杭州社会复合主体治理模式的实践研究,公共管理论文

　　如何应对经济社会转型过程中的治理危机以及全球化时代世界经济社会大碰撞大融合所蕴含的可能危机，寻求“治道变革”，重构社会治理结构，成为当下中央与地方政府全方位、持续性推进的改革议程。十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标。推进国家治理体系和治理能力的现代化，是对我国在现代化进程新的发展阶段所面临的各种严峻挑战的主动回应。

　　“执政党和政府如何回应时代、社会和民众的现实要求，加快行政管理体制改革，切实转变政府职能，推进社会建设和社会管理创新，促进市场体制的不断完善，培育和推动公民社会的成长，进而形成小政府、大市场、好社会的社会治理结构，是确保中国实现长治久安、实现中华民族伟大复兴的关键所在。”

　　①中国传统的“强政府弱社会”治理模式正在经历变革，在政府由“全能”向“有限”的角色转型中，如何促进社会发育是一个关键问题。在这一点上，最重要的就是要发挥政府以外的企业、社会组织以及个人在社会治理中的主体作用。自2000 年以来，杭州市政府明确提出了“培育社会复合主体，共建共享生活品质之城”的理念，并做出了有效的系列实践，杭州的“社会复合主体”( Social Composite Subject) 就旨在创建和实践一种新型的社会治理模式。

　　杭州社会复合主体治理模式的实践，引起了国内外的关注，不少专家已经作了研究。本文旨在搞清楚为什么是杭州，复合主体在杭州孕育、生长的生态机理是什么，进而探究复合主体的治理绩效，特别是对于社会转型和社会治理体系变革的作用和影响。

　　一、为什么是杭州

　　1．社会复合主体概念的提出
　　
　　( 1) 治理理论与多中心治理自世界银行在 1989 年的报告中首次使用治理危机的说法，提出治理概念以来，治理理论便成为学术界讨论的热点。治理理论的创始人之一，詹姆斯·罗西瑙( J．N．Ｒosenau) 将“治理”定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理是指一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。

　　②毛寿龙在《西方政府的治道变革》中指出:“英语词汇中 governance 既不是统治( rule) ，也不是指行政( administration) 和管理( management) ，而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵而不是划桨，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政府和负责具体事务的管理之间，它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因此可译为治理。”

　　③俞可平对治理的内涵界定: “治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公众利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”

　　④全球治理委员会在 1995 年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作了权威性的界定: “治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的政治制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”

　　⑤在治理理论的基础上，奥斯特罗姆夫妇又提出了多中心治理的概念。“多中心性”认识最早来自经济领域，通过比较集中指挥的计划经济和自由竞争的市场经济，演绎出多中心任务，进而提出在政治、社会、文化领域也存在着多中心性。

　　⑥“多中心意味着有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。”

　　⑦多中心治理制度的安排形成了一个由多个权力中心组成的治理网络，以承担特定范围内公共管理与公共服务的职责。在现代公共治理中，单一中心( 政府) 已经越来越难以应对各种治理难题，多中心治理能发挥各个主体之间的竞争与合作关系，各尽所能、各司其职、相互配合、相辅相成，从而推进公共事务的善治。

　　( 2) 杭州社会复合主体概念的提出为了解决现实中经济社会大发展大转型带来的治理困境，杭州市政府从 2002 年开始进行不断思考与摸索，杭州市在“钱塘江时代”( 2002) ，“精致和谐、大气开放”的杭州精神、和谐创业( 2004) ，“生活品质之城”( 2007) ，生活品质系列点评( 2007) ，“生活品质网群”和“城市有机更新”( 2008) 等理念的基础上，针对以往的实践和经验，于 2008 年正式提出了“社会复合主体”的理念。

　　⑧“社会复合主体是指以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体。”

　　⑨杭州社会复合主体是指社会运行中有多个方面、多种类型的主体，互相嵌入、彼此支撑，形成主动的关联。复合不是“一体化”、同质化。杭州在社会复合主体的构建中，既注重形成一定的组织结构和形态，形成共同体，又注重保持组织中不同成分的主动性，保持它们的独立性和专业性。

　　杭州的社会复合主体活跃于经济、科技、文化的结合部，以促进经济、科技、文化互动共进，社会全面发展为己任，围绕这个共同目标建立经常化、规范化的合作关系和运作机制，整合相关的社会力量共同参与。实行专职与兼职相结合的用人制度，促进网络化、虚拟化、扁平化的组织架构与实体组织的融合互补，使党政界、知识界、行业企业界、媒体界等社会各界人士能够在不改变身份和原有待遇的前提下积极参与创业创新，在共同的平台上相互了解，相互学习，取长补短，实现优势叠加，提升社会治理绩效，推进社会全面发展。
　　
　　2．复合主体的演进

　　( 1) 杭州社会复合主体的生长

　　改革开放后，我国开始由计划经济向市场经济转轨，开始由乡村社会向城市社会转型，杭州走在中国转型与发展的前列。随着单位制的瓦解，民营经济的蓬勃发展，从单位制下解放出来的独立自主的社会人，对于社会和群体的认同发生了巨大的变化，民众利益需求不断分化，这都给杭州市的城市社会管理提出了挑战。杭州社会复合主体就是在杭州市经济大发展、社会大转型的背景下出现的。

　　杭州社会复合主体生根发芽、不断生长的原因主要得益于政府的支持与社会的响应，但最主要的原因是杭州市政府在运用原有思路治理城市时出现了问题。第一，以丝绸、女装和茶叶为代表的传统产业，由于缺少有效的品牌运作公共平台和特色活动支撑，行业竞争的日益加剧以及产业、文化和旅游三者的结合度不够紧密等综合因素的影响，产业优势逐渐衰落; 第二，随着城市化、工业化的快速推进，垃圾处理量剧增，水污染和大气污染加剧，光污染、噪声污染也日趋严重，西湖、西溪湿地、京杭大运河( 杭州段) 等重要水体均出现水域面积大幅度减少、污染状况严重的局面; 第三，杭州历史文化积淀深厚，拥有丰富的历史文化遗产，在城市化进程中，保护与发展不可避免地发生了冲突，这座城市留给人们的历史和文化的记忆越来越少，以西泠印社为例，在城市加速发展的过程中，西泠印社逐渐落寞，往常喧闹异常、影响深远的百年名社到了新世纪初的产业经营惨淡，事业发展已基本停滞;第四，杭州市民在城市经济社会快速发展过程中的幸福感指数与生活品质并不令人满意，财富的增长并没有导致市民生活品质的快速提升。

　　急剧的城市化扩展，给杭州带来经济社会发展的动力和活力的同时，也带来众多的复杂治理难题。诸如在西湖综合保护、运河综合保护、西溪湿地综合保护、钱江新城建设等社会性重大项目上，在发展茶产业、丝绸女装、数字电视等产业升级上，在培育西博会、休博会、动漫节等会展品牌上，以及在推进杭州市与浙江大学、中国美院等高校的战略合作等方面，都遇到了如何创新体制机制、如何培育多元治理主体、如何整合各方资源和优势，在激活和放大各自主体潜能和功能的基础上，协同合作、共同应对城市治理中的难题。

　　杭州社会复合主体的建构和运用，就是在各种治理难题倒逼，市委市政府主动回应、积极号召，社会各界积极响应、踊跃参与下，多元城市治理的实践活动中探索出的一整套制度性机制，它具有重要的现代治理意义和制度效应。社会复合主体植根于杭州经济社会发展的大环境，是对杭州市场化、工业化、城市化过程中产生的各种治理挑战的积极回应; 同时也是杭州市委市政府意识到原有城市管理模式的不足，并进行积极地探索，让更多的社会主体参与到社会治理中来，赋权社会，让媒体界、知识界和企业界在党政界的号召和协调下，发挥联动作用，优势互补，从而更好地解决社会治理难题和推动杭州经济社会的大发展。

　　( 2) 杭州复合主体的发展情况

　　追根溯源，早在 2000 年第一个社会复合主体的雏形———杭州市与浙江大学战略合作组织应运而生。双方共同组建战略合作促进委员会，共建了“和谐杭州示范区”、浙江大学国家大学科技园、浙大城市学院等一个个复合主体。这种融合社会各界代表的合作模式也使杭州的一些特色行业得以重振雄风。杭州丝绸女装战略联盟、杭州茶行业联盟先后于 2004 年、2005 年诞生，联盟将党政、企业、研究机构、高校等力量融合，整合政、产、学、研、商等各类资源，推动丝绸女装和茶产业、文化、旅游的繁荣和发展。

　　其后，杭州在实施西湖综合保护工程、运河综合保护工程等重大社会性项目，发展文娱、美食等特色行业，培育西博会、休博会、动漫节等会展品牌，推进杭州市与浙江大学、中国美院战略合作等方面，组建了一大批社会复合主体，有效地整合了党政、知识、行业、媒体四界的各种资源，统筹了社会效益和经济效益，促进了文化和经济的和谐，取得显着成效。

　　2008 年，由城市发展特色研讨组群演变而来的城市品牌网群⑩诞生，这是一个致力于杭州城市品牌推广和品质提升的新型网络状社会组织，标志着社会复合主体的培育进入了一个新阶段。

　　与传统组织不同，社会复合主体建立在群体智慧的基础之上，因而尤其强调团队行动与合作精神。

　　在城市品牌网群中，个人与其他参与者是融为一体的，在行动上既相对独立又彼此联系。正因如此，网群能够把不同的主体、资源、智慧和机会以“柔性”的方式整合在一起，发挥出团队效应。

　　经过十多年的发展，杭州社会复合主体不断发展壮大，特别是城市品牌网群由小到大，蓬勃发展，不断拓展形成以杭州市城市品牌促进会、杭州发展研究会、中国茶都品牌促进会、杭州文化娱乐品牌促进会、杭州市杭商研究会、杭州学习生活促进会、杭州市健康促进协会、杭州市美食文化品牌促进会、两岸四地文化研究与交流中心、杭州市西湖影像促进会、杭州传媒品牌促进会、杭州成长型企业品牌促进会、杭州丝绸文化与品牌研究中心、杭州市婴童行业协会、杭州市美容美发行业协会等不同层面社会复合主体为代表的杭州城市品牌大网群格局。“大网群”的形成，激发了社会各方参与城市发展、行业引领、公共服务中的积极性，更好地推动城市品牌、行业品牌、企业品牌和产品品牌的互动和共赢，在复合中凝聚城市的力量。

　　二、社会复合主体在城市治理中的角色和功能

　　1．复合治理中各主体的角色定位

　　社会复合主体包含党政界、知识界、行业界、媒体界，其中，党政界的功能优势是引导、调控和服务，知识界的功能优势是研究、咨询、策划和创意，行业界的功能优势是实施、建设和展示，媒体界的功能优势是宣传、沟通和推广。而社会复合主体治理模式就是构建一个四大复合主体能够相互交流、合作与监督的平台，使得来自各方面的利益诉求得到合理的整合，从而实现城市的良好治理。

　　在社会复合主体的“四界”中，党政界处于领导地位，其它“三界”处于协助地位，这是现行体制下复合治理的“最优选择”。社会复合主体涉及众多的主体参与，如何领导协调好各个主体之间的关系至关重要。党政界的领导作用主要体现在以下几个方面: 一方面，以党政界为主要成员的各种领导小组、委员会等，是社会复合主体总体运作的领导者和内部关系的协调者，具有社会治理的体制合法性与权威性。另一方面，由于社会复合主体所涉及的许多公益项目和经济产业转型需要大量的资金投入，而党政界凭借自身的优势，是主要的资金提供者。当然，政府领导不等于“全面操控”，领导作用更多地体现在启动与协调上，在具体的治理过程与治理形式上则是充分体现多元主体参与的平等性与广泛性。

　　社会复合主体中的党政界、知识界、行业界、媒体界都是有自身社会诉求与目标的利益主体。党政界以解决城市治理难题，创造和谐、稳定的社会环境，提高人们的生活品质，实现社会的长治久安为目标; 知识界以知识的创新特别是应用为目标，希望将知识及学者的研究应用到实际的社会生活中，实践学有所用、增进社会福祉; 行业界以行业发展，实现经济效益为依归; 媒体界则将反映社会现实问题，实现媒介社会监督职责、呼应大众需求为自身目标。承认不同利益主体的存在及相关社会事务对不同社会群体、组织等具有相应影响，是社会复合主体建构并得以运作的基础。

　　2．复合治理的作用分析

　　在杭州，几乎每一个重大社会性、文化性项目、特色优势产业背后，都有社会复合主体的支撑和运作。举个例子，2002 年 7 月以来，西泠印社社团法人、国有事业法人和企业法人和谐创业“三位一体”的社会复合主体架构完全建成并有效运转，三个主体共享“西泠印社”百年品牌，而又各具独立法人资格，明确分工、相互补充、互为支撑、互相促进，实现了公益性文化事业和经营性文化产业共生互动、合作成长的新格局。自 2003年以来的 5 年中，西泠印社产业总体销售收入年均增长 53. 9%，净利润年均增长 151. 5%，经营性国有净资产年均增长 48. 85%，同时，西泠印社还在国家工商总局注册了 20 多个类别的 200 多个商标。2005 年开始，社委会作为经营性国有资产的出资人，每年都从产业收入中拿出相当部分，用于印社文物保护等公益性文化事业建设，为社团的持久发展提供了物质保障。

　　复合治理不仅对于社会发展和城市治理起着巨大的作用，而且，对于参与其中的各个主体都有着不可忽视的影响。

　　对于党政界而言，在原有社会管理和城市治理理念下产生的一系列问题得到了缓解和解决。政府相对于民众和社会而言，掌握着巨大的信息和资源，按照原先的理念，政府是唯一的管理者，自己决定着社会生活的方方面面。但随着经济的高速发展，社会利益的急速分化和利益主体的多元化以及民众参与意识的增强都极大的冲击着政府原有的管理理念，也使得原有的管理方式失去了有效性，产生了许许多多的问题。进行复合治理的探索和实践后，在多方的参与下，政府投入的实践和精力变少了，但是治理的绩效却得到了提高，这不仅减轻了政府的压力，也增强了政府的威信。

　　对于企业界而言，实现了经济效益与社会效益的结合。企业的存在就是牟利，参与到复合治理中，企业可以得到实打实的利益。例如，杭州市丝绸女装行业的复合治理使原先低迷的杭州女装行业迅速崛起，成为全国女装行业的领头羊，每年都为服装企业带来了丰厚的收益。除了经济上的收益，还有社会收益。企业参与到一些公益性的复合治理之中，获得了巨大的社会效益。一方面，企业应该履行社会责任，企业在获取利润之后，应该相应的对社会作出回报; 另一方面，回馈于社会，其实也是在提高企业的知名度和影响力，对于企业的发展也有着巨大的好处。

　　对于个体而言，通过参与到复合治理之中，实现了个人的价值。在原有的管理体制下，政府对于社会和个人进行着严格的管控，个体只能被动接受，完全没有自主性和参与性。然而，在复合治理中，政府不再是高高在上，无所不能。政府给社会和个人也留下了足够的空间，让他们参与到城市治理中来。这不仅锻炼了个体的参与能力，也使个人的价值得到体现，提升了市民的生活品质和城市归属感。

　　社会复合主体使沟通和协调内部化，提高了沟通和协调的效率，提供了新型的社会沟通管道，在合作解决城市治理和发展面临的新矛盾新问题的过程中，各参与方经常进行信息和情感的交流，创造了基层民主的新形式。参与社会复合主体的党政部门也可以通过主体内部的民主协商充分听取有关各方的意见，实现决策的民主化、科学化。

　　三、复合主体推进社会治理体系的变革

　　在以计划经济为主的社会治理模式中，政府是社会治理的唯一主体。在市场经济体制下，社会更加开放，社会治理主体呈现多元化趋势。政府不再是社会治理的唯一主体，除政府外，企业、民间社团以及居民都可以成为社会治理的主体。

　　主体多元化的社会治理模式需要政府放权，需要公众参与，需要各个主体间利益相互协调，这样政府也才能从“管治型”向“服务型”转变。这种大的趋势是不可逆转的，也是中国社会治理体系发展变革的必由之路。

　　根据社会互构论的基本观点，“国家与社会”是相辅相成的，政府、市场与社会应当是“合作的三维”。政府与市场、政府与社会彼此联系、互为条件，同时相互规定、相互制约，这本身就是现代性过程的一个事实。因此，对于现代社会而言，政府与市场、政府与社会之间的共存、矛盾和相互制约，使现代人的共同生活成为可能，也构成了现代社会治理体系。

　　同时，如何在实践中建立政府与市场、政府与社会之间良好的合作关系，使三方形成优势互补。企业、政府、社会组织之间的合作可以增强社会的整体优势，从而共同应对社会生活中可能出现的各种风险，并且避免“失灵”———市场失灵、政府失灵以及社会失灵。

　　中国传统的城市治理模式是一种单向垂直型的等级化运作方式: 党政界与知识界、行业界、媒体界之间处于一种单线联系，且彼此分立，缺乏有效的常规化互动机制。在城市治理以及具体的城市发展项目中，即便社会各界参与其中，也往往是迫于行政命令、领导指示、社会动员而处于被动的配合地位，损害了基层民众的知情权、表达权、监督权等权利。这种治理模式往往嵌入在僵化的社会结构中，并与强势的行政权力相结合，不仅减损了行政机构的运作效率和民众的社会责任感，而且压抑甚至湮没了社会力量的生成。

　　在社会复合主体的建构过程中，“党政界”以城市发展的公共性议题为引导，通过大跨度的和深度的社会协作，促成知识界、行业界、媒体界等领域的社会主体积极参与并建立起合作伙伴关系，从而在一个大的范围内形成社会资源与社会机会的合理配置机制，实现高效、合理、良性运转的社会治理模式。“社会复合主体适应转变政府职能、建设服务型政府的要求，吸引相关的民间力量自愿参与，民间资金自愿投入。党政部门通过进入社会复合主体进一步增强服务意识，熟悉和理解服务对象，提高服务水平，加快职能转变; 民间力量通过社会复合主体更加便捷地反映情况，更好地把握宏观背景、发展趋势和政策导向。复合主体内部的良性互动关系，有助于提高服务水平和质量，为参与各方的发展提供了强劲的动力。”

　　在杭州市的实践中，社会复合主体的主要目的就是要达到“四界偕同”，在社会治理中发挥政府、市场和社会的集合优势，从而实现社会治理的有效性、科学性和公平性。在“四界”的协同行动中，社会复合主体能够采取多种不同的运作机制，使政府、市场和社会有机协调、优势互补，从而避免出现市场失灵、政府失灵或者社会失灵。

　　社会复合主体作为治道变革与社会管理创新的一种路径，强调政府与社会在平等合作的互动中促成地方政府系统的开放性和民主化，与以社区为基本组织单元的社会系统的组织化。杭州推进社区管理与服务创新、促进公民参与，优化社区治理结构的实践，对推进我国政府管理体制改革、加快政府职能转变，培育公民社会，促进社会自主治理，实现“治道变革”，是一种具有导向意义的探索和尝试。培育和发展社会复合主体，“有利于把社会不同群体的外在制约转化为内在关联，把社会不同方面的被动介入转化为主动参与、自觉互动，把外部管理、外部监督转化成内部引导、内部制约，推进民主协商，以民主促民生，以民主促创业，实现民主内容真实性与形式多样性的统一，民主与效率的统一、民主与发展的统一。”

　　杭网议事厅、我们圆桌会、“市民之家”市民代表工作机制和上城区的“湖滨晴雨”工作室就是典型代表。杭网议事厅、我们圆桌会分别是依托新媒体和传统媒体的民主参与型社会复合主体的代表，“市民之家”市民代表工作机制是依托实体组织的民主参与型社会复合主体的代表，“湖滨晴雨”工作室则是基层民主参与型社会复合主体的代表。

　　从杭州社会复合主体的具体实践来看，它拉近了政府和社会之间的距离，切实维护了群众的合法权益和加强了社会治理的有效性。它包括形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，切实维护群众合法权益。政府通过社会复合主体参与相关事业发展和项目建设，变包揽一切为发挥引导作用，变“全能政府”为“有限政府”，变管治型政府为服务型政府。社会复合主体把外部协调变为内部协调，把结果协调变为过程协调，能够在运行过程中及时了解和回应各方诉求，发现和化解摩擦和矛盾，加强了社会治理的有效性和公平性。

　　四、结语

　　杭州社会复合主体是对传统社会治理模式的创新，是推进社会治理体系变革的重大实践，通过社会不同群体、不同层次的共同参与来兼顾各方关系，平衡各方利益，形成各方沟通协调的新管道; 通过信息、情感的交流，消除社会隔阂，达成社会共识，形成了各方理解与配合的新平台; 通过主动关联、互为支撑，激发参与各方的创造活力，形成发挥各参与主体的优势特长的新机制。它使党政界、知识界、行业界、媒体界的参与人员都能获得广阔的创造空间，激发他们的积极性、主动性、创造性，加强相互的沟通、理解、支持和合作，从而增强社会活力，促进社会和谐。通过参与社会复合主体，党组织可以密切联系群众，深入了解民情民意，统筹兼顾，协调各方，更好地发挥政治导向作用; 政府可以及时了解社会对治理的需求并及时作出回应，提供必要的支持，进行疏导和规范，提高治理的绩效; 社会协同和公众参与可以获得开放、公开、便捷、可持续的平台，能够更好地表达诉求和愿望，贡献智慧和力量。这些都有利于实现社会有效治理的目标，推进公共事务的善治。