我国纪检监察管理体制改革的新背景

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【题目】纪检监察管理体制改进探析 
【导论】应对新时期腐败的纪检监察制度研究导论 
【第一章】我国纪检监察管理体制改革的新背景 
【第二章】当前我国纪检监察管理机制现状 
【第三章】改革我国纪检监察管理的几种模式及特点评析 
【第四章】深化纪检监察管理体制改革的对策建议 
【结论/参考文献】纪检监察管理体系优化研究结论与参考文献

　　第一章 我国纪检监察管理体制改革的新背景

　　第一节 我国纪检监察管理体制的基本概况

　　纪检监察机关是本文的逻辑起点。中国最大的特色和本质，即东西南北中，工农商学兵政党，概莫能外，党是领导一切的⑧。我国宪法也以根本法的形式，确立了中国共产党的领导地位和执政地位。党的纪律检查机关在保证党的政治纲领和政治目标的实现，维护党的团结和统一，纯洁党的组织和队伍，协助党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作中发挥着极为重要的作用。八十多年来，纪检机关的职责和任务持续变革，其在国家政治机构中的位阶与价值，以及在反腐败与党风廉政工作中的作用也在不断发展变化。

　　一、纪检监察机关的性质与任务职权

　　纪检机关随党而生。根据党章规定，中央纪律检查委员会由党的全国代表大会选举产生，在党中央的领导下进行工作。党的地方各级纪委和基层纪委由党的地方各级代表大会或党员大会选举产生，在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作。党的纪律检查机关监督、检查党组织和党员遵守党纪的情况，并对违纪主体执行纪律，这是纪律检查机关的基本性质，也是其区别于其他监督主体的本质所在。《行政监察法》规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关。”根据这一规定，行政监察机关隶属于各级人民政府，是各级人民政府行使监察职能的机关，是管理行政监察事务的行政机关。

　　党的纪律检查机关的性质决定纪检机关的任务。但党所处的历史时期不同，纪检机关的任务亦有稍许差别。十八大后的最新党章规定各级纪委的任务主要是以下三个方面：一是最基本最重要的任务即维护党章和党内法规。党章是党内宪法，是党的根本纪律和根本法规，纪检机关要维护和执行党的纪律，首先要全面维护党章，确保其被各级组织和党员严格遵循；二是检查党政方针及决议的执行情况。主要通过经常性监督检查，严肃党的纪律，保证全党上下令行禁止，行动一致；三是协助党委开展党风建设和反腐败工作。这项任务是由党的纪检机关的性质所决定，是由党风、反腐败工作与党纪密不可分的关系所决定。党委承担党风建设和反腐败工作的主体责任，是第一责任人，纪检机关只有协助党委抓好党风建设，落实监督责任，并协助党委坚持不懈开展反腐败工作，才有助于养成和保持优良作风，才能有效地执行和维护好党纪。

　　纪检机关的职权即纪检机关在其职责范围内的基本权限和权能，是指党依照职能定位，根据纪检机关本身的性质和任务，用党章和其他党内规范的形式确立的一定职责范围内的权限。八十多年来，纪检机关的职能随历史变化和国家发展不断演进调整，但主要职权大体保持稳定，主要包括：执纪监督问责权、接访处置权、案件检查又称纪律审查权、党内处分权，其中，执纪监督问责权是最突出职权，也是纪检机关对外产生强大权效的权源基础。

　　政府监察机关职能与党的纪律检查机关职能互为补充，在执行职权效果方面与纪检机关基本一致，但作用范围和对象固定于政府部门及其人员。实际上，党的纪律检查机关和政府序列的监察机构在工作上有机融合不分彼此，且合署办公（一套人马、两块牌子），以此最大程度推进纪律检查机关与监察机关职能的优化配置，最终将党的廉洁从政意志转化为全体党政机关及其公职人员的共同廉政意志最终实现廉洁从政。基于以上原因，本文将纪律检查机关与监察机关视为一体，为进一步探讨纪检监察管理体制改革奠定基础。

　　二、纪检监察管理体制改革的必然性

　　按照行政管理的基本概念，管理体制的稳定性与管理环境和管理对象的灵活性是一对矛盾体，为适应日益变化的管理环境，管理体制需要不断改革，以克服现有体制中的弊端并不断适应新时期的需要。改革的本质是组织和制度创新。而纪检监察管理体制改革，是我国纪检监察体制克服现有反腐败体制管理模式中的弊端与不足，与时俱进，使之适应永不停滞的社会环境变化和反腐倡廉事业的需要，也是坚持党的领导和坚持走社会主义道路的重要举措。纪检监察工作在党风廉政建设和反腐败工作中的作用无可替代，纪检监察管理体制又决定了纪检监察工作的实际成效，因此，改革并完善党和国家的纪检监察体制机制，是政治体制改革发展过程中的重要组成部分，是推进和完善国家民主政治制度建设和社会政治文明建设的有力支撑和重要保障。

　　我国纪检监察体制改革贯穿于党的纪律检查发展史，但真正意义上的纪检监察机关管理体制改革始于 1980 年，当时尚处在恢复重建初期的纪检工作主要在同级党和政府的领导下开展，地方各级纪检机关主要对本级党的委员会负责并报告工作。1980 至 1982 年，中央决定对纪检领导体制做出重大调整，拟将同级党委领导模式转变为由同级党委和上级纪委双重领导并以同级党委领导为主的新模式。党的十二大党章具体明确了纪检机关的地位、职责及权限产生方式、领导体制，从党章规范性文件效力层面确认纪委由同级党委和上级纪委双重领导。1986 年 12 月，国家监察部成立。1993 年 2 月，监察部与中央纪律检查委员会的机关合署办公，共同承担党的纪律检查职能和行政监察工作职能，实现职能优化整合，推动协同发展。该体制沿用至今，在党风廉政建设和反腐败工作上取得良好成绩，除微调完善部分规章制度，没有深层次体制改革。随着十八大以来国内反腐败斗争形势和任务的深刻变化，纪检监察机关事实上主要受同级党委领导的体制，成为影响纪委工作独立性的重大体制障碍，要求改革体制机制，提高纪检监察机关的权威性、超脱性和独立性的呼声日趋强烈，不少地方开展了一些改革尝试。党的十八大报告明确提出要健全纪检监察体制，党的十八届三中全会从党的建设和政治体制改革高度重点研究了改革党的纪律检查体制。迈出这两步，表明党和国家已全面开启纪检监察体制改革的顶层设计，改革的大鼓已然擂响，改革的步伐稳步向前，改革的成果值得期待。

　　第二节 新反腐背景下对纪检监察工作的新要求

　　一、十八大以来反腐新常态

　　十八大以来，在党中央的坚强领导下，各级纪检监察机关聚焦主业，打老虎、拍苍蝇，严惩腐败，严抓四风，力争实现党和政府的自我纠错、自我净化、自我革新，决心、力度、规模以及成效均是前所未有。强力推进反腐工作振奋了党心民心，纯洁了党的队伍，挫败了亡党亡国的最大危险，百姓倍受鼓舞、充满期待。自***总书记运用“新常态”一词分析当前中国经济发展状况后，“新常态”也被学术界和舆论界借来解读中国的反腐败斗争。笔者认为，中国反腐败“新常态”,就是以零容忍态度严惩腐败、以持之以恒的决心纠正四风，统筹协调形成反腐败整体合力，形成依纪依法高压反腐的常态化。这是一个集目标、战略和保障于一体的反腐败新系统，其目标是建设廉洁政治，其本质是标本兼治，其战略上有赖于“以治标为主，为治本赢得时间”的早期治标策略和“把权力关进制度的笼子”的长期治本策略，其保障有赖于以全面深化改革为基本。具体而言，反腐新常态主要体现在如下方面：

　　（一）高压强推，严惩腐败

　　两年来，中央纪委以零容忍的态度，坚持有腐必反、有贪必肃，重拳频出，将一个个贪官“斩落马下”.既查办了在位的腐败分子，也处理了退休的党内蛀虫，既惩治了国内的，也追捕了在逃的，既严查被监督对象，也清除纪检队伍内部的“害群之马”, 对于违法乱纪者，不论其出生背景、官职高低、权力大小坚决一查到底、绝不手软，形成反腐败工作整体上的高压态势。截止 2015年 3 月，中央纪委对副部级以上干部已结案或正在纪律审查的就达 70 多人，其中被移送司法机关追诉的就有 30 多人⑨。反腐败呈现出激烈的井喷型特征，查办的干部人数之众、级别之高、领域之宽、范围之广、背景之深、金额之大，堪称空前。查办案件工作取得有目共睹的明显成效，一大批腐败分子被清除，使广大党员干部充分认识权力由人民赋予不可任性，自觉对法纪心存敬畏严格遵循，严守党内纪律和政治规矩，党内蛀虫不断被铲除的同时党内生活得到净化。

　　（二）持之以恒，严纠“四风”

　　中央八项规定出台后，各级纪检监察机关反腐和执纪监督问责力度加大，在打大老虎查处严重违纪违法案件的同时，更着力于党风培养，正风肃纪。针对与基层群众息息相关的不正之风和腐败问题，放大眼睛持续发力，持之以恒严格纠正“四风”.创新监督检查方式，深究严查四风问题新病变新方式，对变相的三公消费和利用公款拜节送礼以及挥霍浪费公共财产等违纪问题，狠抓关键节点持续发力，明察暗访，监督检查，对一些“由明转暗”,披上“隐身衣”的不正之风更是露头就打，从具体问题抓起、从小处着手，在坚持中深化、在深化中坚持，把违反中央八项规定精神列入纪律审查重点，突出作风建设必须“严”、“深”、“细”、“长”.仅就 2014 年，全国查处违反中央八项规定精神的问题就达 53000 余起，处理 7 万余人。在强力纠风影响下，全党党风政风得到有效改善，并带动社风民风的有利转变，成效显着有目共睹。

　　（三）统筹协调，提升办案整体合力

　　在党中央和地方各级党委政府高度重视下，各级纪委均能够利用党风廉政建设与反腐败工作组织协调平台，或定期或一事一议组织协调反腐败工作，被协调的领导小组成员，积极参与，密切配合，各司其职，形成从发现成案问题线索、案件纪律审查、党政纪处理、司法侦查起诉判决的全过程协作配合机制，形成了职能部门社会监督、纪律审查处理与司法案件查办工作的整体合力，大大增强反腐败工作力度。具体表现在：一是巡视成果得到高度重视和充分利用。

　　每轮巡视过程中或结束后，巡视组所移交的问题线索均被各级纪委重视，由各级纪委巡视办或案件监督管理部门进行集中管理、分配力量逐一排查，从中发现成案线索并立案进行纪律审查，巡视制度已然成为发现重大腐败案源线索查找长期深藏问题的一柄利剑；二是审计部门的运用重视度空前。审计部门是法定的行政监督部门，在发现问题线索方面具有财经纪律与会计审查方面的天然专业优势与力量优势，审计结果日益成为发现问题线索的重要源头，逐步受到案件查办部门及人员的高度重视。近两年来，各级案件查办部门所办理的大批大案要案，都是在审计过程中发现的成案问题线索，行政审计的优势与力量得到充分利用。三是纪检、检察、公安、法院的配合日益强化。长期以来，纪检、检察、法院、公安等部门受各自办案程序与实体规则限制，无法充分开展协同合作，形式大于内容，效果相当有限。近两年，中央发力，推动相关部门从上至下的实质性协同工作，要求各级纪检和司法机关在各自依纪依法履责互不越权干扰阻碍的前提下，对公职人员违纪违法案件及案件中涉及的违纪违法线索情况，制订了专门的线索互通、相互移送、信息共享、证据互用转化等规定，要求反腐败协调领导小组组员严格遵循，极大地简化了合作程序，促进了合作成果的应用，真正形成反腐败工作整体合力。

　　（四）回归党章，全力聚焦本职工作

　　一手抓从严治腐，一手抓内部变革，两手都要抓、两手都要硬，这是反腐新常态的又一显着特点。十八大之前，纪检监察职能过于分散，承担任务过多过滥，很多领域已经逾越纪检监察机关履职边界，既影响纪检监察部门职能发挥，也不利于责任政府的构建。新一届中央纪委正是基于对上述问题的深刻认识，推动纪检监察机构的职能定位变革，确保纪检监察工作围绕党章规定，聚焦到主业和本职工作。多批次、多层次地清理议事协调机构，把超越纪委职责权限的工作交割，优化职责边界，有力破解“种别人的田，荒自己的地”的尴尬境况。同时，从上至下着力推进纪检监察机构内部变革。增设纪检监察室，整合成立党风政风监督室，新成立纪检监察组织部、宣传部和干部监督室，各级纪委结合实际实行机构内部变革，为聚焦主业回归“原教旨”奠定组织机构基础。此外，加强对纪检监察机关的监督成为反腐新常态下创新之举。在腐败面前，任何组织和个人都没有天生的免疫力，纪检监察机关内部也不是天然的“安全区”,在腐蚀与反腐蚀空前激烈，考验无处不在的当下，执纪者只有常怀戒惧，带头自觉接受党组织、管理和服务对象、人民群众和社会舆论的全方面多角度监督，只有组织内部的从严监督、从严教育、从严管理、从严查处的规章制度，才能确保纪检监察队伍在新常态下的绝对安全。

　　二、纪检监察工作面临的新要求

　　“新常态”对纪检监察工作提出新要求，笔者认为，当前及今后一段时期，纪检监察机关要积极探索纪检监察工作新思路、推出新举措、达成新状态、开创新成效⑩。反腐是一场输不起也绝对不能输的斗争，虽然当前取得了一些成绩，赢得了一些掌声，但形势依然严峻复杂，腐败滋生的土壤仍很肥沃，稍有不慎还有反扑的危险，而且，随着反腐败斗争形势和任务的发展变化，反腐和党风廉政建设工作面临许多全新挑战。纪检监察机关必须要正确研判、明辨是非，以改革的办法推动纪检监察工作形成新常态，全面提升执纪监督工作水平，确保反腐败斗争和党风廉政建设的顺利推进。

　　（一）正确研判反腐斗争形势

　　一是“严峻”.从腐败程度和规模而言，腐败呈现系统性、塌方式、家族化、集团化等特点，特别是在高压反腐强力纠错的严峻态势下，一些顽固不化者还在顶风违纪作案，依然我行我素，不见棺材不掉泪。二是“复杂”.从腐败特点而言，当前的很多腐败问题都是经过精心伪装的，大都披着隐形外衣，打着经济政治需要的幌子，复杂且难于发现，多种腐败形式交错缠绕，人事腐败和经济腐败成为腐败高发区，党政内外相互勾结，进行利益输送、权钱交易、权色交易、权权交易、权力寻租，权力互换等，腐败利益链条盘根错节、纷繁复杂，一些腐败分子为使腐败利益最大化甚至结成“腐败联盟”.三是“多变”.

　　从腐败形式而言，当前的腐败呈现出高科技化、反侦察化，取证困难化、侦破费时化，反腐整体难度提升。四是“依然”,从腐败时间维度而言，反腐败斗争具有长期性反复性，距离达到“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生态尚需时日，反腐败斗争任重而道远。

　　（二）坚决抵制不良反腐言论

　　近两年来，在正风反腐步入新常态的同时，处于结构调整期的我国经济增速从高速转向中高速甚至中低速，一些人别有用心地将反腐败与经济发展对立，把当前经济下行与反腐败力度加大联系在一起，有人称继续强力反腐必会影响经济效益和发展速度，最终影响国家的经济基础；有人称反腐败会使干部缩手缩脚、怕这怕那、为官不为，不愿干事创业；有人称当前反腐只是一时的政治运动，过后就会自然降温消退，并认为目前的反腐败隐藏着“大老虎联手反扑”的巨大风险。以上观点，是不懂经济的表现，更是误判反腐败新形势，对我们党的制度、理论、道路缺乏自信的表现。笔者认为，从国际国内的实践经验来看，坚决惩治腐败不但不会影响经济发展，还会通过清除腐败积习，破除潜规则，打破固化利益，通过营造法治公平正义的良好政治生态，进一步激发全社会的活力和创造力，为追求又好又快、和谐、可持续的经济发展新常态注入强大动力。

　　因此，必须要走出认识误区，坚决抵制不良言论，强化政治定力，明辨是非，坚定反腐的信念和决心不动摇，确保反腐败斗争和党风廉政建设工作的顺利推进。

　　（三）坚决理顺反腐工作体制机制

　　十八大以来，纪检监察机关在查办案件时的相对独立性得到较大提高，但阻碍纪检工作、延缓纪检事业科学发展的体制机制性问题并未得到根本解决。

　　党和政府的反腐机构没有独立性，在一定程度上制约了反腐机构功能的有效发挥，甚至会对局反腐败工作产生负面效应。在实际操作层面无法实现对党政领导特别是“一把手”和同级党委的有效监督。尽管在新反腐背景下，中央越来越倾向从外地和中直机关调任省一级纪委书记，地市级纪委书记也经常性地异地调任和轮换，但这只是在人事选拔任命上的权宜之策，并未从根本改变现有管理体制和监督机制。要破解当前纪检监察工作面临的体制机制和制度困境，需要采取针对性措施，以化解体制缺陷和制度缺失带来的系统性、全局性问题，进而全面提升纪检监察工作水平。提高纪检部门在查办案件过程中的独立性，排除地方和其他系统的干扰，强化对办案人员的监督管理，实现监督者亦受监督，防止灯下黑，将是纪检监察体制改革的重要目标。