应对新时期腐败的纪检监察制度研究导论

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【题目】纪检监察管理体制改进探析 
【导论】应对新时期腐败的纪检监察制度研究导论 
【第一章】我国纪检监察管理体制改革的新背景 
【第二章】当前我国纪检监察管理机制现状 
【第三章】改革我国纪检监察管理的几种模式及特点评析 
【第四章】深化纪检监察管理体制改革的对策建议 
【结论/参考文献】纪检监察管理体系优化研究结论与参考文献

　　导 论

　　一、研究的背景和意义

　　（一）选题背景

　　党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，作为全面深化改革的重要组成部分，党的纪律检查体制改革是党要管党、从严治党、强化党建的必然要求。纪检监察机关是国家腐败治理体系中的专职机关，纪检监察机关治理腐败的能力和效力的提升，是国家治理腐败事业现代化、科学化和规范化的重要标志。反腐倡廉建设成就的取得，由反腐败机构的科学职能定位、反腐败方式的改革创新、纪检监察干部优良作风等关键性因素共同决定。我国自九十年代起确立党的纪检机构和政府行政监察部门合署办公体制机制后，地方各级纪检监察机关在管理体制上由同级党委和上一级纪检监察机关共同领导，地方各级监察机关同时对本级人民政府负责并报告工作，这种管理体制推动了反腐倡廉工作成绩取得。但近年来，受纪检监察管理体制影响，纪检监察机关存在着工作面铺得过宽导致职能泛化、方式固化、作风异化、功能弱化、人事待遇化等不良现象，严重影响纪检监察队伍整体形象，阻碍反腐败工作深入推进。长期存在的纪律检查工作体制障碍，一定程度导致反腐败工作形势复杂严峻。如：

　　办案过程中多个机构或职能重叠或各自为政，导致力量涣散，影响整体合力，削弱战斗力；案件调查过程中一些地区、部门人为设置重重阻力，某些法纪意识不强的领导利用不受监督的现实困境滥用职权跑风漏气、通风报信、甚至压案不查、谎报案情或瞒案不报；一些地区、部门腐败行为易发多发频发，系统性腐败、塌方性腐败时有发生，与风清气正的政治生态相去甚远等。破困局，唯改革。改革既是战略，也是战术；既是理念，更是方法。伴随党风廉政建设要求和反腐败斗争形势的日益变化，提高纪检监察机关在国家政治权力构架中的相对独立性和有效监督性，变革纪检监察体制机制的呼声日趋强烈。党的十八届三中全会专篇提到改革党的纪律检查体制机制，多地也结合纪检监察工作实践开展了一些有益探索，这些改革举措与有益探索必将为党风廉政建设与反腐败工作提供强大动力和恒久支撑。只有全面深化纪检监察管理体制改革，才能为反腐败工作提供体制机制保障，这亦是笔者将纪检监察管理体制改革作为研究内容之现实背景所在。

　　（二）研究意义

　　纪检监察体制改革研究事关党的领导方式与国家政治体制改革，具有极强政治色彩，在学界历来讳莫如深，偶有提及均是蜻蜓点水，对触及改革实质的问题鲜有研究。作为当今党和政府的重大改革举措，纪检监察管理体制改革是纪检监察系统为适应反腐败新形势、新任务、新要求，推进国家治理体系和治理能力法制化、现代化、科学化建设而进行的一次变革创新。笔者旨在通过对当前纪检监察机构“三转”（ 转职能、转方式、转作风）改革以及纪检监察管理体制“为什么改”、“改什么”、“怎么改”展开分析，总结改革过程中取得的初步经验，发现改革过程中存在的问题与不足，并提出进一步深化改革的对策建议，推动纪检监察管理体制改革进一步深化，增强纪检监察公信力，提升纪检监察机关执纪规范性、权威性。

　　二、文献综述

　　在中国经济迅猛发展、腐败挑战日益凸显，反腐败体制独特的背景下，中国的反腐败体制机制受到学术界和实务界越来越多的关注。国外学者探讨中国反腐问题的文献不少，但视角主要集中于反腐败机关的职能作用和反腐败形势现状等方面，如：劳伦斯。沙利（LawrenceR.Sullivan） 阐述了苏联共产党内的监督机关在党内的作用和地位；格雷厄姆。杨（Graham Young）分析了文革以来纪律检查委员会的角色、方法和目标后认为，纪委的重建首先是通过维持组织纪律加强党组织的一种手段；安德鲁。魏德曼（Wedeman）比较分析了中国的纪检监察系统和检察院系统，进而论述了中国体制转轨时期腐败的变化趋势①。但这些研究均未从体制改革角度分析研究中国纪检监察机关的自身发展和变革的独特路径。

　　在国内，学术界探讨中国腐败治理问题的文献已汗牛充栋，有的探讨和论述纪检监察管理体制的历史脉络，如史斌、蒋国海、李成言等人分析纪检监察领导体制变革，曾繁茂、张大千主编的《中国共产党纪律检查概论》，李雪勤主编的《中国共产党纪律检查工作 60 年》等。但直到 04 年派驻机构统一管理，纪检监察机关领导体制不顺影响反腐败工作，需要进行体制机制改革的问题才成为学术界的讨论对象。如：刘淑芳、刘畅然等对理论界关于纪检领导体制改革的“垂直体制说”和“平行体制说”展开学理探究，主张纪委的改革取向应考虑由各级纪检机关重点加强下级纪检机关的工作来提高其工作成效，而国家监察机关的改革取向可由各级人大权力机关产生监察机构进行一般监督和反腐败等特殊专项监督。②学者莫吉武等认为，改革纪检监察体制机制的关键是要理顺其职能配置和权力边界，明确可为不可为，应为不应为，而非仅仅专注于其相对独立地位的提高。学者张孟飞提出“纪检机构的弊端和负效应主要表现在历史方面、体制机制方面和认识方面的不足，应予以正视并改革纪检监察体制机制使之有权有位有为”③。学者吴海红主张纪检监察体制改革的路径选择要强化机构的独立性和权威性，这是党内监督体制改革顺应民主政治发展不可逆转的趋势④。研究员徐喜林认为，当前纪检监察机关实行的双重领导体制存在监督不力、监督越位、缺位、错位等缺陷，主张强化纪检监察部门的职能、地位和权力，深化权力监督的内涵与外延边界，拓展范围与领域，加强纪检监察制度建设，强化队伍管理，将纪检监察机关的工作重点和主要精力聚焦到监督执纪问责上来⑤。中国社会科学院高波认为，纪检监察机关体制机制改革的路径是围绕纪检工作主业主责来强化执纪监督问责，在优化配置监督资源并放大监督成效的同时，要达到行政运行成本和代价的绝对降低⑥。清华大学副研究员过勇通过剖析纪检机关的历史变革，认为纪检机关未来改革的方向既取决于其本身的发展步伐，也取决于其在国家反腐倡廉事业和政治构架中的地位和功能，关系到国家全方位的政治体制改革和全领域的国家治理的核心内容⑦。以上研究从不同角度分析了纪检监察机关存在的问题，提出了未来发展方向，但均未涉及党的十八大以来，纪检监察机关在面临反腐败新形势下，积极探索体制机制改革，自上而下推行“三转”的相关内容，对现阶段纪检监察体制机制改革工作缺乏有力的推动与指导作用.

    三、研究方法

　　本文采用的研究方法之一是文献综合法。根据论文选题及研究方向，查阅国内外有关文献资料，通过收集整理、归纳总结、拓宽思路，全面了解本领域的研究现状，为本文的研究开阔视野，打开思路。

　　本文采用的研究方法之二是社会调查。通过实地调查，召开座谈会等方式，全面了解掌握新反腐背景下，反腐败工作所面临的领导体制机制障碍，从而引出纪检监察管理体制改革的必要性。

　　木文采用的研究方法之三是案例对比分析。通过列举改革我国纪检监察管理体制的几种模式，对比分析各自特点及改革中的探索与实践，着重分析“三转”改革的优势和困境，进一步提出深化纪检监察管理体制改革的对策建议。