我国国家级开发区的特点和发展历程

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　　【题目】我国重点开发区管理模式优化探究
　　【第一章】我国经济开发区管理机制探析绪论
　　【2.1】我国国家级开发区的特点和发展历程
　　【2.2】我国国家级开发区管理体制概述
　　【第三章】我国国家级开发区现行管理制度分析
　　【第四章】创新我国国家级开发区管理体系的建议
　　【结语/参考文献】国家级开发区管理形式创新研究结语与参考文献
　　
　　第二章我国国家级开发区发展历程及现行管理体制概况
　　
　　本章通过理清国家级开发区的定义和主要特点，梳理国家级开发区的发展历程，概述我国国家级开发区现有管理体制模式，分析国内部分国家级开发区发展特点，为论文研究国家级开发区管理体制的创新问题提供现实依据。
　　
　　第一节我国国家级开发区的特点和发展历程
　　
　　一、国家级开发区及其特点
　　
　　国家级开发区是指由国务院批准的在城市特定区域内设立的经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区（出口加工区）、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。⑤这其中，国家级经济技术开发区作为中国最早在在沿海开放城市设立的以发展知识密集型和技术密集型工业为主的特定开发区域，最能全面的反映国家级开发区的特征和内涵，因此本文对国家级开发区的研究均以国家级经济技术开发区为对象。
　　
　　国家级经济技术开发区是我国对外开放战略进程的重要组成部分，是继我国经济特区取得成功后、建立起来的新型的专业化特定经济发展区域。1984 年，党中央、国务院做出了设立国家级开发区的重大决策，国家级经济技术开发区最初从 14 个沿海城市起步，之后向各省、市、自治区的省会或中心城市拓展。截至 2014 年底，经过中华人民共和国国务院批准，全国设立了 215 个国家级经济技术开发区。
　　
　　国家级开发区是我国改革开放的集聚平台、是我国经济开放的窗口和体制机制改革的试验田。国家级开发区通过划定小块的区域，集中力量完善基础设施，实行经济特区的某些较为特殊的优惠政策和措施，营造符合国际惯例的投资环境。开发区建立的初衷是不仅要创造一个吸收外资、加速经济发展的“小环境”,而且要建立引进先进技术、追赶世界先进科技潮流的“大环境”;既要承担推广特区成功经验的责任，还要完成体制机制创新的新任务。
　　
　　正因为拥有上述特性，相比省级开发区、市级开发区等其他各级各类开发区，国家级开发区具备着更加显着的特点：
　　
　　一是吸引对外投资最为集中。国家级开发区发展至今，大都成为所在区域对外投资最为集中的区域，以宁波经济技术开发区为例，作为中国 1984 年成立的首批 14 个国家级开发区之一，宁波经济技术开发区经过 30 多年的发展，已成为国内着名的装备制造业基地和化工新材料基地，累计共有 1678 家外商投资企业在开发区投资兴业，总投资达到 330 亿美元，累计实际利用外资 92 亿美元。其中，世界 500 强企业有 45 家在该区域投资落户。再比如大连经济技术开发区，共有 3500 多家外商投资企业进驻，投资总额 190 多亿美元。这些开发区无论在引资的数量还是质量方面无一例外均为所在地市的“龙头”区域，一定程度上也代表了所在区域的发展水平。
　　
　　二是经济发展最快。国家级开发区作为中国国民经济发展的重要增长点，是以其经济快速增长，技术突飞猛进的实践为依据得出的公认结论。30 年来国家级开发区的主要经济指标长期保持两位数的增长，远远高于全国平均增幅，甚至有的城市全年新增经济总量的一半是有国家级开发区提供的，其作用作为不可低估。
　　
　　三是区位优势明显，发展潜力巨大。国家级开发区大都位于沿海、沿江及内陆主要经济中心城市和交通枢纽，区域优势非常明显。除了有较强的经济集散和辐射能力外，发达的交通运输系统，丰富的人力资源和科技资源都为国家级开发区提供了扎实的基础和巨大的潜力。
　　
　　四是具有良好体制优势。国家级开发区的实践表明了其经济管理体制相比其他开发区来说，优势明显。国家级开发区是由国务院审批设立的，由当地市政府主管，国家充分授权，承担着国家层面要求的任务，发着挥对外开放的创新、示范的窗口作用，这是其他一般开发区所无法取代的；开发区管委会作为市一级政府的派出机构，行使较大地经济管理权限，这是一般开发区难以相比的；国家级开发区率先在人事管理方面进行改革，比如公开招聘、竞争上岗、能者进庸者退等一些管理措施和理念已在各级开发区广泛推行。国家级开发区的发展带动了开发区从业者在就业和择业观上发生了显着的改变，这种由体制革新变化而引发的思想观念方面的不断变革，给开发区带来了可持续发展的潜力和动力。
　　
　　二、国家级开发区的发展历程
　　
　　国家级开发区成立至今已经 31 年，其发展进程大致可以划分为三个阶段：第一阶段为 1984 年-1992 年；第二阶段为 1992 年-2002 年；第三阶段为 2002年至今。国家级开发区是改革开放的产物，它的设置和发展无不紧紧依赖于国家改革开放的战略部署和历史进程。因此，以国家改革开放的转折点或标志性事件作为开发区发展阶段的划分不仅符合开发区的实际情况，而且还能体现出开发区在国家总体改革开放格局中的地位和作用。
　　
　　1984 年，国家级开发区建立之初，我国实行的还是典型的计划经济体制，但国家明确要求开发区的建设和发展不能采用计划经济体制，具体表现有：国家不再像以前建设三线项目和重点矿区开发那样，安排国家计划投资，由各开发区“自费开发”;各开发区建设用的材料和设备等可以国内外市场采购，但外汇需“自我平衡”;国家通过“三资”企业条例等，规范企业的产权制度和有限责任，规定企业要“自负盈亏”.所有这些，使得开发区成为了“窗口”,既是内外经济的窗口也是新旧体制的窗口。
　　
　　1992 年发生的标志性事件无疑是邓小平同志的南巡讲话和党的十四大召开。1992 年春天邓小平同志的南巡讲话极大地推动了对外开放的进程，同时他还明确指出市场经济和计划经济不是社会主义和资本主义的划分标准，社会主义也有市场经济。同年秋天举行的党的十四大旗帜鲜明地确立了社会主义市场经济的改革目标。国家级开发区充分利用第一阶段积累的开发基础和按国际惯例办事的体制机制优势，实施了一系列改革和发展的措施，如大力推动土地出让制度、企业薪酬制度和社会保障制度改革等，使得各种生产要素价格的市场化改革率先在国家级开发区实行，其作用是深远的。
　　
　　2002 年的标志性事件是我国加入世界贸易组织，开发区特别是建立较早的国家级开发区，在继续深化改革扩大开放的同时，积极应对产业化和城市化融合以及国际经济一体化的新课题，加快发展，加大改革，经济实力明显增长，开发区的开放管理模式在这一时期也有了新的内涵。
　　
　　就开发区的建设发展和体制机制来说，从第一阶段进入第二阶段，标志着国家级开发区在特定区域开放的条件下率先实现了计划经济向市场经济的转型，第二阶段进入第三阶段则标志着国家级开发区在全国对外开放的条件下从产业化发展到产城融合发展（产业化与城市化结合）的转变。
　　
　　（一）创业起步的第一阶段（1984 年-1992 年）
　　
　　1984 年 5 月 4 日，中共中央、国务院以（中发[1984]13 号）文批转了《沿海部分城市座谈会纪要》。文件对沿海扩大开放做出重要决定，即进一步开放沿海 14 个港口城市，其中具有历史性意义的措施之一就是：“这些城市，有些可以划定一个有明确地域界限的区域，兴办经济技术开发区。”⑥文件对经济技术开发区的任务、要求、发展方向、优惠政策、支持措施、审批程序、加强监管及注意事项等都作了原则规定。1984 年 9 月 25 日，国务院首先批准设立大连经济技术开发区，这是我国正式批准设立的第一个经济技术开发区，也是第一个国家级开发区，其他 13 家也在当年陆续批准。
　　
　　在第一阶段，国家级开发区的发展条件较差，建设资金短缺。首要任务是突破计划经济体制的束缚、下放审批权，充分利用税收和财政等优惠政策发展经济。其次根据全国人大六届三中全会（1985 年 4 月）通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，明确了开发区管委会作为政府派出机构的法律授权。此外，开发区在机制上率先试行土地使用权的有偿转让制度改革。在行政管理体制上，开发区管委会作为市人民政府的派出机构，领导和管理开发区工作，建立了精简高效的管理机构，通过职能相近的部门合署办公，缩减了审批程序。这一阶段，开发区在体制上由国务院特区办直接管理，中央通过工作会议直接部署开发区发展大局。
　　
　　在这一阶段国家级开发区的发展方针是将“以工业为主，以吸收外资为主”,以拓展出口创汇为主，致力于发展高新技术的“三为主”、一致力为其发展的指导方针。该方针对开发区的发展产生了重大影响，并成为开发区成功的重要经验。开发区在这一时期利用国家的优惠政策，完成了原始积累，摸索出了建区的基本模式，逐步建立并完善了管理体制与法规体系，为开发区后续发展奠定了良好基础。
　　
　　特别值得指出的是，1986 年 8 月 21 日，邓小平同志在视察天津开发区时，写下了“开发区大有希望”的题词，当时，天津开发区的面积 30 平方公里，仅仅占陆地国土面积的百万分之三左右，而这小小的区域之所以说大有希望，是邓小平同志高瞻远瞩地看到了开发区的体制机制的优势和活力。
　　
　　（二）二次创业的第二阶段（1992 年-2002 年）
　　
　　1992 年春邓小平第二次南巡重要谈话发表，标志着我国改革开放进入了新的历史时期，也成为国家级开发区发展的新机遇。一方面思想更加开放，长期以来禁锢人们思想的很多“条条框框”得以破解；另一方面，国家级开发区范围开始从东部沿海向沿江内陆和中西部地区延伸，数量由最初的 14 家陆续增加到 32 家。这一阶段，为鼓励外商向中西部地区投资，国务院还决定“允许中西部各省、自治区、直辖市在其省会或首府城市选择一个已建成的开发区，申办国家级经济技术开发区”.与此同时。国务院还批准苏州工业园、金桥出口加工区、厦门海沧投资区、宁波大榭经济技术开发区实行开发区政策。
　　
　　第二阶段是开发区二次创业阶段。这一阶段国家级开发区出现快速扩张态势，不但经济规模大幅增长，经济结构也出现明显改善。这一阶段开发区在体制机制上先行先试，将工作重点转到促进和完善社会主义市场经济新体制、符合国际惯例的运行机制上。1999 年 10 月，国务院办公厅通知决定，开发区对外开放重大方针政策的调查研究等工作由国务院体改办负责，有关具体工作由外经贸部负责综合协调和指导。
　　
　　（三）调整提升的第三阶段（2002 年-至今）
　　
　　第三阶段是开发区的体制环境、政策环境、产业环境、经济和社会等环境都发生重大变化的阶段。首先，中国加入世界贸易组织（WTO），对外开放进入了新的阶段。开放领域扩大、竞争机制和对象增加。其次，随着国家级开发区成果的凸显，对于某些地区盲目效仿、无序发展现象，国务院进行了清理整顿，为开发区再创辉煌创造条件。再次，在 2004 年开发区成立二十周年之际，国务院对国家级开发区建设提出了新时期发展的指导思想、目标和定位。明确了开发区转变发展的四个目标：即从单纯发展制造业为主向发展现代制造业和承接国际服务外包并举转变；从注重规模效益向注重质量效益转变；从偏重引进向注重创新转变；从依靠政策优势向依靠体制优势和综合投资环境优势转变。发展的指导方针从“三为主、一致力”增加为“三为主、二致力、一促进”. 即以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进开发区向多功能综合性产业区转变。
　　
　　这一阶段，开发区经济开始向产城融合过渡；开始关注以人为核心的生产要素；开始有意识建设宜居的城市功能设施。与此同时，随着地方各类产业聚集园区实力的增强，一批新的省级开发区在这一阶段成功升级为国家级开发区，使得国家级开发区的整体布局更趋合理。从 2010 年起，国家级开发区开始新一轮的整合发展，为新时期我国区域发展战略规划提供了有力支撑。