第三章 城镇化进程中苏州市乡镇土地管理存在的问题及原因分析
一、存在的问题
（一）土地资源可持续利用管理难度大
苏州是典型的江南水乡，未利用地的生态属性强，耕地后备资源严重不足。根据“二调”数据显示，2012 年全市 481.5 万亩未利用地中，99.7%都是河流、湖泊等水域，陆地仅为 1.34 万亩（主要为滩涂）。受生态环境、经济技术等因素限制，未利用地通过开发复垦增加耕地的潜力十分有限，几乎没有耕地后备资源。
当前，各地土地需求保持高位态势，保发展的压力有增无减，维持土地供需平衡难度加大，土地供需矛盾十分突出。根据江苏省下达苏州市新一轮土地利用规划扣除前几年已用部分，据苏州市国土资源局统计，苏州市规划空间指标 2014年到 2020 年仅余 20 万亩，各市（县）、区政府将这部分指标主要分配给了各开发区和综合保税区，下达给乡镇允许建设区规模很小，每个中心镇被撤并乡镇虽然有大量建设用地，但根据中心镇规划已属于限制建设区，建设用地在原地盘活利用已不符合苏州市城乡一体化发展方向。通过现行增减挂钩政策实施，复垦出的建设用地指标要有规划空间指标才能移位落地使用。规划空间指标的缺乏，在一定程度上也影响了建制镇盘活存量土地的积极性。据苏州市国土资源局调查摸底，目前苏州市搬迁一户农户所需的安置补偿总成本平均在 100 万人民币左右，城郊结合部则超过了 150 万。巨大的资金压力使一些地方在整合建设用地方面运行越来越困难。
（二）资源环境承载负担过重
苏州市耕地面积持续减少，人均耕地量大大低于国际警戒线。根据苏州市国土资源局的年度统计，2010、2011、2012 三年，每年耕地分别减少 6.72 万亩、3.37万亩、0.41 万亩，可以看出，三年时间全市耕地持续减少，但减速明显趋缓，说明三年来各县（市）区建设占用耕地得到减缓。尽管如此，按户籍人口计算，统计截至 2012 年底，全市实际人均耕地面积为 0.38 亩，仅全国人均水平（1.4 亩）的 27.1%,也只有全省平均水平（0.96 亩）的 39.6%.若按常住人口计算，人均耕地量则更低，远低于国际上规定人均耕地 0.79 亩的警戒线。随着城镇化进程的进一步推进，以及耕地补充资源的减少，耕地持续减少的趋势在未来几年内不会彻底改变，而城市人口却会在很长的一段时间内呈增长趋势，致使人均耕地面积将进一步减少，人地矛盾日益突出，生态环境将受到严峻挑战，并将危及经济社会的可持续发展。
（三）建设用地规模继续扩大，结构不尽合理
根据“二调”数据，2010、2011、2012 三年，苏州市每年建设用地分别增加 10.82万亩、10.11 万亩、3.95 万亩，三年时间内建设用地共增加约 24.88 万亩，目前建设用地总量占全市土地总面积的 28.1%,占全市陆地面积的 44.6%,分别比国际公认的 15%和 25%的宜居城市标准高出 13.1%和 19.6%,与省确定的土地开发强度不超出 30%的要求相比，已近极限。三年来，年均增加 8.29 万亩，表明建设用地规模扩张仍然较快，大大超过 2.5 万亩的规划年均增量指标（不排除仍有违法用地现象发生）。同时，在城乡一体化“三集中”（工业向规划区集中、农民向社区集中、农用地向规模经营集中）推进过程中，建设用地增加结构显得不尽合理，具体表现为：建制镇用地增速很快，共增加了 20.60 万亩，占建设用地增加总量的 82.8%;村庄用地仍在增加，增加了 1.04 万亩，占建设用地增加总量的 4.2%.根据“二调”中 2012 年度变更调查数据显示，全市建设用地总面积为 364.8 万亩，各类用地使用情况如下：
从上表反映出各类建设用地中，建制镇和村庄二类用地总量为 240.5 万亩，占总建设用地规模 65.9%,所占比例过大。苏州市村庄用地 105.6 万亩，占整个建设用地的 28.9%.
苏州市建制镇用地 134.9 万亩，占建设用地总量的 37%,随着城乡一体化的推进，苏州市乡镇进行了同步多次调整撤并，作为发展重点的中心镇不断做强做大，规划指标和空间也同步向中心镇倾斜，中心镇建设用地规模也随之增大。与此同时，被撤并乡镇各项功能不断弱化，所承载人口也逐步下降，但原来已有建设用地规模并没有因此而减少，造成乡镇撤并后，建制镇建设用地总量仍在增加，被撤并乡镇土地利用粗放低效。
苏州市建设用地中，工矿仓储用地比重达 61.7%,从土地利用结构看，工业用地占比过高，住宅用地和商服用地占比过低。而且工业用地中，相当一部分是传统制造业用地，这与苏州市市委决策部署的加快产业转型升级、大力发展新型制造业和三产服务业的要求不符。
（四）节约集约利用水平仍不够高
据苏州市国土资源局统计，至 2012 年底，全市每平方公里建设用地固定资产投资为 2.17 亿元，每平方公里建设用地产出 GDP 为 4.94 亿元、地方一般预算收入 4952 万元，与 2009 年相比，分别提高了 65.4%、44.6%和 50.6%.尽管苏州市土地利用强度及效益在逐年提高，在全省范围内集约利用水平较高，但与国内其他发达城市相比仍有较大差距。苏州市 2012 年单位存量建设用地产出水平（GDP）为深圳的 36.1%、上海的 66.2%.可见，苏州市土地利用效益仍有待进一步提高，最有效的措施就是合理配置存量建设用地，提高土地利用效率，进一步提升苏州市建设用地节约集约利用总体水平。
（五）在土地执法监管过程中，出现了诸多难题
一是“立案难”,乡镇基层政府领导片面强调经济发展、招商引资，对违法用地立案查处的态度不坚决，在国土部门执法时不予支持或配合；二是“执行难”,现有法律法规未赋予土地主管部门强制执行权，必须向人民法院提出申请，而移交法院涉及稳定评估等一系列手续，即使移交顺利，时间也拖的较长；如不移交法院，由基层政府变通强制执行，又有法律风险。三是“移交难”.目前违法资产移交财政部门时仍困难重重，部分地区财政部门认为法律并没有明确规定必须接收相关资产而不予接收，同时没收后的资产移交后也缺少强有力的跟踪监督机制；四是“处理人难”,对人的处理上国土部门仅有建议权，具体处理实施时会受诸多因素影响，纪检监察部门对责任人的处理很多也只是流于形式。
虽然，按照共同责任制规定，法院、检察院、财政、国土、建设、规划、纪检监察、公安、发展改革、环保、农委（林业）、工商、市容市政、供电、供水等部门需对照职责分工，共同依法组织制止、查处各类违法用地、违法建设行为。
但就当前苏州市工作情况来看，国土部门“单打独斗”的局面并未扭转，与各部门之间的配合仍是单向为主，尚未建立顺畅的双向互动。在具体案件查处过程中，一是参与度不强，部分责任主体部门仅仅是在共同责任制的文件里面提及，而在实际的联合执法行动则从未参与；二是履职不到位，在国土部门申请法院强制执行、没收资产移送财政、查处人移送纪检监察时，相关部门或拖延、或拒绝、或流于形式，并未按照共同责任制要求切实履职到位。
二、原因分析
总结苏州市乡镇土地管理存在的问题，从形成原因上，主要有以下几个方面：
（一）土地财政的弊端
土地财政是指地方政府来自土地的收入，主要包括土地出让收入、土地税收和土地融资三个部分。土地红利支撑的土地财政使中国城镇化建设中城市基础设施建设水平在短时间内超过了许多国家，加速了工业化进程，促进了城乡统筹发展。虽然，在 2012 年地方全口径财政收入中，土地出让收入占比为 20%,远没有社会上所说的 50%那么高。①但在实践中，受财政分权体制、城乡二元土地制度、政绩考核体系和区域竞争等因素影响，土地财政运行呈现出对不同类型用地采取不同出让政策，以获取利益最大化的特点：对工业用地采取低价出让，以期在地区竞争中胜出，获得制造业投资，取得未来稳定的预算内税收、增加 GDP、保障就业；对商业用地、住宅用地则主要通过“招、拍、挂”方式出让，以获得较高的土地出让收益和税收，用以推动城镇基础设施建设，并对工业用地进行补贴。同时，大力推动基础设施建设，既能拉动经济增长，又能提升土地价值。地方政府加快发展的迫切需求与资金短缺之间的矛盾形成了对土地财政的高度依赖，形成了建设用地等于资金的固化思维。
（二）土地管理半垂直的体制影响
基层国土资源所（分局）属于条线直管，在实际工作中“条”与“块”的矛盾难以避免。由于土地对于地方政府经济社会发展意义重大，因而在实际工作中，地方政府出于对发展的需求，对国土所（分局）的工作更多的是要求做好要素保障，部分决策可能会与国土部门自身“保发展、保资源、保权益”协同发展的工作部署产生冲突，给基层国土管理工作带来了一些协调方面的难题，也给基层土地工作者带来了很多困惑。另一方面，地方政府有时也会给国土资源所（分局）安排拆迁、拆违以及招商引资等部门职能之外的工作，给基层增加了很多工作量。
条线直管后，在地方这个层面，基层国土干部与地方干部交流困难，晋升空间较窄；在条线这个层面，苏州市国土资源所（分局）属于参公事业单位，相比公务员，事业编制人员晋升和流动渠道狭窄。此外，由于受到相关限制，各类考核奖励只能实行精神奖励，对基层干部职工激励不足，对国土资源所（分局）工作绩效的考核作用难以发挥。在工资收入方面，部分地区由于“阳光工资”原因，国土资源所（分局）干部职工的收入低于镇（区）同级别干部职工的收入，给基层国土干部职工的工作积极性产生了影响。
（三）土地管理法制建设的漏洞
1、现有政策与法律、法规之间相互矛盾
跨部门协同要稳定的运转，须有“法律、政策、技术、契约和物质”这五项保障因素，否则无法建立牢固的协同关系。其中，法律保障是首要前提，缺乏法律保障的公共服务供给是无效、不合法的。然而，共同责任制在政策产出过程中与现有法律法规的衔接不够，无法得到有力的司法保障，直接导致相关部门在土地执法工作中的行政权力壁垒无法打破。例如：共同责任制中规定市政公用、供电、供水等部门要协同做好违法用地及违法建设的执法查处工作，按照相关规定进行停水、停气、停电。但根据《行政强制法》第四十三条规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”
《电力法》、《城市供水条例》、《城镇燃气管理条例》等中涉及停止供应的相关条款中，也不包含违法用地查处等相关情形。又如，共同责任制规定“工商部门对没有合法房产证明的，不予核发营业执照”,但《个体工商户条例》中对申请登记的条件只是提供“经营场所证明”.因此，共同责任制中部分规定与现行法律精神存在出入，片面要求工商、供水、供电、供气等部门履行相应职责必定存在困难。
2、现行农村土地制度难以适应城镇化发展的要求
随着城镇化进程的加快和农业现代化的发展，城乡人口流动加快，农业产业化程度提高，现行农村土地制度的滞后性日益体现：一是农村集体土地全能不够完整，其转让、抵押等权利受到限制，制约了农村土地作为资产的价值实现。二是对进城落户的农民是否放弃原有的土地权益的法律政策规定模糊，制约了其宅基地、房屋和所承包农地的流转利用。三是征地补偿安置机制不够完善，主要靠地方政策，其征地程序和争议解决机制也不够健全。四是农业人口市民化的土地政策不够健全，与户籍制度、社会保障制度和农村土地产权制度的改革未能协同推进。
（四）地方政府决策缺乏长远规划
在推进城镇化过程中，有的地方政府缺乏长远规划，盲目攀比和跟风冒进，提出过大的发展目标和城镇规划框架；有的地方政府急功近利实施各项“政绩工程”,大工程、大马路、大绿地、大广场等不断扩大投资建设；有的地方政府在城市建设中不断改变规划，同一地区几年间就可能拆、建几次。地方政府的这类决策，造成了土地资源的浪费、地方财政的压力、生态平衡的破坏，削弱了政府的公信力，阻碍了地方经济和社会的长远发展。
（五）基层部门资源投入不足
随着土地参与宏观调控的广度和深度进一步增强，土地管理制度进一步严格，基层国土资源管理工作任务越来越多，要求越来越高，难度越来越大。国土资源管理信息化手段也越来越多，精细化管理要求越来越高，对基层干部的能力素质也提出了更高的要求。由于受历史原因和编制限制，基层国土资源所（分局）普遍存在人手紧张以及年龄结构不合理、文化层次不高、知识结构不合理等问题。
截止 2014 年 12 月，苏州市在职国土所 944 人中：36 岁至 45 岁中坚力量人员 287人，仅占 30.4%;大学本科以上 495 人，仅占 52.4%（其中较大一部分人员非初始学历，而是在职函授等学历提升）；中级以上职称的 57 人，仅占 6.0%;与土地管理业务相关的法学类、土地资源管理类、测绘类专业人员 417 人，仅占 44.2%.（详见表 4-1、表 4-2）在编制上，基层工作人员相对紧缺，许多国土所编制人员往往被借调到国土资源行政部门或其他事业单位工作，真正编制在国土所又在国土所岗位工作的人员不到一半，存在一人双岗、一人多岗甚至混岗的现象，大多数国土资源所（分局）为减轻压力只能招聘编外人员，但他们又具有不稳定性。如根据 2013 年对相城区阳澄湖中心所的调查，该所仅有工作人员 7 名（其中正式在编的仅 3 名），需要管理总面积达 130 平方公里、地区生产总值 39.53 亿元的辖区。
在设备保障方面，根据苏州市国土资源局的统计，2012 年全市 67 家国土资源所（分局）现只有 26 辆专用执法巡查车。而近两年“车改”工作的推进，专用执法巡查车还在继续减少。在私车公用中产生的油费、交通事故的维修费等等，都没有相关的保障。
