形式上的公共政策及其公共性回归(3)

　　三、公共政策公共性的回归
　　
　　当公共政策是在不平等的社会结构中由精英制造出来时，无论其中所采用的程序和步骤多么的完美，也不管所用的方法是多么的科学，所产生的公共政策都无法改变其作为精英进行社会治理的工具的本质。由于公共政策体现出无差别的规范和管理，因此可以将其描述为社会管理的工具，工业社会就是通过政策和法律来实现一个管理型的社会。这也就是张康之教授所看到的，在一个管理型社会中，“在公共领域所使用的手段和方式之中，法律、政策以及政府的外向行政行为则是一些基本的工具；在法律、政策以及行政行为所构成的工具体系中，法律具有最高性，政策其实是法律的临时性形态，而行政行为也需要依法展开，也就是说，整个工具体系所应贯穿的是’法的精神‘.当我们把这幅构图铺展开来，视线自然而然地被聚焦到了法律以及’法的精神‘之上了，对于公共领域以及它作用于私人领域的活动来说，法律只不过是工具。 ”（23）策是作为一种工具存在时，只需展现工具理性，而不再需要关注政策本身所应体现的价值了，工具理性成为了政策合理性与否的首要标准。工具理性要实现的是科学和效率，形式上的统一和公正是其核心内容，政策所要实现的就是这种片面的理性追求，并用片面的理性来制造出形式上的公共性。不过，我们必须承认，形式上的公共性只是公共性的一种假象，实际上，形式上的完善只是为了更好地掩盖实质上公共性的丧失这一事实，形式上的公共性可以赋予政策以合理性，但据此完成的政策过程却更易偏离公共利益，并带来合法性的危机。代表制实施的基础是平等的个体，代议制民主运行中的政策也是将个体视为是平等的个体，并将平等转化为无差异的抽象的个体，政策过程的科学化进一步将个体简化为统计数字或者是民意调查中的一个抽样，从而可以通过逻辑推理和数理模型而得出科学的结论，并认为这就是公共利益。按照这种逻辑，既然政策对象是抽象的无差别的，那么就可以并且应该对其进行统一的规范，以防止不确定性和异质性所带来的不安全感，这是管理型社会治理的逻辑。表面上看由此运行的政策体现了公平和客观，而实际上，政策工具的实施带来了个体的特性被抹杀，个体的多样性被忽视，个体自身也被片面化了，据此得出的公共利益必然与真实的利益诉求相去甚远，制定出来的公共政策自然也就偏离了具有普遍性的利益。失去了普遍性的基础，公共性就丧失了实质内容。 “管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。”（24）但是，强调形式上的同一性是精英们所乐意的，在这一过程中他们成功地将形式上的同一性塑造成为公共性，并以此来掩盖个体的差异和特性，要求公众对政策的服从和认可。公共性曾是反抗等级制的前提，但是在历史发展中却成为了压制“差异性”的工具。到20世纪时，普遍性的利益因为实际上无法实现，普遍性的概念干脆就被精英抛弃了，他们直接用公共性代替普遍性的追求成为了政策合法性来源的依据。
　　
　　在对形式公共性的强调中，隐藏的是精英对社会的控制这一现实。当滕尼斯所说的从共同体向社会的过渡完成之后，就需要一个形式上统一的规范来形成社会秩序，这就出现了以法律和政策来进行统一管理的现代社会。以政策来进行管理形成了一个自上而下进行监控的社会，也是一个通过制度规范得以获得的足够清晰和可控的社会。清晰意味着观察者与被观察者之间不平等的位置，观察者的位置是在中央，而且他的视野是开阔的，足以观察到被观察者的一举一动。 “一个完全清晰的社会消除了地方对信息的垄断，取而代之的是一个具有统一法律、身份证明、统计、规则和度量单位的透明社会。同时为那些处于顶端位置的人带来了利益，他们有解释国家格式的知识和便利。 ”（25）这个清晰的社会就是福柯所说的单边监视的全景监狱，位于中心的精英运用科学和理性来管理和监控这个社会，努力将社会加工成一个人工设计的有秩序的空间，使其成为一个经过长期管理的科学森林。与此同时，经过理性所修饰的秩序、效应和美的原则被赋予自然，也充斥了公共性的内容。实际上，只要存在着不平等的双方，就必然会有控制和支配，在不平等的结构中，被控制者是无法使自己的意愿同等地体现在政策过程中的，他们的意愿往往被忽略不见，或者根本就不会为人所听到，精英们所制造出的公共性只是为了控制依附者，因而是背离了公共性的方向。
　　
　　管理型社会治理模式有几个关键词：工具理性、形式合理性、机械性、形式化、科学化、非人格化。总之，这是一个不考虑人的价值因素和把“实质理性”当作“巫魅”而加以祛除的治理体系。尤其是在领域分离的格局下，道德等价值的东西被限制在日常生活领域中，并被冀望于私人领域。在公共领域，一切活动都是基于政治法则和效率的“铁律”而展开的。精英们所操纵的公共性也被剥夺了价值的关照，而导向了片面理性的方向。工业社会中的人们相信，只有科学的才可能是理性，只有理性的才能展现公共性。但是，“为幸福而立法的现代理性之梦已带来了苦果。在理性规则、更好的秩序、更大的幸福的名义之下，（现代理性之梦）已经对人性（并且通过人性）犯下了最大的罪行。一种令人头脑麻木的破坏已被证明是在哲学的准确性和权力傲慢的自信观点之间的联姻。具有普遍理性和完美的现代浪漫被证明是一种代价很高的行为；它也被证明是失败的，因为秩序的大工厂仍然不断地产出更多的混乱，同时反对二元矛盾的圣战也引起了更多的二元矛盾。 ”（26）以理性来实现公共性的努力必然是失败的，虽然科学技术的发展一再通过好的方法来展示其理性成果，但是技术只能用来增强形式上的合理性，而无助于实质公共性的实现。当人们意识到政策一再被生产出来，但似乎没有实现公共利益时，他们所做的就是制定出更为完善的程序与应用更为先进的方法，最终形式合理性达到顶峰，实质上的公共性却彻底流失。
　　
　　公共性是公共政策的根本性质，公共政策的每一步发展都应是朝向公共性的目标，公共政策的每一项完善，也都应是有益于公共性的实现。“在法律、政策以及行政行为背后而作为其实质性内容存在的，则是公共利益，是通过对公共利益的维护而达致私人领域健全的目标的。所以，公共利益虽然是一个抽象的社会构成要素，却是在公共领域反作用于私人领域的过程中所欲直接实现的目标，也是公共领域中一切活动的终极准则。”（27）而管理型社会中政策作为治理工具的定位决定了政策过程的任何发展都只能使其更加背离公共性的方向。在20世纪60、70年代之后，实证主义逻辑受到质疑，进而引发了人们对科学的反思。在这一时期，各种社会运动风起云涌，如女权主义者、环保主义者以及少数民族等之前被压制或者被忽视的群体纷纷开展社会运动，要在政策中体现自己的利益和诉求。被排斥在政策过程之外的人们认识到，政策只是一种对社会的控制工具，由此引发了对其合理性的思考。以公民参与为代表的民主化浪潮兴起，社会的伦理价值复苏，伴随着的是实质公共性回归的开始。
　　
　　在阿伦特看来，公共场所并不是一个舒适的安逸的对话空间，而是一种展现的空间。各位行动者在他人面前表达自己的观点，同时接受他人的审视与评判。公共场所中充满着彼此之间并不熟悉但又具有多样性的历史与观点，这些观点彼此之间存在着距离但又被连接起来。也就是说，当一个空间是开放的并且充满多样性时，就出现了公共性。杨也充分阐述了公共性对公开性的依赖。“公共性的创制与维系涉及参与者通过下述方式提出要求与建议所表现出的自愿性，即那些其目的在于获得具有不同利益、经历与境况的其他人的理解并且试图说服他人相信其主张的正义性的方式。它要求对其他人所具有的那些主张开放。”（28）公共性并不是要成员将差异搁置起来，更不是将众多的人变成一个人。相反，公共性依赖于具有差异的个体的在场。如果政策要实现实质上的公共性，那就必须消解政策过程中的排斥和歧视，而赋予每个人都可以在场的观念。
　　
　　在场并非是指所有利益相关者都要实际参与到所有的相关的政策过程中，而是应当有一种在场的观念。 “它将理想的民主决策制定的情境设想为公民们在其中是共同在场的。在这种关于真正的民主的想象中，就像在某个乡镇会议上那样，公民们会在某个空间中集会，并且会在某种场合中做出他们的各项决策。 ”（29）政策过程应由公共的代表来开展公共设计，政治家、专家、与政策相关的组织与个人，以及一般大众都应参与到政治辩论中。在这种情况下，“公民参与不再是官僚机构行动的工具，而是政治生活的具体形式。 ”（30）每个人以平等的身份参与到政策过程中，并且拥有平等的机会影响政策过程和结果，差异与分歧得到尊重，政策过程成为了由平等而多样的行动者形成的互动的网络体系。政策过程不是一个政策专家展示“特殊知识”的地方，技术专家的权威被消解。 “决策一定是同时在政治上和技术上都有意义的，而且公民本能地理解技术知识的局限性，反倒是科学家自己有时却不会。 ”（31）事实上，过于技术性的政策语言无助于政策理解的辩论。 “由于各种处于不同境况的行动者知道他们是共同生活在一起的，并且他们必须合作共事以试图解决各种集体问题，所以，他们创制与塑造出民主的公共性。 ”（32）
　　
　　开放性会消解特权与等级，会带来中心-边缘结构的瓦解，形成一个开放的、平等的公共政策能量场。具有差异性的个体真正参与其中并发挥影响，政策过程中没有权威在发号施令，没有理性能够颐指气使，也没有傲慢与歧视，这是一个去中心化的场域，也是一个单边控制与自上而下的管理都不存在的场域。消解了权威，差异才能得到尊重和承认。在一个开放的政治空间之中，所揭示的真实情形和或然性来源于真实世界。在这里，各种关系得以自然地呈现，而不是简单的目标驱向。“与解决问题的倾向形成对比，这种途径不是为了实施目标而排除对问题的界定、讨论和争论。 ”（33）民主性知识涵盖了对确切问题的了解，对生产环境的关切，对事物的进展和状况等等，所创制出的政策问题永远处于开放状态，容许争论和辩驳，结论自然地从实际情况中涌现出来，并且并非不可超越。公共政策超越了只关注管理和科学的狭隘视野，超越了管理思维的局限性，而将更多的公众需求的问题考虑进去，此时政策的公共性可以被再次生产出来，但不再是精英独裁式的生产，而是精英和大众都包含在内的合作生产。
　　
　　公共政策的公共性不是要放弃对科学的追求，科学本身没有错，只是对科学的迷信带来了公共性的丧失。自然赋予人类多样化的感知方式，理性与直觉都是其中之一，但是理性并非就一定能再现真实。理性对客体进行组合、解构分析，并按照理性自身的范畴及概念对客体重新界定。但此时对理性所界定的外部客体已不再是原初通过直觉而组合起来的形式，而是一个客体“概念”.实际上，“客观”的政策问题本身就是不存在的，通过理性和科学来揭示出客观真理的方法并不适用于政策过程。政策与社会之间根本不存在严密的界限，政策与社会不可分离，政策与社会是相互建构的。要实现公共利益，就要在社会情境中理解政策，在与社会的互动中执行政策。 “客观性是通过包容所有不同的社会立场与观点的民主沟通而获得的。 ”（34）多样性的观点有利于揭示出他们共同生活于其中的世界的真实和客观，观点的沟通与交流也促进了公民们的愿望与意见的转化，将偏私的、狭隘的或者利己主义的理解转化为一种更加全面而客观的理解，因而也是更为科学的制定政策的路径。这也就是说，当精英和大众通过合作行动将公共政策的实质公共性实现之时，也使政策获得了实质意义上的科学性。