充分发挥政府宏观调控职能作用

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    【题目】个旧市进城务工者就业保障问题探析
    【绪论】少数民族进城务工人员就业困境分析绪论
    【1.1  1.2】少数民族就业特点
    【1.3  1.4】少数民族进城务工者就业保障的基本内容
    【第二章】个旧市少数民族进城务工者就业现状
    【3.1  3.2】就业权益保障难以实现
    【3.3  3.4】政府对就业服务调控不到位
    【第四章】进城务工者就业中问题形成的原因分析
    【5.1】健全完善就业法规制度
    【5.2  5.3】充分发挥政府宏观调控职能作用
    【结语/参考文献】解决个旧市少数民族就业的路径研究结语与参考文献

　　第二节 充分发挥政府宏观调控职能作用

　　一、推进户籍制度的改革，实现社会劳动力优化配置

　　（一）完善户籍制度立法

　　首先，对《宪法》加以完善修订，明确所有公民应享有"自由迁徙和居住的权利",取缔一切违背宪法精神的户籍政策。生产要素自由流动是市场经济的基本要求，随着我国市场经济体制的发展和我国经济融入全球化进程的加快，劳动力在全国范围内自由流动并交由市场配置是必然趋势。

　　其次，应尽快制定出台《户籍法》。我国至今尚无一部符合社会主义市场经济要求的户籍法，现行的户籍管理仍然沿用 1958 年出台的《中华人民共和国户口登记条例》（尽管《户口条例》诞生时就违背了 1954 年《中华人民共和国宪法》，但因我国没有违宪审查制度而延用至今）。《户口条例》在本质上剥夺了公民（特别是农民）的自由迁徙权利，造成了我国城乡居民身份和社会地位的不平等，以及经济社会发展中巨大城乡差别。虽然近年来国家出台了多项户籍政策促进了我国户籍制度的变革，各级地方政府也纷纷做了改革试点尝试，但由于缺乏缺乏统一的纲领性法律指导，这些政策都未能在根本上撼动《户口条例》的根本。因此，我国应该尽快制定一部符合我国基本国情、具有中国特色的户籍法，将户籍管理纳入国家法制范畴。
　　
　　（二）推进一元户籍制度

　　现行的二元户籍制度人为地把公民划分为"农业户口"和"非农业户口"来区别对待，并以户口为基础赋予城乡居民不同的身份等级，使二者享有极不平等的公民权利：农村居民被剥夺了迁徙自由的权利，也无法与城市居民平等地获得就业、教育、医疗、住房、社会保障等基本公民权利，是一种典型的歧视性制度。

　　首先，打破城乡二元制歧视性划分标准，将全体公民视为统一的身份，剥离户籍制度中的政治成分，从根本上承认所有公民地位平等，增强对户籍身份弱势群体，特别是少数民族进城务工者的保护。其次，剔除附着于二元户籍制度上的各种城市福利功能，弱化和消除城镇户籍的既有附加利益，对社会总财富与权力的公平再分配，实现城乡无差比待遇。再次，将户籍制度与政治管理向脱钩，让其真正行使人口资源统计和有效管理服务职能。

　　（三）改革户籍迁移制度

　　迁移行为是个人追求利益最大化的一种理性经济行为，也是市场对资源进行优化配置的方式。因此，要改革当前我国的户籍迁移制度改革，必须根据全国人口流动情况和各地经济发展及劳动力接纳程度等实际情况，建立完善的准入制度。各地政府应遵循客观、公正、合理原则，根据本地的自然情况、经济社会发展水平和城市综合承受力来制定准入标准，即以公民的固定住所、稳定职业、收入来源、居住年限等实际条件作为准入条件，当申请迁入的农村居民符合或者基本符合这些条件时即可迁入城市。同时，全体社会成员可以"用脚投票",向资源更丰富地区自由迁徙。

　　二、建立城乡统一公平的劳动力市场，规范劳务市场秩序

　　（一）取消城乡间就业壁垒，实现就业公平
　　
　　首先，转变政府角色意识。各级政府不应再对进城就业的少数民族进城务工者户籍"做文章",而是应一视同仁地对少数民族进城务工者提供就业服务，从管理型政府尽快进入服务型政府角色。同时减少对劳动力市场进行人为干预，将劳动力供求结构交由市场价格信号来调节，发挥好"守夜人"职能，提高宏观调控水平，确保少数民族进城务工者实现自主就业，企业实现自主用工。

　　其次是要进一步消除用工单位对少数民族进城务工者的歧视。应依法赋予少数民族进城务工者与城市职工同等的教育培训、职业晋升机会，维护少数民族进城务工者在就业中的合法权益。对企业自主用人权进行规范，对带有歧视性质的过度"自主"进行及时矫正与查处。同时，引导舆论导对少数民族进城务工者就业中的歧视行为进行监督，发动各方力量在社会上形成人人平等、反对歧视的良好氛围。

　　再次，实现城乡劳动力就业无缝对接。应在依托少数民族进城务工者就业信息库建立的基础上，将城乡二元劳动力市场实现网络并轨。少数民族进城务工者一人一档，将求职、培训、个人基本资料等信息在劳动力市场中形成自由流动，以此带动人员的流动。

　　（二）加强劳动力市场监管

　　一是进一步清理对少数民族进城务工者就业实行歧视等违反城乡开放、公平竞争原则的政策和法规，加强政策废、立、改力度，整合形成一套包括劳动法、劳动就业法、工资法、劳动保护法、社会保障法相互联系、共同作用的规范劳动力市场主体行为的法律法规，以法律来规范劳动关系双方的生产管理活动，使劳动力市场主体有法可依、有章可循。

　　二是加大少数民族进城务工者就业保障的监管力度，对于少数民族进城务工者工资按时足额发放、参加社会保险状况、社会保险缴费状况等方面进行实时有效的监控，对于侵害少数民族进城务工者的行为和用人单位予以严惩，对由经济原因而造成维权困难的进城务工者实施及时的法律援助。

　　三是严格执行劳动合同制。要以法律强制力来保证劳动合同制的贯彻和执行，通过加强政府及职能部门对少数民族进城务工者集中就业行业、企业的监督和管理，来保证劳动合同的签订。要以这种经常化、程序化的监督和管理为基本方式来纠正劳动合同签订过程中存在的问题，同时严肃查处违反法律规定不予进城务工者签订合同及签订不规范、不合法合同的企业。

　　三、加快经济结构转型，提供更多就业岗位

　　就国际大环境而言，自 2008 年次贷危机爆发以来，虽然国际经济在经历了漫长的寒冬后逐渐复苏并建立了崭新的国际贸易格局，但作为劳动密集型加工出口大国，我国经济至今仍受到其深远影响。因此，加快经济转型，推进产业升级，在政府主导下优化就业结构势在必行。

　　一是将扩大内需与扩大就业相结合，政府应进一步理清发展思路，在调控宏观经济、调整经济结构以及安排产业布局和重大项目时，坚决贯彻就业优先的原则。扩大内需要在此基础上坚持平衡发展，不仅要注重行业平衡，还要注重地区平衡；不仅要注重外部的平衡，还要注重内部的平衡，以投资、消费、出口"三驾马车"继续拉动经济增长，以扩大内需带动"劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业"体系的健全完善。

　　二是充分发挥第三产业吸纳就业的优势，使第三产业在扩大就业中发挥更大作用。要切实解决好经济转型时期就业难的问题，首先要调整和改善三产结构，在充分发挥市场对人力资源进行配置的基础上，为第三产业提供良好的发展环境和广阔的发展空间，加大对第三产业中的非公有制中小企业的扶持力度，从财税、土地和信贷等多方面出台政策鼓励新兴企业和组织增加就业岗位，吸纳劳动力。

　　三是加快产业结构升级，合理安排产业分布，既要发展资本技术和知识密集型产业带动经济发展新动力，又要积极巩固扶持传统劳动密集型产业保持经济稳定增长，用好"两条腿"走路，创造更多就业机会。

　　四、建立符合少数民族进城务工者特点的服务体系
　　
　　（一）就业信息服务

　　由于少数民族就业信息的来源仍然依靠于其亲缘社交圈，对劳动力市场正规信息渠道的不畅直接导致其对就业信息占有的缺失。因此加强对少数民族进城务工者进城就业的信息服务，搭建正规化的信息桥对其进城就业享有平等信息及就业机会都具有重要作用。

　　就劳动力流出地而言，当地政府应加强与主要流出地之间的联系，为少数民族进城务工者及时发布准确快捷的就业信息，同时还应发挥职能进行宏观引导，在有条件的情况下由政府组织有规模有计划的农村劳动力输出，从本源上减少少数民族进城务工者"盲流"的发生。就少数民族进城务工者流入地而言，就业信息服务机构要向外来少数民族进城务工者完全开放，降低门槛、简化手续，收集适合少数民族进城务工者的就业信息，免费为其提供就业信息和职业介绍等基本服务；开发针对他们特征的新型服务项目和措施，切实提高服务质量和效率。而对于少数民族进城务工者流入较多的城市，要及时建立政府监督管理下的零工交易所，免费为进城务工者提供供求直接见面的平台，杜绝"马路市场"对少数民族进城务工者合法权益的侵害。同时，可借鉴韩国政府在农村劳动力转移中的就业稳定政策，在由市场配置为主导的前提下，政府发挥其调控职能，逐步健全规范就业中介服务体系，并依法加强对劳动力市场中各种服务机构的规范管理，严格收费标准，打击违法犯罪活动，杜绝黑中介。

　　（二）就业维权服务

　　维权服务体系建设必须依托于法律援助机构，由政府统一组织、指导协调、统筹规划，各职能部门整合资源、通力协作、共同推进，切实维护少数民族进城务工者合法权益。一是构建维权协调机构。建立统一的维权法律援助组织，把各横向部门有机地整合到一起，从涉及劳动争议的部门中抽调相关人员组建专门机构，形成合力，负责处理少数民族进城务工者维权案件，搭建少数民族进城务工者维权的"绿色通道",从而大大减轻少数民族进城务工者维权成本，让更多的少数民族进城务工者选择法律救济的途径解决劳动纠纷。二是加大执法力度。人力和社会保障部门要对用人单位的用工情况加大监察力度，加大对违法用工，特别是对劳动合同签订不规范等行为的惩处力度，切实规范合法劳务用工秩序，从源头上减少劳动争议纠纷。三是完善跨地区协作机制。由于少数民族进城务工者流动性大，法律援助不能局限于劳动关系属地，而是应该尽快完善法律援助的跨地区协作机制，以联动机制确保对少数民族进城务工者异地法律援助的落实，加大异地执法力度，避免异地部门间的推诿现象。

　　五、充分发挥社会组织及工会作用

　　（一）大力发展新型社会组织

　　首先，少数民族进城务工者大多通过亲缘和地缘关系进城务工，因此其就业和居住较为集中，社会交往也往往限于群体内部。而当他们在遭受合法权益受到侵害时，这种亲缘和地缘性也常使他们自发地成立一些组织相互帮助、相互救济和相互照顾。由于处境相同、思想观念一致，这些少数民族进城务工者自行组建的新型组织紧密程度往往很高，而且在实际运作中这些组织不仅可以为处于生活和就业困境中的群体成员提供一定的帮助，而且可以促进少数民族进城务工者自我管理、自我教育和自我服务。

　　但应该明确的是，少数民族进城务工者自治组织首先应建立在政府合理规划的基础上，要置于政府的指导、监督和扶持之下。其次，必须以"自我管理、自我教育、自我服务"为宗旨开展合法活动。再次，应通过这种群体内部的社会互动和社会化服务，实现少数民族进城务工者内部的自我管理和自我支持，增强他们的法律意识和公民意识，提高他们的心理素质和生活质量，缓和其在城市中的各种冲突。此外，这种自治组织在有条件的情况下还可以延伸为针对特定群体的就业培训机构、就业指导服务中心、法律服务组织等，在政府鼓励下调动社会各界志愿者以社会互助的方式对少数民族进城务工者予以帮助。

　　（二）发挥工会职能

　　首先，工会组织要转变观念，提高认识，真正把少数民族进城务工者当作工人阶级的组成部分，当作工会组织的基础，做到一视同仁。要摒弃过去带有局限性的陈旧观念，使工会组织真正面向所有劳动者，真正面向工人阶级全体成员。

　　其次，在巩固原有会员的基础上，注重吸收新的职工群体，特别是明显处于弱势的少数民族进城务工者队伍。在正确认识少数民族进城务工者地位的基础上，做好政策宣传和解释工作，让他们充分了解工会的性质和成立的目的以及加入工会组织的意义，教育和启发少数民族进城务工者的参会意识，并通过实际的维权运动，增强工会对少数民族进城务工者的吸引力和凝聚力，提高他们的入会积极性。

　　再次，针对少数民族进城务工者流动性大、就业行业有代表性等特性创新工会的组建形式。工会要真正做到因地制宜、因企制宜，为少数民族进城务工者加入工会提供便利。对于少数民族进城务工者就业的单位有基层工会的，工会组织要一视同仁地吸纳他们入会，并为其提供服务；对于在小型非公有制企业就业且企业未设有基层工会的，可由上级工会组织按属地管理原则设立行业型工会（如冶炼业工会等）、流动型工会（如建筑队工会）等，就近将少数民族进城务工者吸纳入工会组织。

　　最后，工会应发挥其职能，定期不定期地对少数民族进城务工者劳动合同签订情况、生产环境情况、工资发放情况等开展检查，对侵害少数民族进城务工者合法权益的行为加以制止和谴责，并协助进城务工者维权索赔；利用工会职工学校、职工俱乐部或者依托职业学校、高等院校等平台，以开办业余文化补习学校、职工夜校及短期专业技能培训班、轮训班等方式对少数民族进城务工者开展法律、文化、生产技能等方面的培训以及形势政策培训，以及自尊、自信、自强教育，全面提高进城务工者的素质；在反对进城务工者的就业歧视、监督进城务工者失业保险金的缴纳、给予进城务工者平等的就业待遇等方面配合政府有关劳动保障部门作好辅助性工作。

　　第三节 加大教育培训力度

　　一、发展少数民族地区（劳动力流出地）基础教育

　　（一）加大中央政府的转移支付力度，保证经费投入

　　义务教育作为一种纯公共产品，国家有提供其所必要的各种基本条件的义务。针对目前农村地区，特别是少数民族聚集的农村地区基础教育落后的现状，应根据有关法律规定，加大对义务教育事业的经费投入，继续增加财政对少数民族地区义务教育的转移支付。具体而言，应加大中央和省级财政、特别是中央财政的义务教育拨款，并建立和完善以"教育经费最低标准"和地方财政财力为主要依据的省、县两级义务教育财政拨款制度和中央转移支付、专项补助制度。

　　对依靠县、乡财力达不到最低标准要求的地方，由中央和省级财政以转移支付和教育专项经费的形式予以补助。同时，应把特殊地区义务教育工程作为长期的财政制度固定下来，国家财政预算内义务教育经费的增量部分应向少数民族地区、贫困地区倾斜，并把资助项目细化、固定化，切实保障专项经费及时到位。

　　（二）进一步落实九年义务教育制度

　　一是继续严格遵循《义务教育法》。义务教育是政府的法定责任，要进一步坚持"国务院领导、省级人民政府统筹规划实施、县级人民政府为主管理"的体制，充分发挥省、县两级的积极性、主动性和创造性，因地制宜地将法律法规贯穿于工作中，巩固和发展"两基"成果。二是把合理配置教育资源作为工作重点。

　　以提高教育教学质量和水平、推进素质教育水平提高、促进义务教育均衡发展、实现教育公平为目标，有侧重地突出义务教育学校的标准化建设、改善办学硬件条件、教师资源的配置和流动、校内外优质教育资源的共享，并把合理配置资源的重点向少数民族地区、贫困地区倾斜。三是把提高教育质量作为根本任务。把少数民族素质教育作为战略主题，使少数民族地区义务教育的总体水平在均衡发展的过程中得到稳步提升，特别要注重把握少数民族独特习性，在有条件的地区开展双语教学及实践教学，提升少数民族地区义务教育整体质量。

　　四是把全过程纳入监管。要在现有义务教育均衡发展监控体系的基础上将政府对少数民族地区义务教育经费的保障、标准化学校建设、教育政策管理等一并纳入监督之中，即在"督学"的同时"督政",将专项督导与全面督查相结合，从而实现有针对性、有重点地配置义务教育资源，保障少数民族地区义务教育均衡发展，以促进均衡、促进公平。

　　二、增强少数民族进城务工者就业培训力度

　　（一）坚持加大就业培训资金投入

　　目前现行的进城务工者培训按照组织主体及受益群体来划分，其经费主要来源于政府拨付、企业投入、个人自费及三者共同分担等多种形式。但正如前文提到的，由于企业的漠视及进城务工者个人的不积极，目前如果单纯依靠用工单位与个人的投入效果都不会太理想。因此，在当前区域经济发展不平衡，企业压缩成本减少培训经费投入，少数民族进城务工者整体收入不高的情况下，政府应负担起少数民族进城务工者培训经费来源的主体责任。中央和地方各级财政在财政支出中应继续加大扶持进城务工者培训工作的专项经费投入，以强化基础技能与专业技术为抓手去全面提升少数民族进城务工者市场竞争力。但同时，政府也应出台相关激励政策，如采取鼓励用人单位根据所雇用少数民族进城务工者所占职工总数比例的大小，从职工培训经费中安排一定的数量用于其岗位培训，并将此项投入计入成本在税前列支，或采用专项教育补贴政策与培训基金申请等，鼓励有条件的职业学校和其他教育培训机构开办"少数民族进城务工者职业技能培训班"等方式为少数民族进城务工者提供培训服务，充分调动企业、个人、社会的积极性，实现少数民族进城务工者培训投入的多方经费来源，建立经费多元化投入机制。

　　（二）坚持整合教育培训资源

　　针对现阶段少数民族进城务工者教育培训市场发展不完善，政府公立培训机构不足，社会培训机构缺乏统一管理的现状，应进一步整合现有资源，提升教育培训软硬件水平，形成少数民族进城务工者教育培训合力。一是对公益性培训机构，要坚持由政府统一组织，各职能部门配合管理的原则，切实加大对公益性培训机构经费投入，在最大程度上依托公益性培训机构促进少数民族进城务工者职业教育的均衡化与平等化；而对于公益性培训机构难以满足的部分，可采用定向培训、联合培训、委托培训、代培代训等多种合作方式交由市场，以招投标形式委托学校、社会办学力量来开展相应的培训。二是组织和引导社会力量进行教育培训资源再次整合，提升综合竞争力，产生社会规模效益；同时，大力鼓励教育培训机构与劳务输出地政府建立合作伙伴关系，通过签订培训订单或政府教育采购等形式，以"需要什么培训什么"的原则，实现培训机构与劳务输出地的良性互动，在农村劳动力输出前完成上岗培训，在源头上增强少数民族进城务工者进城务工时的竞争力。三是充实农村普通中学课程中关于职业培训和就业训练的安排，以市场为导向、以提高职业素质为任务，有针对性地在具备一定文化程度的少数民族学生中开设更具有专业性、技术性的培训课程，打好"前教育"基础；大力发展和改革现有农村职业教育，使农村职业学校、技校成为农村劳动力教育培训的重要阵地，提升对农村劳动力"就地培训"、"原地提高"的水平与能力，特别是有针对性对即将外出务工的少数民族进城务工者开展专题教育辅导，做好"中教育"环节；而对于已经入城市中务工的少数民族进城务工者，应在政府的鼓励和支持下利用好城市职业学校和成人学校等教育平台，由城市中的教育培训机构根据当地实际情况，结合市场需求，调整专业结构，积极开展进城少数民族进城务工者的"后教育"工作，形成城乡一体化的教育培训系统，多措并举完成少数民族进城务工者的全阶段教育培训。

　　（三）坚持培训内容的多层次性和针对性

　　各教育培训机构在制定培训计划时应符合实际，根据少数民族进城务工者自身的文化水平、素质特点、发展需要来设立培训内容，分级分层进行培训：一是基础性培训，即针对初次进城务工人员开展上岗前技能培训、普法教育等基础性知识；二是专业性培训，即根据各行业、岗位实际内在要求，结合长期培训计划，有偏重性的开展深层次的职业技能培训。同时，可以政府引导、社会参与、个人选择的方式进行定制培训项目，对有一定基础的少数民族进城务工者，在其自愿基础上对其进行系统化教育，增强其专业生产技能；而对于基础较薄弱的则采取先易后难、统筹推进的培训模式，现已夯实其基础性生产技能为主，在条件成熟后追加专业性分类指导教育。

　　（四）坚持加强教育培训服务工作

　　一是以一支优秀师资力量为引领。应进一步加强少数民族进城务工者培训师资队伍建设，扩宽师资队伍来源渠道，并对聘用的教师定期组织再教育，不断提高教师业务水平。在有条件的情况下，教育培训机构应从科研单位、企业、政府部门等聘请讲师为少数民族进城务工者提供全方位立体式教育培训，而非仅仅限定在照本宣科的书本教育。二是做好培训信息服务工作。定期调查并公布劳动力市场供求状况，定期对不同职业、不同工种的职业供求和工资价位进行调查，调查分析结果及时向少数民族进城务工者公布。三是建立少数民族进城务工者培训效果评价制度。以实现高质量就业目标为导向，制定评价标准，定期对开展少数民族进城务工者培训的各类教育培训机构的专业设置、培训内容、课程安排、收费标准、招生情况、学员结业率、结业学员鉴定通过率、就业率、工资水平等状况进行调查统计，并将测评结果作为考核培训教育机构的重要指标之一，政府及其职能部门应就考核结果对优秀的予以奖励，而对于不合格的予以处罚，以此提高教育培训机构的竞争性与高效性。

　　三、加强法律意识专项培训力度

　　正如前文所述，少数民族进城务工者因其主客观因素所限，法律意识较为淡薄，在遇到问题时不知如何维权，不知向哪个部门寻求援助，从而往往以错误的方式解决问题。因此，也正因如此，加强对少数民族进城务工者的普法及维权意识专项培训更显得尤为重要。

　　目前我国普法形式多样，包括发放普法书籍和手册、开展法律讲座、法律咨询服务等，但这些形式却忽视了少数民族进城务工者接受度这一问题，普法工作的开展往往流于形式。法律不是一般的知识，难以通过一般知识普及的方法使少数民族进城务工者理解法律的内在意义，特别是考虑到少数民族进城务工者的文化及认知上的特殊性，因创造性地开展普法工作。

　　一是注重普法内容的选择。在选择普法内容时要有所侧重，所选内容应符合少数民族进城务工者实际需求。同时，普法内容不能过广过深，必须具体且易于理解，涵盖的内容应包括从外出务工的准备，到寻找工作及签订劳动合同；从工资与社会保险、劳动安全，到劳动争议、投诉及寻求法律援助的方式；从进城务工应当遵守哪些法律法规、享有哪些合法权益，到应当承担哪些法定义务，怎样用法律手段保护自身的合法权益等。

　　再具体来讲，应针对少数民族进城务工者聚集的几个主要行业特点，对《民法通则》、《劳动法》、《安全生产法》、《合同法》、《职业病防治法》、《仲裁法》以及政府颁布的企业劳动争议处理条例、工伤保险条例等与其切身利益息息相关的法律法规进行着重培训。

　　二是注重普法形式的选择。在选择普法形式时必须紧密贴近少数民族进城务工者生活生产实际，不能仅仅依靠宣讲枯燥的抽象法条或发放宣传册草草了事，而是应该充分依托电视、宣传栏、报刊、广播、电话等各种传统传媒工具为载体开展普法教育，将抽象的法律条文具体化、形象化、人性化，尽可能广泛地采用法制文艺、趣味普法、漫画评书、温馨提示等生动活泼的形式来进行，将严谨的法条生活化，将晦涩的内容趣味化。同时，应大力探索推广网络新型媒体工具拓展普法教育的领域，扩大普法教育覆盖面与渗透力，以 QQ、微信、微博等多种行之有效、新颖多样、为少数民族进城务工者所喜闻乐见的形式开展普法教育，把普法教育进行以点带面辐射，将普法工作的触角真正延伸到少数民族进城务工者工作生活中，以达到最佳的教育效果。