20世纪60、70年代之后随着民主化浪潮的兴起，政策系统出现了开放与包容的趋势，将会出现的现象是，大众和精英都作为行动者参与到政策过程中来，在彼此平等和相互尊重的关系中建构公共政策，唯有如此方能使得公共政策获得实质意义上的“公共性”.下面由学术堂为大家整理出一篇题目为“形式上的公共政策及其公共性回归”的公共政策论文，供大家参考。
原标题：论公共政策的“公共性”
内容提要：当人们使用“公共政策”一词时，表明政策是具有公共性的，但政策所具有的公共性并不是生来就有，就历史来看，公共性是工业化的产物，“公共”政策是在近代以来的社会中才出现的。在工业社会中，政策的公共性是通过代议制民主与科学化路径来获得的，但是无论是代议制民主还是科学化的路径最终只能使得政策实现形式上的公共性，政策中实质性的公共性却丧失了。 20世纪60、70年代之后随着民主化浪潮的兴起，政策系统出现了开放与包容的趋势，将会出现的现象是，大众和精英都作为行动者参与到政策过程中来，在彼此平等和相互尊重的关系中建构公共政策，唯有如此方能使得公共政策获得实质意义上的“公共性”.
关键词：公共政策；公共性；形式公共性；代议制；科学化
自从人类开始了治理活动就产生了政策或者类似于政策的规范，不过，不是所有的政策都能被称之为“公共政策”,换句话说，政策并非一直以来都具有公共性的。具有公共性的公共政策是一个历史的概念，是在工业化进程中出现公共与私人的分立之后，进而有了公共性和公共利益的指称，在此基础上政策才能使用公共性这一定语。公共政策这一称谓表明，政策是具有公共性的，也就是要实现“公共的”利益的。在工业社会中，只有朝向公共利益的政策才是具有合法性的，公共性是政策的根本性质，它决定了政策存在和发展的目标与取向。现实中公共政策的公共性是通过代表性、合理性体现出来的，具体而言，公共政策是通过代议制民主的路径以及科学的路径来实现公共性的。但是，在一个中心-边缘的社会结构中，代议制的运作却将公共政策演变成了精英进行社会治理的工具，公共性被程序完整和工具理性的内容所充斥代替，由此产生的公共政策只能实现形式上的公共性，实质公共性却丧失了。在20世纪60、70年代之后，伴随着民主化浪潮，多元化的行动者逐步活跃于政策过程中并对政策过程同等地施加影响，实质性的公共利益受到关注，这将带来公共性的强势回归，实质意义上的“公共政策”将会出现。
一、“公共政策”的产生
在从农业社会向工业社会转变的过程中，特权与等级身份逐步消失，最终社会的身份等级结构瓦解，法律取代主权者成为最高权威。在此之后，君主与臣民被统一到公民这一平等身份中，确立起一个消除了特权而赋予个体以平等法律地位的社会。等级社会中一切利益都是附着在以统治者为中心的等级结构中，最终可归结为以统治者为中心的共同利益，因而农业社会中并没有出现“公共”与“私人”的分化，也就不存在“公共利益”;同样，等级社会中也是不存在公共政策的，虽然统治者也会制定出政策或者法律来对社会或者群体进行规范，但是此时的政策都是作为统治者进行权力支配的工具，可以将其看做是一种特殊的权力行使方式。只有当等级身份和特权被消除之后，才会产生公共利益与私人利益的区分，“公共性”才会出现。私人利益由个体在市场活动中通过逐利行为来实现，而公共利益则需要通过具有普适性的制度来体现出来，其中，政策就是这样一种体现公共利益并实现公共利益的载体。政策被创制出来就是为了实现公共利益，唯有体现公共利益方能使得政策具有合法性，因此，公共性是公共政策的根本性质，公共性的追求成为现代社会中政策发展的永恒目标。
否定了特殊利益才能实现普遍性利益，不是私人利益的才能被称之为公共利益，因此，只有在消除了特权之后才有实现公共性的可能，这就决定了政策对公共性的追求首先体现为反对特权与等级。博登海默是这样描述法律对权力的制约的：“当权力意志在社会上表现出来时，它总是会同一个在重要性和力量上与其相当甚至或超过它的组织原则---法律意志（the will to law）---相碰撞并受到这种原则的反击和限制。权力意志根植于支配他人并使他人受其影响和控制的欲望之中，而法律意志则源于人类反对权力冲动的倾向之中，即要求摆脱他人专断统治的欲望。法律制度最重要的意义之一，就是它可以被视为是一种限制和约束人们的权力欲的一个工具。 ”①政策作为法律的临时形态，其基本作用之一就是约束和限制权力。通过对权力的制约，政策表现出了对普遍利益的关注以及对公共利益的追求。当政策作为一种普遍性的规范取代权力成为获得社会秩序的工具时，必然会将限制权力作为创制政策的首要目标。当政策与法律体系普遍建立起来之后，权力的自由行使就受到了更为严密的限制。在现代社会的逻辑中，正是在反对特殊主义、反对私人追求、反对主观性的基础上才能实现公共性，公共利益就是通过普遍主义和抽象主义的规范而实现的。
启蒙运动确立了人人平等的观念，这一观念在现实中进一步被转化为抽象的、无差别的公民身份，公共利益就是从这些平等而抽象的个体利益中抽象出来，在此基础之上制定出法律和政策。同时，法律和政策正是在对公民身份的平等对待中体现出对公共利益的关注，这就要求政策规范具有普适性的特征。可以说，“法律天然地就具有普遍性的特征，天然地包含着公共利益的内容和适用于维护公共利益。特别是就‘法的精神’能够成为照亮一切社会领域以及一切社会构成要素而言，它本身就意味着公共利益。”②当政策作为具有普遍性的规范出现时，也就意味着实现了对个体利益的普遍关注，这也就等同于其对公共利益的关注。因此，现代社会中的公共政策往往因为其普适性而被认为获得了公共性。
在现实操作中，是通过代议制的运作将具体的个人利益转化为抽象的公共利益，并将公共利益转化为现实的政策内容。代议制体现了人民主权的原则，这是对统治者权利加以约束的完善的政治形式，只有在代议制民主运作中，社会成员才能有机会影响公共政策，并对特权加以控制。 “代议制政体就是，全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候只要他们高兴，他们就是支配政府一切行动的主人。不需要由宪法本身给他们以这种控制权。 ”③代议制是现代社会所发明的实现人民主权的具体方式，也是通过代议制的运行来将人民主权最终凝结在现代社会的公共利益这一概念上。由此看来，现代社会是通过代议制来实现公共利益的，也就是说，是代议制的运行使得政策具有了公共性。
代议制对公共利益的实现是通过代表的方式来完成的。代议制背后是一种代表性的逻辑，这是基于任何个人的利益都是可以被代表这一假设，通过层层的代表并最终在投票中对利益诉求加以聚合，最终得出的就是公共利益。代议制设计出了完善的程序来聚合公共利益。首先是选民代表的产生，继而通过选民代表的表达将聚合起来的局部利益表达出来，在一个大的范围内继续进行利益聚合，最终通过层层的代表和抽象来形成最终的共识，这一共识就被认为是公共利益。其中，利益表达和聚合的每一步都是通过投票的方式来作出表达，投票以匿名而平等的方式进行，这样足以保证投票的公正性和有效性。通过投票的方式计算出公共利益之后，接着依此制定出公共政策，进而通过公共政策的实施来将代表公共利益的意愿转化为现实。当政策的执行将公共利益转化为现实之时，又会对私人利益有不同的触动进而产生新的感知，并再次通过新的一轮投票运作聚合出新的公共利益。这是一种环式的民主程序运作过程，这种环式民主合理而有序地将个体利益凝结在政策中，由此创制的政策必然不会是哪个人或者团体的“私人”的政策，而是具有了法的精神，体现了普遍性的利益，并且其规范效应具有普适性，能够实现对公共利益的扞卫。这样看来，公共利益是通过对私人利益的抽象和综合而得来，公共利益就是被代表的私人利益的聚合，正是因为看到这一点，杨（Iris Young）将代议制民主称之为聚合型民主模式，现代社会中的政策就是这种聚合型民主制的产物。
依托于工业社会领域分离的格局，私人领域中的利益和意愿是在公共领域中被综合起来并转化为公共政策的，代议制充当了将私人利益转化为公共利益的桥梁，也就是将公共领域与私人领域连接起来的通道。代议制设定出形式上完备的程序和步骤，在理论上形成了任何私人利益都可转化为公共利益的假设，并使得政策过程表现为公开和公平的过程，从而使政策作为代议制运作的结果而具有公共性。不过，“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。这就是为什么立法工作只有由极少数人组成的委员会才能做得好的充分理由，即使没有其他理由的话。一个具有同样决定意义的理由是，法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定，凡制定的法律必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的整体。当法律在五方杂处的议会里逐条逐项交付表决时，要在任何程度上满足这些要求是不可能的。 ”④在实际运作中，形成公共利益的过程是由活动于公共领域中的选民代表和技术专家来完成的，而选民代表和技术专家作为社会中的精英，一旦产生就具有了一定的自主性，这就出现了一种现象，即表面上看来依托于代议制的政策过程是对所有人开放，但实际上政策过程却是掌控在技术精英和政治精英手中的，他们通过代议制的运作将政策过程封闭起来。具体表现为，在公共领域与私人领域分离的格局下，大众除了每隔几年能通过投票来选举出代表之外，再无其他影响政策过程的渠道，这样看来，在绝大多数情况下，大众进入政策过程的大门是紧闭的，政策过程是由精英掌控的，并利用代议制程序封锁了大众进入政策过程的通道。
根据杨的看法，“在公共的和可以接受的意义上讲，由于这种沟通过程被认为在规范上是正当的，所以，它必须是开放的。 ”⑤公共性首先依赖于开放性，只有是开放的才有可能成为公共的。但在现实中，在公共领域与私人领域分离的格局下，公共领域并没有完全对私人领域开放，反而与私人领域有意隔离开来，并形成中心-边缘的不平等结构，而不平等的结构必然进一步强化封闭性。依托于中心-边缘的社会结构，代议制只是从程序上实现了民主，也只能在形式上实现公共性，这显然是不足的。在政治的路径不能保障政策的公共性得以实现的情况下，现代社会找到了另一条实现公共性的道路，那就是科学的路径。科学是启蒙运动时期所确立起来的主题之一，并且往往与追求进步的观念联系在一起，“进步是谈论变化、自治、总结差异时必不可少的一个范畴。然而，当前对进步的理解却枯竭了。这个范畴已经失去活力。将‘进步’削弱为对世界的去魅、对神话的消解以及‘用知识取代幻想',这是非常可笑的。”⑥将科学等同于进步这一理解贯穿了整个工业社会并成为社会追求的整体目标。及至20世纪时科学已经充分显示出其强势的一面，整个社会都被卷入到一股追求理性和科学的浪潮中，民主也被科学的洪流挟裹。表现为，现代社会中代议制的运作必然会将政策的创制与实施都导向科学化和精英化的方向，代议制必然走向对科学和理性的追求。最终，政策制定走上了通过科学化来论证公共性的道路。如果能够论证政策过程是按照严格的科学方法来开展，进而能够全面、客观、公正地抽象出公共利益并且转化为政策工具的话，那么由此而产生的政策是具有合理性的，继而通过合理性来加强公共性，开放性不足则可以不予考虑了。这样一来，公共性就转而依托于科学性了。
二战期间，出于战争需要大量的政策过程中运用了多门学科的专业知识，并将政策导向了实践和应用性的一面。随后在系统论、运筹学、经济学等学科和理论的推动下，PPBS （Planning Pro-gramming Budgeting System）项目被应用于联邦政府的各部门中，政策过程演变为通过成本-收益分析来得出科学结论的过程。 20世纪60年代兴起的政策科学运动就是以政策分析的面貌展现出来。政策分析深受逻辑实证主义思维的影响，致力于将政策过程全面改造成为类似于物理学领域中的计算分析的过程，包括公共利益等在内都被视为某种客观存在，政策过程就是通过计算和模型推理来发现客观存在和揭示一般规律的过程。在这一过程中，有用的都是一些可以量化和衡量的“硬”的数据，而那些无法被量化或者无法被纳入模型的则被视为“软”的进而是无用的被舍弃掉，最终的政策就是由这样一些“硬”的数据和模型推导出来且由其构成。在这样的科学化道路中，政策中的规范和事实分开，“知识”与“信息”剥离，一切形而上学的思想都成为了要消灭的目标，包括一切道德和自由全部被歼灭掉，而只剩下分析性的思维和抽象法则来构筑现时世界。以此形成的政策被认为是反映了客观事实的，而事实是不容争辩的，所以政策也就代表了真理，具有了权威性。
如果通过科学的方法和手段就能揭示出公共利益，政策过程自然就不需要再考虑开放性的问题了，而且根据科学的要求，不具有专业知识的公众的加入反而会打乱科学的严密性与完整性，因此，科学路径名正言顺地将技术专家与政治精英置于了政策制定的主体位置上，而将公众只是作为接受政策规范的政策对象了。公共领域在边界处筑起了栅栏以防止私人领域的随意闯入，工业社会中的人们相信，这种封闭性不仅不会影响到政策公共性的实现，反而成为了对政策公共性的保障。政策主体不能随时联系政策客体，而是要与政策客体保持一定的距离，唯有如此方能保证政策过程的公正和客观。不仅如此，政策主体的行为也受到制度的控制和约束，即使是技术专家，也要按照之前设计出来的科学的政策程序和步骤来开展行动，这才能防止人为因素对政策过程的影响。对于政策的科学性而言，临时性以及非常规行为都是对科学的威胁，因而是要加紧防范的。这样，现代社会通过组织内部上下层级之间的节制以及严格的制度运行，最大限度地压缩了政策官僚的自由裁量空间，使得政策过程显示出公正客观性，并以此来阐释公共性。人受到制度与技术方法的双重压制，但正是在所有人都受到压抑的情况下，公共政策在讲述着公共性。
