第四章 城镇化进程中苏州市乡镇土地管理问题的应对策略
一、改变土地财政的依赖
（一）完善土地税制。整合城镇土地使用税和城市房地产税，探索建立不动产税收制度，并逐步培育成为地方税收的主要税种，使城市发展更多依赖地方税收收入而不是土地出让收入。设置土地闲置税，抑制囤积土地，促进合理利用土地。①在地价暴涨时，对土地增值收益征税。用重税打击土地投机。综合、复合征税，有利于城镇化过程中的土地市场健康发展，调控土地市场走向。
（二）继续深化土地有偿使用制度改革。扩大土地有偿使用范围，对经营性基础设施和各类社会事业用地实行有偿使用，提高工业用地准入门槛和最低价标准。以建立更好的土地市场环境，进一步释放土地收益空间。
（三）建立规范的地方债融资机制。建立透明的地方财政体系并且给予市级政府更多的财政自主权。对收入来源稳定、有还款能力的地方，进行地方债试点，实现地方债务的阳光透明，逐步降低地方对土地收益权质押融资的依赖，逐步化解土地融资风险。
（四）积极鼓励引导。各地要根据自己的实际情况和地方特点来多方位筹措资金，不能仅仅依靠政府资金。在这方面，张家港永联村是个典型成功案例，当地利用实力雄厚的集体经济组织，妥善解决了资金的筹措问题，建成了一个建设用地增减挂钩样板区。因此大力推进农村金融制度创新，加强集体经济组织实力，至关重要。
各地可设立专项资金，增量指标有偿使用费全额纳入该项资金，专项用于高标准基本农田建设和生态保护工程建设。结合增减挂钩实施，建立新增指标有偿调剂。为优化建设用地结构，提高土地产出率，应将城乡建设用地增减挂钩形成的新增指标按照规划布局到最合适的地方。通过市场化手段，实现新增指标在乡镇之间的调剂，从而形成新增指标公开合理的价格形成机制。通过指标有偿调剂使承担生态保护的乡镇在低效建设用地退出过程中也能取得土地收益，使用指标的乡镇能遵循节约集约原则使用指标，有效控制建设用地规模。
二、完善土地部门管理体制
（一）彻底垂直管理
为加强国土资源执法监察力度，顺应相应的行政管理职能，建议编制管理部门能够参照工商、税务、公安、司法等部门做法，把国土资源所（分局）列入行政单位管理，同时增加国土资源所非领导职数。在考核方面，增加村镇建设用地总规模降低率指标，引导农村建设用地合理布局、结构优化。各县级市（区）政府加大对乡镇（街道）政府盘活存量土地工作考核，根据各乡镇存量建设用地产出水平、开发强度和规划空间等情况，科学合理制定低效建设用地退出的目标任务，并进行考核。对完成目标任务的乡镇（街道），根据盘活存量土地数量按比例配置增量指标；对不能完成目标任务的乡镇（街道），不再配增量指标。通过“盘存配增”,倒逼地方政府提高盘活存量土地积极性。
（二）建立正面激励机制
深化绩效考评制度，在量化目标管理责任制的前提下，把考核结果同干部的奖惩、培训、辞退以及职务晋升、福利待遇等有机地结合起来。鉴于基层执法队伍长期在野外作业，环境艰苦，任务繁重，建议参照公安等执法部门的做法，增发国土资源执法人员外勤补贴，财政统筹解决人身意外伤害保险。同时要落实奖惩，经考核分别被评为优秀国土资源所等先进单位要给予一定的物质奖励。
三、加快土地制度改革创新
期待《土地管理法》等法律法规的修改完善，使土地资源得到有效保护、排除土地合理高效利用上的法律障碍、健全执法依据提高可操作性。
（一）完善农用地保护制度
经济发达国家农地保护，除了维护食物安全，更重要的在于生态保护。要从动植物的生存环境、地下水补给、乡村景观、农业产出等多方位着手，以土地利用规划为基础，财政和经济为主要手段，法律为重要依据。一是强化土地利用总体规划，细化乡镇的土地用途分区；二是坚持和完善耕地占补平衡制度，加快推进建设占用耕地的耕作层土壤剥离和再利用工作；三是建立健全补偿激励机制，调动地方政府和农民保护农地的积极性；四是健全耕地保护目标责任制和执法督察机制，督促耕地保护目标履行到位。
（二）推进股权固化改革
国家出台股权固化改革实施意见，加快资源资产化、资产资本化、资本股份化步伐，深化以固化农村合作经济组织股权为重点的产权制度改革，推进集体资产折股量化到人（户），赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出以及抵押、担保、继承权，确保农民收入增幅高于城镇居民收入增幅。强化农村集体资产、资金、资源管理，出台加强农村集体资产监督管理意见，开展农村集体资产产权界定、确权，实施产权登记，加快信息化监管平台建设。市和各市（区）在农办增挂“农村集体资产管理办公室”,调配力量，加强监督和管理，建立健全农村集体资产管理体系。
（三）推进产权交易改革
出台农村产权交易办法，依托苏州市产权交易中心，组建苏州市农村产权交易平台，建立市、市（区）、镇（街道）三级交易网络，通过全市统一的农村产权交易信息网络，提供交易项目登记、交易信息发布、资质审核、组织交易、结算交割、办理权益变更手续等服务，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
建议国家或省级层面出台对集体非农建设用地流转的指导意见或办法，明确集体建设用地的各种权能，合理保护各方权益，赋予集体建设用地使用者更多的处分权和收益权，真正实现城乡建设用地的“同地同价同权”.建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。
（四）推进经营方式改革
适应市场化要求，以规范经营决策、资产保值增值、提高发展活力、促进民主管理等为重点，深化集体经济改革，加快建立现代企业制度，引导集体经济组织联合、抱团、异地发展，推进转型升级。高标准推进农村集体经济组织“一村二楼宇”建设，提高产出效益，确保农村集体资产每年增长 10%以上，村级收入每年增长 10%以上。
（五）严格土地用途管制
通过完善土地用途管制制度，促进城镇化健康发展用地空间保障能力的提升。
一是强化土地利用总体规划对城镇化的统筹引导作用，在乡镇层面细化土地用途分区和相应的管制规则；二是切实发挥土地用途管制对城镇发展空间和建设用地边界的管控作用，严格城乡建设用地调整管理；三是完善土地用途转用许可制度，将土地整治、工矿废弃地复垦利用、未利用地开发等涉及土地用途转变的，统一纳入土地用途转用许可，制定转用管制规则，未经许可的按违法用地处理。
四、完善对政府行为的监督
杜绝政府损害公共利益的短期行为，使政府决策行为更加长远合理，可以从以下几个方面着手：
一是完善政府考核评价体系。要以综合的、全面的尺度考察地方政府及其官员的政绩，探索实施绿色 GDP 考核。在考核指标上进一步弱化与粗放型增长方式相联系的指标，强化集约型增长方式的有关指标，加强对环境保护、可持续发展、制度创新等指标的考察，建立科学的考核指标体系。
二是建立健全公共决策公开体系。在重大决策如土地利用规划的制定、修改过程中，赋予公众知情权、参与权与决策权。在重大公共决策制定前，广泛征求相关研究机构、专家学者以及相关非政府组织等的意见；在重大公共决策发布前，举行听证会，听取广大公众的意见；决策制定后，要向社会公示，公示决策范围、决策内容、决策标准、决策程序、决策时限和惩戒办法等，主动接受社会各界和民众的监督；决策执行一个阶段后，将决策执行进度向社会公开。
三是健全责任追究制度。对决策制定、执行中的不当决策行为或违法决策行为，追究主要领导的责任。
五、加大基础部门资源投入
资源的投入不仅仅是经费的投入，还包括各类软硬件、软实力的投入，可以有以下几个方面：
一是经费、设备得到保障。基层国土所必须为上级部门及时反馈所在地区的土地利用变化情况，在经费设备方面，首要的就是保障好土地日常巡查，特别是在“车改”大潮中，至少要保证一个国土所有一辆巡查执法车辆，以便正常开展执法活动。
二是人力资源方面。一方面，对现有在编人员通过培训提高素质：要通过经常性的法律法规和相关政策培训，使工作人员了解新形势、新要求，更好地开展工作；要通过的岗位技能培训，提升人员的业务水平和服务能力；要通过廉政作风教育，使警钟长鸣，改善服务形象。另一方面，进一步完善进人、用人机制：在进人方面严格执行凡进必考，提高对考录人员的专业素质要求；拓宽干部的交流渠道，使干部有上升的空间。
三是在行政资源不足的情况下，适当购买社会服务作为行政服务的补充。如在巡查力量不足的情况下，聘请村民作为土地信息员，弥补巡查的漏动；在土地测量方面，可以由有资质的测绘单位完成测量工作；在信息系统建设方面，可以聘请专业软件公司进行设计和维护，而不用招录信息系统人才。
四是充分利用现代化手段。利用高科技手段不仅能有效提升工作效率和水平，更能在人员较少的情况下，完成更多的业务工作。在乡镇土地管理领域，切实利用并完善各个层级的建设用地全程监管平台或体系，真正实现国土管理“一张图”,沟通规划、耕保、利用、地籍、执法监察等各个条线，全面掌握最新建设用地动态管理情况。进一步完善 “批、供、用、补、查”综合监管信息平台，建立城乡一体化无缝土地权属数据库平台，业务人员可方便快捷地进行日常权属调查工作的查询和分析，并能在地图上直观定位和反映，避免查阅计算的烦琐，提高数据的准确性，提高权属信息管理的工作效率，有助于建设用地的全面监管、全程监督。
