迅速的扩张，迅速达到了 70%,但政府没有及时进行政策指导，导致了城镇化无序和混乱放任的形式。突出表现有以下几点：过度的郊区化，城镇建设的无序化，城市不断的向外低密度蔓延，生态环境的破坏严重，土地资源的浪费严重，并因为此付出了高昂的代价。于此同时西欧一些国家，及时加强政府宏观调控，城镇化取得了较好发展效果。比如，英国为有效降低城镇扩展对环境的破坏，采取了出台法律和法规、成立专项城乡规划部门等措施，有效的控制了城镇化的不良发展。

　　在国内，长三角、珠三角地区城镇建设起步较早，发展较为成熟，积累了丰富的经验。一是注重引进外资，港资。珠三角地区在政府引导、市场参与下，小城镇逐渐形成了外资、集体、股份制、联营和个体私营等多种经济成分并存的格局，发展模式日趋多元化。二是注重制度创新。长三角地区一方面注重推进小城镇管理体制改革。如推进行政管理体制、财政体制、投融资体制、规划体制等方面的改革创新；另一方面，不断推进与城镇化相关的制度、政策创新。如：创新宅基地流转机制、农田股份制机制、土地利用机制、户籍管理制度改革，社保制度、就业制度创新等，有力的解决了发展中出现的一些问题。三是推进区域内城镇群联合发展，共生效应明显。珠三角地 区逐渐淡化行政“镇”概念，开展跨镇的合作，对城镇内部的关系进行了深入挖掘，达到了利益共享和风险共担的合作机制。四是中心城市综合化发展与专业镇、中心镇建①设相结合。

　　代表性的发展城市有广州、珠海和深圳，通过这些城市的综合性发展，不断增强经济实力 ,不断改善环境，不断增加国际影响力，逐渐发展形成了引领珠三角城镇群发展的核心力量。

　　②长三角地区各省、市、县级政府推进 “中心镇培育工程”试点工程，在体制改革、城镇规划、产业培育等方面为其提供更多的政策扶持。同时我们也看到，处于我国三个“增长极”之一的京津冀地区城镇化发展与长三角、珠三角相比却有一定差距。

　　表现出大城市与小城市发展的不平衡、城镇化水平相对落后、生态恶化和资源短缺等问题。

　　1.1.2 研究目的和意义

　　（一）研究的目的本文旨在研究政府在城镇化过程中的推动作用。通过案例分析法，通过比较国外发达国家英德，发展中国家韩国、巴西，国内“长三角”、“珠三角”的城镇化经验，分析城镇化效果与政府发展规划、法律制度、发展政策等关系，探求政府推动在城镇化进程中的作用。并结合京津冀城市群发展现状及问题，探索政府推进京津冀城市群的发展模式及路径。希望通过本文的研究，能够使政府在推动京津冀城镇化发展上进一步明确职能定位，创新政府管理机制，转变发展方式，优化发展布局，有力地促进京津冀城市群统筹协调可持续发展。

　　（二）研究的意义
　　
　　（1）理论意义
　　
　　1.通过对国内外城镇化进程与政府作用关系的研究，梳理出城镇化发展的规律和原则，深化城镇化规律性认识。

　　2.对京津冀城市群理论研究的扩展化和深入化有一定促进作用。我国农村城镇化滞后于工业化，理论研究滞后于城镇化实践，本文通过对城镇化发展与政府推动的实证分析，进一步探索城镇化的内在动力、运行机制、模式选择、成本风险等，有利于深化城镇化发展理论认识。

　　3.有助于从新的视角发现政府推进京津冀城市群发展新对策、新思路。

　　（2）实践意义
　　
　　1.有助于国家在京津冀城市群发展中相关体制与政策的调整，使“政府推进”真正实现科学干预、正确引导。

　　2.有助于地方政府对城镇化进程的科学预判。对城镇化进程中政府的作用发挥、努力方向、适度退出等方面有一定的指导作用，以实现政府推动与市场推动协调发展。

　　1.2 国内外在该领域的研究现状

　　从动力机制方面看国内外对城镇化发展的有着广泛研究。有政府推动动力论、区位推动理论、产业集群推动理论等。
　　
　　一是政府推动动力理论，该理论指出政府政策在城镇化过程中的推动力的影响。Hilland Kim （2001）在发展中家用经典世界城市的假设理论框架展开了深入研究，并深入探索了亚洲世界城市中政府推动因素的影响。K.C.HO （2009）对新加坡在快步发展历程中政府政策进行了深入研究，并深入研究了经济政策对其影响。 （YusufandWu, 2002）主要侧重地方政府的推动政策和作用，并对中国的上海进行了政府政策影响分析。

　　二是区位推动动力理论，该理论研究开始的相对较早，研究成果较为丰富，它包括工业的区位论、中心地理论和农业的区位论等。米尔斯（Mills, 1994）的研究理论表明，通过对住房及土地价格的均衡选择，能实现城镇企业各家庭利益的最大化。他指出对同一个土地竞争市场按自有竞价梯度的排序，最接近城市中心的是最陡峭的竞价者。韦伯（2009）是工业区位论的提出者，认为企业为了高效发展，一定到注意选择地理位置，因为地理位置的选择可以使它达到降低运输费用，减少运行成本，增加收入的效果。杜能（1997）提出了农业区位论中，他认为市场的距离远近给农业的选择类型造成了一定程度的影响，因为距离城镇中心的远近对农业作物的收益有一定的影响。

　　三是产业集群推动动力理论，该理论表明为实现城镇的空间及结构布局优化，可以借助产业集群的发展，来实现人口的就业和空间结构的调整。马春辉（2004）①以珠三角和长三角作为例子，他从珠三角和长三角的发展路径中出发，研究得出大城市的土地和生产要素及劳动力成本的增加会带动周边地区的产业集聚发展，从而带动城镇化的发展。①鲁德银（2011）以浙江发展为例，对园区型乡镇进行产业分析，通过发挥城镇的园区吸引力忧势，促进产业工业聚集，来加快农村劳动力的转移。②刘铮（2011）以上海为例，研究产业发展对城镇化的影响，得出的结论是，前者能较快推动人口的聚拢，进而较快的推进城镇化的发展。③
　　
　　1.2.1 国内研究现状

　　国内在城镇化过程中，应该更注重“政府推动”还是“市场自发”,成为学术界的研究焦点。

　　一种观点认为，城镇化进程中，政府推动能够发挥着巨大的作用。费孝通（1980）在《小城镇大问题》、《小城镇再探讨》等文章中，主张中国走小城 镇化的模式道路，在理论上极大的推动农村城镇化发展。崔功豪（1989）认为将政府结合城镇化发展来的制定政策和规划的行为有利有弊，他的站位较为客观。黄少安（2000）认为从城镇化的开端和中期都有政府政策的推动作用，并归纳验证了三个有关政府推动的假说。刘传江（2002）指出城镇化的化动力因素有以下几点：制度、产业结构、创新和经济要素流动和集聚等，并得出了这样的结论：制度安排和制度变迁对影响或决定城市化起到了基础性的作用。

　　朱光磊（2006）在《现代政府理论》这本书中指出在向“ 经济建设型”政府的转型方面，中国已经完成，应该开始建设“公共服务型政府”,但他的研究多集中在转型时期中地方政府行为，而对如何优化地方政府行为的研究却很少。张许颖（2007）认为鉴于中央政府投资调控导向作用，地方型政府逐渐有重点发展制造业到投资基础设施建设，资金流向城镇化的基础设施产业是有益于城镇化发展的。简新华和黄锟（2008）研究表明，导致我国城镇化水平多变的原因有多方面，其中地方政府的投资行为是主要影响因素。

　　简新华（2010）指出中国特色的城镇化发展可以走城镇化、工业化和现代化适度同步发展，大中小城市和小城镇协调统筹发展道路；在市场推动、政府导向下，实现城市发展方式多样化和合理化。他的构想较为理想化，是建立在市场、政府协调推进的理想条件下的。丁元竹（2011）认为政府在推进城镇化发展的同时，公共领域也反作用于政府，增加政府职能。贾康等人（2013）表明，地方政府是推进城镇化的首要责任主体，承担着主要事权与投融资责任。所以地方政府融资的扩大和职能的正常发挥能加速城镇化的发展。

　　另一种观点认为，在城镇化进程中应该淡化政府的作用，由市场自发推进。盛洪（1992 ）指出政府在城镇化过程中，充当秩序提供者作用可以降低内部交易费率，而在配置资源时可能出现交易和管理费用升高。周业安（2003）认为地方政府间的竞争会一定程度上限制经济增长，因为竞争可能会使其采取掠夺型或保护性策略，使地方间交易成本增加。王婷（2004）在现在状况将，明确政府的职能和定位，防止其出现“越位”现象，可以从根本上缓解投资过热。李军杰与钟君（2004）认为现在经济体制中政府也有机会主义和冲动的倾向，而且信息在传输的时候也存在级数过多和监管不力情况，导致政府行为必然会对宏观经济环境造成一定程度的伤害。茶洪旺（2014）认为，在新型城镇化的推进浪潮中，有一些地方政府借助“新型城镇化”的名声，实际上还是实行的“传统城镇化”.当前，通过政府的强力主导 ,“投资拉动经济”这一传统的城镇化发展路径仍然在延续，工业园区的盲目扩张、大拆大建和造城运动等词经常出现，这种逆新型城镇化发展而行的势头必须得到有效遏制。应该一方面从人本化的新型城镇化出发，另一方面经过对政府全面主导的城镇化模式进行深刻反思，来合理的解决从数量增长型向质量发展型转变、城镇化过程中的政府与市场关系等一系列问题。冯奎（2014） 在《推进城镇化亟待政府角色转换》中指出正在我国的城镇化过程当中，政府的强力干预，使农村人口向城市集聚，并且以行政手段来影响城市增长，形成了政府全面主导的角色。他认为中国的城镇化过程中，政府的全面干预和主导的方式主要是通过制定土地政策、户籍政策、投融资政策和行政区划调整政策体现出来。政府在城镇化发展的过程里实施的分量较大的干预政策虽然有一定好处，但总体作用不明显。

　　1.2.2 国外研究现状

　　国外学者对于城镇化问题及政府干预较为重视，研究也较早，理论成果颇为丰富。

　　第一阶段是由代表古典经济学的《国富论》（亚当·斯密）出版到上世纪 20 年代，思想主流是以经济自由主义为基础框架，政府作用和职能基本被框定在斯密在《国富论》中提出的三项任务之中，其重要性位列市场之后。亚当·斯密（1776）在《国富论》中阐述，政府只需要充当“守夜人”的角色，而通过自由市场机制这只“看不见的手”就能够轻松的实现资源优化配置和经济合理发展。他表达了反对政府对企业实施过多管制的思想。而庇古（1932）建议：政府超越其界限，利用他手中征税的权力，来对企业或个人征收社会边际成本差额的税收或给予同等数量的补贴，使企业和个人自觉得按照效率标准提供最优的产量，从而有利于实现帕雷托最优效果。即借助于国家干预，重建市场的秩序。马克思恩格斯（1858）早在《〈政治经济学批判〉（草稿）》中，就明确使用了“城市化”一词，指出“现代的历史是乡村城市化”.尽管马恩对城市化问题直接、集中论述不是太多，但是他们在关于城市发展机制、城市问题、城乡关系、城市功能等方面的很多论述对于我们坚定不移地走城镇化发展道路、推进城镇化科学发展都具有重要指导意义。阿道夫·瓦格纳（1880）发现了“瓦格纳定律”,即随着公共支出的增长会受到政府活动扩张的影响这一规律。

　　①埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard（）1898）在《明日的田园城市》中，提出的关于城市规划与建设的设想，对世界上很多国家的城市规划、建设产生了重大的影响。其主要内容是：提出利用农村的低价土地来建造田园型城市，解决其面临环境压力，减少和削弱大城市，建设兼具城市和乡村优点的理想城市，以实现城乡一体化。

　　第二阶段是 20 世纪 20~60 年代，城市发展稳步前进，城市化率到达百分之七十。

　　因为第一个阶段提倡经济自由弱化政府调控，而出现的市场失灵已经非常明显，从而催生了的政府干预的理论，该阶段主要强调政府职能发挥。刘易斯（1954）基于人口迁移的城镇化理论，提出了二元经济发展模型。他认为工业化是农村剩余劳动力流向工业部门的过程，只要工业部门在工资水平上高于农业部门 30%~ 50%,就能引起农业部门劳动力向工业部门的流动。但是刘易斯模型忽略了农业部门的作用 ,只把农业部门当作一个劳动力无限供给的部门，也不考虑农业生产率提高而出现剩余产品是农业劳动力向工业部门转移这一前提条件。诺瑟姆（1975）基于城镇化阶段性发展规律论，提出“城市化过程 S 形曲线”.他认为城市化率在达到30%以前，是城市化初期和缓慢发展的阶段；城市化率达到 30%~7 0%时，是城市化中期和加速发展的阶段。

　　第三阶段时间为 20 世纪 60 年代后期，提出了一定程度上政府经济职能的主张进行缩减。重新把研究的方向改为了自由经济市场主义。普顿（1977）提出了城市偏向说：城乡之间存在着等级差异和冲突，资源分配具有明显的城市偏向，一方面城市集团则利用自己手中的一些政治权力，以“城市偏向”政策为依据，来使社会资源不太合理的流向自己那方利益所在；另一方面农村富农和城市集团联合，将人力资本、储蓄及剩余食物提供给城市，这引起了农村内部发展的不平等性，导致穷人更穷。蒙马瓦和沙特（1996）根据实证数据的研究得出，影响城市化发展的重要因素有贸易额的增长、工业化的发展、外资的大量流入以及人均收入的提高等。Epstein 和 Jezeph（20 01）贫民窟和城市病等现象出现原因，是人为过快的城镇化发展伴随着薄弱的基础设施从而造成以上的现象。RyoItoh 等（2009）人为政府通过调节人口分布、税收补贴和政策导向等因素，来实现最优的城镇化发展形势，并建立模型，命名为动态控制最优模型。通过模型分析得出结论：初级阶段要通过补贴吸引农业劳动力向非农业转移，后期阶段要利用税收的征收实现农业劳动力向非农业转移。Markus 和 Bruckne（r2012）运用实证分析研究了 1960-2007年间 41个非洲国家面板数据，发现人均 GDP 中农业增加值对城市化率总变化量贡献微乎其微，反而提高城市化率则会造成人均 GDP 的负增长。
　　
　　1.2.3 小结

　　通过国内外研究现状的对比可以看出，在政府推进城镇化方面国外研究多集中在城市规划、地理和经济学领域内，研究角度较多从政治、制度等视角全面出发，实证研究也较为充实。而国内研究多从城镇规划、地理和经济角度出发。主要特点如下：一是研究多停留在根据现状和问题提出对策的层面，缺乏数据为支撑的模型研究，内容缺乏定量分析，结论中的科学分析也比较薄弱。二是研究领域多集中在区域特色、城镇格局和空间构架方面，机理研究匮乏。三是实证分析多从经济学的角度出发，缺少人文地理方面的实证研究，研究的系统化难以深入。

　　1.3 本文的主要研究内容与方法

　　1.3.1 研究内容

　　第一部分研究政府推动城镇化发展的背景，总结介绍国内外城镇化发展先进经验，找出城镇化发展中的问题；阐述政府推进城镇化的理论和实践意义；分析国内外推动城镇化研究现状。

　　第二部分分析城镇化的内涵概念，以及城镇化过程中市场失灵与政府干预出现的合理性。

　　第三部分分析比较发达国家英德，发展中国家韩国、巴西，国内“长三角”、“ 珠三角”城镇化发展过程中的模式和先进经验，总结政府推动作用的表现。

　　第四部分介绍京津冀城市群发展概况，分析发展中遇见的一些问题，并给出模式建议及路径选择。

　　1.3.2 研究方法

　　1.文献检索法笔者查阅了政府官方网站、图书馆等关于城镇化建设的一些电子的文献、年鉴和参考了国内外在城镇化方面的一些理论成果，这对我深入研究打下了理论基础，也给我提供了论文思路。

　　2.比较分析法城镇化问题是-个历史与现实、国内与国际、经济与社会等密切相关的问题。对于政府推进城镇化问题对策的研究，笔者从历史回顾与现实观察、国内与国外的理论与实践等方面进行了比较分析。
　　
　　1.4 本文主要创新点

　　1. 在理论创新上，以协同论为理论基础，分析政府推进城镇化问题，提出概念、协同推进模式、对策。

　　2. 研究思路上，通过对国内外政府推动城镇化发展现状进行实证分析，并给出构建京津双子主核心区和建立南部“京石”二级发展轴模式建议。并提出发展对策，一是理清权责，促进市场的资源配置与政府的宏观调控协调发挥作用。二是注重差异化同时，推进协同化发展。三是改进机制，力促城市间合作力高效发挥。四是增强分工协作，强化核心功能的利用。