基于美国经验探讨云计算对公共管理的影响

　　作为第三次信息技术革命标志的云计算正在深刻地改变着世界的各个方面。公共管理也概莫能外。本文以美国联邦政府的云计算战略实施为案例，试图重点剖析云计算对公共管理的影响。

　　笔者首先对云计算的核心特征及其蕴含的革命性含义进行探讨，之后再对美国联邦政府云计算战略的实施过程、主要内容以及重点机构等进行分析，然后对美国云计算战略的实施背景以及影响进行宏观的讨论，最后笔者将重点阐述云计算对公共管理的效果性影响和范式性影响。目前国内外关于这一研究领域出现了一些成果。例如，阿西施·拉斯托吉（Ashish Rastogi）关于在电子政府中实施云计算的模型研究，[1]戴维·怀尔德（Da-vid Wyld） 关于云计算与公共部门的研究，[2]米歇尔·尼尔森（Michael Nelson）关于云计算与公共政策的研究。[3]

　　然而，这些成果主要集中在计算机科学领域，其分析更加偏重云计算的技术层面。国内的研究也有类似的特点。尽管国内已经有学者从行政管理角度来关注云计算对政府的影响，譬如李和中和陈芳关于云政府服务的研究。[4]

　　然而，这样的研究还非常少，并且这类研究在理论性和学理性上还有较大的空间。在对美国案例分析的部分，笔者的研究主要基于美国政府发布的一系列与云计算相关的报告、官方网站信息以及报纸新闻等材料。在云计算对公共管理的影响部分，笔者主要采用演绎推理的方法尝试对这一正在发生的趋势进行学理性的总结和概括。

　　一、云计算的内涵及其革命意义

　　何谓云计算？ 美国最著名的信息技术咨询公司 Gartner 的定义是，云计算“是一种通过因特网技术将可扩展的和弹性的信息技术激活的能力（scalable and elastic IT - enabled capabilities）作为一种服务提供给外部消费者的计算模式”.

　　全球性咨询公司 Forrester Research 的定义是，云计算是“一种通过因特网技术将标准化的信息技术能力（服务、软件或基础设施）进行递送的服务，这种递送采用每次使用付费（pay - per - use）和自我服务（self - service）的形式”.

　　美国国家标准与科技研究 院 （ The National Institute of Standards andTechnology,NIST）的定义是：云计算是“一种通过便利的、需求方决定（on - demand）的网络进入共享的、可配置的（configurable）计算资源池的模式。

　　资源池中的资源包括网络、服务器、存储、应用程序和服务。在最小的管理工作和与服务提供商的互动中，这些资源能够被很快地被供应和释放。”

　　NIST 认为云计算有 5 种基本特征：（1 ） 需求自助服务（on - demand self - service），即用户可以使用云计算服务提供者的软件自助地使用计算能力；（2）广泛的网络接入（broad network access），即用户可以各种媒介手段（如智能手机、平板电脑或计算机等）通过网络获取计算能力；（3）资源共享（resource pooling），即云计算服务提供者使用虚拟化技术将计算机联结起来并形成资源池，并利用这一资源池的计算能力向外提供服务；（4）快速伸缩（rapid elasticity），即用户可以选择性地使用计算能力，这对于存在明显使用高峰和低谷的用户非常便利和节约；（5） 可测量的服务（measuredservice），即云计算服务可以容易地进行测量并可以基于其进行有效的交易。NIST 将云计算在服务模式上分为三类：（1）SaaS（Software as a Service,软件即服务），即用户可以使用服务供应商运行在云基础设施上的各种应用程序；（2）PaaS（Platformas a Service,平台即服务），即将部署在云基础设施上的平台作为一种服务提供给用户。在这种服务模式中，PaaS 平台提供应用开发所需的编程语言和工具，用户只需要利用平台就能够创建、获取和部署应用，并对应用客户端所需环境进行配置；（3）IaaS（Infrastructure as a Service,基础设施即服务），即用户可以从计算机基础设施中获得服务。

　　用户无需了解底层的云基础设施，可自由地部署和运行软件，但需要管理操作系统、存储与部署的应用，并适度关注所需的网络组件（如主机防火墙）。

　　NIST 总结了云计算的四种部署模式：（1 ） 私有云，其为一个机构单独使用而构建；（2）社区云，其为具有共同关注点（如任务、安全需求、策略和遵守协议等）的多家机构使用而构建；（3）公共云，即云服务供应商出售云服务，普通公众或大型产业集团通过网络获取这些资源；（4）混合云，即云基础设施由两个或两个以上的云（私有云、社区云或公共云）组成，这些云保有其独立性，通过标准化或专利技术绑定在一起，从而使数据和应用具有便捷性。

　　笔者认为，NIST 对云计算四种部署模式的分类是准确的，然而 NIST 的这一分类缺乏更为严格的学理支撑，即这些分类是根据哪些标准做出的。笔者认为，复杂性和安全性是云计算的两个重要标准。根据这两个标准可以画出一个矩阵图，并可将云计算的各种类型都放在这一矩阵图内：（1）安全性和复杂性都较低的类型是公共云，如数据传播网站和公共社交平台等；（2）安全性高但同时复杂性低的类型是社区云，如通过内网入口访问进入的云服务类型；（3）复杂性高且安全性低的是混合云，如一些公众参与平台。由于其具有某种开放性，这意味着安全性较低，同时，这一服务又需要在用户中进行区分（包括身份认证），所以这使得其又具备复杂性高的特点；（4）复杂性高且安全性高的类型是私有云。这一类型仅仅针对某些特定的用户（如政府机构用户或企业高管用户等）开放，这使其具有安全性高的特征，同时又由于其往往具有某种高级管理的功能，所以其复杂性程度又较高。

　　从以上的这些定义和特征分析中可以看出，云计算最核心的内容是，计算作为一种产业化的商品（类似于电力）提供给消费者。云计算供应商通过网络提供计算服务，就像电厂集中供电一样，可以集中投资获得规模经济效益。而消费者就像购买水电一样，按需使用计算资源并付费。通过云计算方式，云用户可以花更少的时间和成本来管理复杂的 IT 资源，从而把更多的时间和资源投入到核心业务中。这种模式蕴含了一个革命的变化，即云计算代表了信息革命的第三次浪潮。信息革命的发展可以与工业革命的发展相类比。信息革命的第一阶段是大型计算机时代，其特征是计算机非常庞大，往往只能由企业或科研单位进行建设和维护，类似于工业革命的蒸汽机时代。

　　信息革命的第二阶段是个人计算机时代，其特征是计算机变得小巧灵活，并进入普通家庭，类似于工业革命的内燃机时代。信息革命的第三次浪潮就是云计算，其特征是计算可以作为一种公用设施一样加以建设（由云计算提供商进行建设和维护），并由消费者按需购买，类似于工业革命的电力时代。

　　二、美国的云计算战略的实施过程和主要内容

　　美国在云计算技术的发展上主要经历了三个时期：第一，市场培育时期（2006 年到2009 年），其特征主要表现为谷歌、亚马逊、微软等公司开始涉足云计算领域，并通过市场活动缓慢地培育和推动云计算的发展；第二，政府规划时期（2009 年到2011 年） ,其特征主要表现为美国联邦政府通过政府规划和宏观设计整体推动云计算的发展；第三，政企互动时期（2011 年至今），其特征主要表现为美国联邦政府为云计算发展制定标准以及通过政府采购支持云计算公司的发展，同时云计算公司则通过企业创新和市场活动等行为支持政府的宏观规划。

　　美国联邦政府在云计算上的引导性政策集中体现在如下五个方面：

　　（1）“联邦云计算倡议”（Federal Cloud Com-puting Initiative,FCCI） .2009 年 3 月，维韦克·昆德拉（Vivek Kundra）被任命为联邦政府首席信息官委员会（Chief Information Officer Council,CIOC）的首席信息官。之后，昆德拉积极推动在云计算方面的宏观规划，并在当年 12 月启动了联邦云计算倡议，同时成立了一系列推动 FCCI 的专门性机构，包括下设于 CIOC 的决策机构“执行促进委员会”（Executive Steering Committee,ESC）和下设于总务管理局（General Service Administration,GSA）的日常办公机构“项目管理办公室”（Project Man-agement Office,PMO） 与顾问机构“云计算顾问委员 会 ” （ Cloud Computing Advisory Council,CCAC）。

　　（2）“联邦数据中心合并倡议”（Federal DataCenter Consolidation Initiative） .这一倡议于 2010年 2 月提出，旨在逆转联邦数据中心急速增加的趋势。美国的联邦数据中心在 1998 年为 432 个、在 2010 年则为 2094 个。这些数据中心都是应某些需要而建设的，但是建成之后往往存在使用效率低和维护费用高等问题。鉴于这一情况，这一倡议力图通过将 IT 投资转向更有效率的云计算平台上来提高能效。通过这一倡议，美国联邦政府预计在 2015 年之前最少关闭 800 个数据中心。

　　（3）“美国行政管理和预算局的预算指针”（OMB budget guidance）。美国行政管理和预算局（The Office of Management and Budget,OMB）负责美国联邦政府各个部门的预算编制。OMB 章程第300 款的通告 A - 11 明确指出，在每年提交的 A -300 报告中，联邦政府各部门必须将其花费在 IT上的预算费用明确列出，并给予充分的理由和详细的计划。OMB 还会根据联邦政府的宏观政策方向来审查各部门提交的预算申请。从 2009 年起，OMB 开始关注云计算的发展。在 2011 财年的预算编制过程中，OMB 明确将云计算作为一种提高IT 使用效能的战略加以强调。

　　（4）“改革联邦信息技术管理的 25 点实施计划”（25 Point Implementation Plan to Reform FederalInformation Technology Management）。这一计划于2010 年 12 月 9 日由 CIOC 发布。这一计划明确提出了云优先（cloud first）政策，力图通过增加对云计算的使用来提高政府的效率和服务质量。这一计划提出了实现云优先政策的三部分内容：一是在可行的条件下使用商用的云服务；二是启动政府的私有云建设；三是在适当的情况下与州政府以及地方政府使用区域云。这一计划还为联邦政府各部门列出了实现这些目标的时间表：在 2011年 12 月前，至少实现三部分内容中的一部分；在2012 年 6 月前，实现剩下两部分内容。

　　（5）“联邦云计算战略”（Federal Cloud Com-puting Strategy） .这一战略于 2011 年 2 月 8 日由CIOC 发布。这一战略确定了联邦政府云迁移（Cloud Migration）的“三步走”决策框架：将服务移向云端、有效提供云服务、以服务为导向（而不是以资产为导向）进行管理。在这份报告中，CIOC还提出了促进云计算发展的六方面措施：（1）政府可以利用云计算“加速器”评估云方案；（2）政府要创造一个安全的云计算应用环境；（3）政府要推动云计算的政府采购，并简化云服务供应者的审批程序；（4）建立云计算标准，并要求 NIST 将在其中承担核心角色；（5）推动云计算的全球化；（6）为云计算奠定一个坚实的治理基础。CIOC 预计将美国联邦政府每年信息技术花费总额（800 亿美元）的 1/4 用于云计算的相关解决办法。

　　美国联邦政府在云计算上的代表性项目主要包括 Apps. gov 网站项目、联邦风险和授权管理项目和 NIST 工作小组等。Apps. gov 网站是美国联邦政府建设的一站式云服务资源 （ one - stopsource for cloud services）门户网站。该门户是一个基于云计算的以 IT 公共服务为主要产品的在线应用商店平台。Apps. gov 网站力图在联邦政府的云服务使用和企业的云服务提供之间搭建平台。

　　一方面，各个政府部门可以通过 Apps. gov 浏览及购买相关云服务。另一方面，作为一个基础平台，Apps. gov 网站允许企业根据政府的业务流程和业务特点，发布相关应用程序。Apps. gov 网站将一般商业性应用软件、Iaas 基础设施云服务、办公类应用软件、以及社会媒体类应用软件等各类应用程序都整合在一起。

　　联邦风险和授权管理项目（Federal Risk andAuthorization Management Program,FedRAMP）是美国联邦政府为保证云计算的安全性而实施的项目。云计算的发展不可避免地会带来新的风险。

　　如果处置不当将涉及侵犯公民隐私和危害国家安全，因此要对云计算进行风险管理，即通过身份认证和风险评估等措施将风险减小到可接受的水平。2010 年起，美国政府开始实施联邦风险和授权管理项目。该项目的主要内容包括：（1）根据所选择信息系统的影响级别，对云服务的授权和网络安全需求进行标准化；（2）制定一致的、独立的第三方评估程序，对云服务提供商实施的安全控制措施进行评估；（3）对云服务授权包进行审查；（4）对合同进行标准化，以帮助执行部门和机构集成安全需求和最佳实践；（5）建立政府范围可以使用的云服务授权包仓库；（6）对多租户云服务的持续评估和授权过程进行标准化。这一项目的基本目标是：（1）确保云计算服务有充分的信息安全；（2）减少重复工作和风险管理开销；（3）为联邦机构提供快速的、性价比高的信息系统和信息服务采购。

　　因为云计算的许多技术构架目前还在生成和摸索阶段，所以技术标准在整个云计算的推动过程中起非常大的作用。为此，NIST 成立了多个工作小组在不同领域展开研究工作。主要的工作小组有：（1） 索引架构与分类工作小组（ReferenceArchitecture and Taxonomy Work Group,RAT WG）。

　　该小组通过建立一套云计算的索引架构和分类标准，使得云计算更容易实现互操作性和可移植性；（2）标准加速以启动云计算采用工作小组（Stand-ards Acceleration to Jumpstart the Adoption of CloudComputing Work Group,SAJACC WG） .该小组致力于发展一套高品质的云计算标准以推动政府、企业和学术界对云计算的全面采用；（3）云安全工作小组（Cloud Security Work Group,CS WG）。该小组通过发现和收集所有利益相关者在云计算服务上出现的安全问题，并在其基础上制定安全指导标准；（4）标准路线图工作小组（Standards Road-map Work Group,SR WG）。该小组致力于为美国云计算的发展制定整体性的发展路线图；（5）业务使用 案 例 工 作 小 组 （ Business Use Cases WorkGroup,BUC WG）。该小组致力于通过对一些成功案例的总结和整理来帮助人们了解和学习云计算服务的使用。

　　美国联邦政府云计算的主要部门包括：（1）联邦首席信息官（CIO） 和联邦首席信息官委员会（CIOC）负责制定联邦政府关于云计算技术方面的基本政策，并在云计算推动方面发挥中枢和协调功能；（2）管理和预算办公室（OMB）则通过预算指针的方式引导联邦政府各部门在其 IT 预算中加大云计算技术的比重；（3）总务管理局（GSA）则作为政府采购部门直接参与美国联邦政府各部门的云计算建设。GSA 对云计算的参与主要通过公民服务和创新技术办公室（Office of Citizen Serv-ices and Innovative Technologies,OCSIT）和联邦采购局（Federal Acquisition Service,FAS）这两个机构来实现；（4）美国国家标准与科技研究院（NIST）则负责制定云计算方面的一些标准，并通过一系列工作组与各级政府的 CIO、私营部门的专家展开技术方面的合作。NIST 在云计算方面的核心机构是信息技术实验室（Information Technology Labora-tory,ITL）；（5） 美国国土安全部（Department ofHomeland Security,DHS）则负责监控与云计算相关的操作安全内容。

　　整体来看，美国在政策层面推动云计算战略，主要有两层内涵：一是为云计算产业提供整体性的战略规划；二是推动联邦政府采取云计算和云服务。

　　三、美国云计算战略的实施背景及其影响

　　美国实施云计算战略存在以下三点重要的背景：

　　第一，大数据时代的来临是美国实施云计算战略的时代背景。研究显示，过去的 3 年信息数据总量超过以往 400 年，人类社会发展的核心驱动力已由“动力驱动”转变为“数据驱动”;经济活动的重点已从材料的使用转移到大数据的使用。换言之，人类已进入一个数据爆炸性增长的大数据时代。伴随着移动宽带和物联网的迅猛发展以及越来越多的移动终端、传感设备接入网络，现代社会正以不可想象的速度产生海量数据，因此，在这样一个背景下，计算就迫切地需要作为一种按需购买的资源加以建设和发展。美国联邦政府采用云计算技术的第一个重要理由就是无法应对日益增长的数据和数据中心。

　　第二，剩余计算能力的寻租是云计算在美国产业化的经济背景。最早提供商用云计算服务的美国公司是亚马逊和谷歌。这两个公司分别是全球电子商务领域和搜索服务领域最大的服务提供商。它们为了保证服务质量并赢得商业竞争中的垄断地位，因而发展了强大的计算能力，即建设了数以百万计的计算机农场（computer farms）。然而，这些百万计的计算机的使用存在一个波峰和波谷的明显差别，即在某几个固定的时段人们使用计算服务会比较多，而在其他时段这些计算能力就被闲置了。因此，在这一背景下，亚马逊于2006 年 3 月推出了亚马逊网络服务（ Amazon WebServices），[17]其主要考虑就是将这些计算能力出租给其他公司，并获得一定的租金。2006 年 8 月9 日，谷歌首席执行官埃里克 · 施密特 （ EricSchmidt） 在搜索引擎 战 略 大 会 （ Search EngineStrategies Conference） 上首次提出“云计算”的概念。

　　伴随着这些云计算企业的进一步成长，它们逐渐通过对政治的游说来推动国家层面的云计算战略。例如，《华盛顿邮报》报道称，在 2012 年谷歌的游说费用达到1820 万美元，分别是其2011 年和 2010 年游说费用的两倍和三倍。

　　第三，政治精英的偏好则是云计算在联邦政府层面快速推动的政治背景。云计算的发展与美国总统奥巴马及其选战团队有着非常密切的关系。在 2008 年选举中，奥巴马团队将 Facebook、YouTube 和 Twitter 等网络社交平台与亚马逊上的云计算服务结合起来使用。作为政治上的回报，在执政后的几个月内，奥巴马政府就指令美国管理和预算局研究实施云计算的可能性，并且任命了昆德拉为联邦政府首席信息官并委任其推广云计算。云计算在奥巴马 2012 年选举中发挥出更为重要的作用。在 2012 年选举中，奥巴马竞选的全部信息技术架构都建立在亚马逊的云服务平台---Amazon Web Services 上。选战的工程师们在 AWS 平台上开发了大约 200 多个关于远程呼叫工具、募捐平台和选举网站等应用程序。相比而言，罗姆尼团体则仅仅应用了移动网络应用。该应用系统在选举高峰期间瘫痪，并对选举结果造成了相当大的消极影响。

　　云计算的发展正在对美国社会的各个方面产生非常深刻的影响。云计算的影响可以分为两个方面：效果性影响和范式性影响。效果性影响是短期的、直接的、易见的和渐进性的。云计算的效果性影响最直接体现在信息技术领域，如可提高信息技术的使用效率和灵活性，并可降低信息技术的成本。同时，云计算的效果性影响实际上还表现在政治经济社会发展的各个方面：在政治领域，云计算可以改善公民政治参与的质量并提高政府的工作效能；在经济领域，云计算可以提高经济生产率，同时也能提高产业的灵活性；在教育领域，云计算可以极大地便利远程学习和电子学习；在社会领域中，云计算可以增强社会的自组织性，并可以大为提高社会保障的质量。

　　范式性影响则是长期的、间接的、深刻的和革命性的。云计算对于整个政治经济结构的长期影响体现各个领域的范式革命上：第一，在政治领域，选举动员的方式会发生革命性的变化，如电子动员方式在逐步取代传统的政党组织动员模式（这一趋势非常明显地出现在美国 2012 年的总统选举中）。云计算的发展还使得云政府模式和云公共管理模式成为可能。第二，在经济领域，云计算会成为一个新兴的重要产业，并对其他产业形成创新性的支撑。云计算产业会形成一种“大 -小结合”企业合作模式，即大型云计算企业如亚马逊等提供基础设施服务，而小型企业甚至个人可以在这些平台上进行技术创新和服务创新。云计算的发展还同电子商务的发展结合起来，即计算服务作为一种商品会成为未来电子商务的重要内容之一。第三，在教育领域，云计算的革命性影响则使得自学习成为未来学习的一个重要方式。通过搜索引擎和社交网络，学习者可以完全以自己的兴趣为中心展开学习。由于网络信息获取的便捷，所以传统的教学方式会面临越来越多的挑战。

　　譬如，在教师的课堂教学过程中，学生会用网络搜索来确认教师的知识教授，这会对教师形成非常大的教学压力。第四，在社会领域，云计算的发展会带来新的公民赋权革命。因为云计算所推动的政治透明化会给政府的权力使用形成重要的监督，而公民则会在社交网络工具的帮助下组织为各种影响社会和公共政策的力量，因此公民和政府之间的权力对比会越来越出现相对均衡的情况。云社区服务也成为公共服务的新内容之一。在云计算技术的支撑下，社区服务与较高层次的政府可以直接形成合作。这些变化会使得社会发展从传统的福利驱动转向创新驱动。

　　四、云计算对于公共管理的效果性影响

　　云计算对公共管理的效果性影响主要集中在如下几个方面：

　　第一，弹性使用信息资源，节省行政成本。云计算最重要的特征是按需购买 IT 资源，这一点可以大大地节省政府在 IT 领域的开支。在美国的云计算战略报告中提到的一个重要案例是“车辆以旧换新补贴项目”.这一项目是由美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）实施。该局预计的需求是 4 个月内有 25 万笔交易，然而由于交易量远远超过预期，所以在开通网络注册的三天后，这一在传统数据中心支撑下的项目系统就崩溃了，并导致了交易和服务的中断。政府为了支撑这一交易的顺利进行又拨付了高昂的费用来建设新的数据中心。然而，由于这一项目并不是一个经常性的项目，所以这一数据中心的建议又导致了资源的闲置和浪费。

　　然而，如果在云计算的框架下，这一问题就会较好地解决。政府机构只需要在高峰期向云计算提供商购买足量的计算服务即可，并且由于这种购买是可以扩展的，所以它能非常充分地应对各种紧急情况。同时，在这一项目终止之后，政府机构可以便捷地停止云计算交易。因此，云计算在一些年度定期性项目（如公民报税项目或征兵项目）中可以发挥出非常有效的成本节省功能。

　　第二，推动政府过程透明化和信息公开。如果政府过程建立在云计算技术之上，那么政府过程中产生的信息会存储在云端中。这时的云端实际上发挥了一个第三方机构的功能。第三方机构的存在可以保证政府信息的真实性，同时第三方机构实际上也会潜在地发挥某些监督的功能。如果有涉及到政府过程的行政诉讼案件时，第三方机构提供的证据也在客观上会有助于推动政府过程的透明化。同时，云计算服务提供商也可以帮助政府有效地处理那些存储在云端上的海量数据，并将这些数据开放给公民和企业。

　　第三，推动公共服务智慧化和人性化。政府可以利用云计算技术、物联网和互联网的整体效应为公民提供更人性化和高效的公共服务。例如，在云计算条件下的未来老年人社区服务包括：

　　（1）智能收集老年人身体状况信息，这一信息收集可以通过社区的跑步机等锻炼设施来实现，并自动传送至云端；（2）智能提供相关健康建议，例如根据身体状况会提供一些运动处方或饮食注意信息等；（3）通过信息追踪有效应对老年人的一些突发情况，如在老年人睡觉的床上安装智能感应设备，该设备会即时采集老年人夜间的翻身信息并将其即时传送至云端，这种信息采集可以帮助对老年人的疾病突发等情况进行有效的救助。

　　再如，交通部门可以利用云计算技术即时整理和发布关于城市道路交通状况的信息，同时，公民也可以利用手机等终端设备快捷地查询或定制某条道路的交通信息。

　　第四，在纵向上进一步整合公共服务，这更有利于推动公共服务一体化和均等化。云计算有助于减少低层级政治单位上的数据中心。譬如，在医疗保险领域，可以以州或省为单位建立数据中心，而公民只需要直接访问省级的医疗保险网站就可以提交自己的公共服务申请或要求相关服务。这种纵向整合会有助于公共服务的一体化。

　　譬如，目前中国长三角地区公共服务一体化推动的一个主要困难是数据的整合，而云计算无疑可以为这种数据整合提供便利。同时，云计算还为实现公共服务均等化提供了某种技术平台，即云计算技术可以帮助实现全国性的信息整合。美国联邦政府在 2010 年提出的落实云优先政策的三部分内容之一就是“在适当的情况下与州政府以及地方政府使用区域云”.这种联邦政府与地方政府在云计算上的信息整合无疑会进一步推动公共服务的一体化。

　　第五，在横向上进一步整合公共服务，这更有利于实现无缝隙政府。无缝隙政府是美国学者拉塞尔·林登（Russell Linden）提出的一个概念。这一概念的要义之一是希望实现政府各职能部门之间的紧密合作。

　　传统的信息建设模式往往是针对某一公共服务建设一个信息系统。这种信息建设模式的最大缺陷是信息不共享。而公民在申请某一公共服务时不得不提交和填写大量的、重复的信息。这种信息过程是相对无效和高耗费的。

　　同时，政府的数据中心也在不同的系统中存储了大量不能共享和交换的信息。而云计算模式可以打破这种信息建设模式，并实现信息共享。这样，公民在申请公共服务时就节省了信息成本。同时，横向的信息整合也有利于各类职能部门在某些问题上采取一站式的集中解决方式，这样可以极大地提高行政效率。例如，美国总务管理局（GSA）的云计算采购合同契约采取“评估一次，使用多次”的方法。这实际上是一种基于信息共享的横向组织合作模式。在之前的工作模式下，GSA需要根据每个部门提出的采购请求来检查被采购的产品是否合格。而在云计算模式下，GSA 统一对云计算公司的软件产品进行审定，然后允许合格的产品在 Apps. gov 上发布。通过 Apps. gov 网站上提供的云服务相关资讯，各个联邦政府部门能够方便地浏览 70 余家云 SaaS 和 IaaS 供应商的信息，并进行对比分析。

　　五、云公共管理：一种可能的范式

　　上一部分讨论了云计算对公共管理的效果性影响，而这一部分则分析云计算给公共管理带来的范式性革命。云计算技术深刻影响下的公共管理会呈现出云公共管理的特征。具体而言，云公共管理集中表现为如下特征：

　　第一，开放性公共管理。前面已经分析过云计算在推动政府过程透明化方面的积极作用，这一趋势发展的最终结果就是开放性公共管理和开放政府。云计算技术一方面可以将政府各个机构的数据和信息整合起来集中地发布给公民，另一方面则可以帮助公民或企业充分地使用这些数据。譬如，由于美国联邦政府各机构都建设有自己的网站，而数据使用者在查询相关信息时不得不耗费非常大的精力在不同的网站之间进行查找和搜索，耗时耗力且效果不佳。为解决上述难题，美国联邦政府在 2009 年 5 月 21 日启动了“开放政府倡议”（Open Government Initiative），并在之后不久开通了一站式政府数据下载网站 Data. gov.Data. gov 网站公布的数据集主要由美国联邦政府授权机构进行采集和整理。政府机构、企业和公民都可以从 Data. gov 免费下载数据。美国政府鼓励企业和公民运用这些数据进行企业和社会创新。例如，福布斯杂志网站利用 Data. gov 中的人口流动数据（主要是纳税信息），开发了美国人口流动的可视化工具。企业用户可以方便地利用这一工具决定其销售策略。

　　一些公民也开发了处理这些数据的各种应用程序，并上传至 Data. gov.截止到 2013 年 7 月 5 日，Data. gov 上有 349 个公民开发的应用程序。这种数据公开和信息共享无疑可以激发企业和公民的创新动力，并可大为提升社会的整体福利水平。正如丹尼尔·拉特洛坡（Daniel Lathrop） 和劳雷尔·鲁玛（Laurel Ru-ma）指出的，“正如开放来源的软件允许使用者改变和调整其使用软件的源代码，开放政府不仅意味着公民可以有获得政府信息、文件和程序的渠道，还意味着公民以某种有意义的方式成为公共事务的参与者。”

　　第二，移动性公共管理。云计算的一个重要特征是，随时随地与云端的联结。云计算技术突出云端的计算能力，这样缺乏计算能力的智能手机或平板电脑也都可以成为云计算的终端设备。同时，伴随着无线网络的建设，智能手机和平板电脑会成为云计算应用中非常重要的终端设备。而智能手机和平板电脑的最大特征是便携性和移动性，所以从这个意义上来看，未来基于云计算的公共管理会出现明显的移动性特征，即公民随时随地都可以便捷地访问政府网站、提交公共服务申请或对市政建设的建议等等，同时，公务员也可以随时随地处理行政事务，甚至在家中或休假中也可以对一些紧急事件做出迅疾的反应。目前针对移动用户的云计算应用在美国已经非常普及。例如，在 Data. gov 网站上有许多可以应用于移动设备的应用工具，其中一款移动工具名为 Tornado.智能手机用户安装该应用后，可以获得如下服务：

　　（1）如果美国海洋和大气管理局（National Oceanicand Atmosphere Administration,NOAA） 发布了龙卷风警告，即便该应用处于关闭状态时，手机用户仍然可以收到警报，这一点可以降低用户在睡眠状态中遭受龙卷风袭击的可能性；（2）提供逃生指导（如组装紧急包）并发送红十字会的庇护所信息等等。

　　移动性公共管理的实质是去地方化（de-localization），即传统公共管理往往要局限在某一固定的场所（如政务大厅）内，而云公共管理则会破除这种对场所和地方的限制。移动性公共管理在政府中的应用就是移动政府。近年来，关于移动政府已经出现了一些学术讨论，如纳塔里安尼（M. Ntaliani）等人的研究。然而，需要进一步厘清的是，移动政府的进一步发展不仅要建立在移动设备之上，而更是要建立在以移动设备为终端的云计算平台之上。

　　第三，扩展性公共管理。云计算的另一重要特征是可扩展性，即用户可以根据需要购买云计算服务，并且可以在紧急状态下随时扩展。云计算的可扩展性是由云计算的资源池来保证的。因为用户对云计算的使用都有高峰和低谷，不可能所有用户的高峰都出现在同一时间内（云计算服务提供商可以通过定价来引导用户错开高峰使用），所以云计算的资源池可以满足所有用户的扩展需求。云计算的这一特征可以对行政学史上长期展开的大政府小政府之辩给以更好的回答。小政府的优点是节省公共开支，但缺点却是在很多情况下无法提供充足的公共服务（特别是在一些紧急状态下）。大政府可以提供充分的公共服务并可有效地应对紧急状态，但是却需要以庞大的公共开支为代价。因此，在整个行政学说史上，大政府和小政府的辩论似乎是一个无解的问题。

　　然而，基于云计算技术下的弹性政府却可以有效地解决这一难题：在平时状态下购买最小的云计算服务，在紧急状态下购买最大的云计算服务，这样政府就在功效最大化与成本最小化上实现平衡。

　　第四，协作性公共管理。在云计算服务平台上，政府、企业和公民都是云计算服务的消费者。

　　从这个意义上说，政府与企业和公民的地位是平等的。所以，这里的政府是等位政府，而不是优位政府。同时，在传统的公共服务系统中，政府是公共服务的提供者，而公民是公共服务的消费者。

　　而在基于云计算的公共服务中，公民也可能成为公共服务的提供者。譬如，在之前提到的 Data.gov 例子中，公民将自己编辑的软件上传到 Data.gov 网站，可供别的公民、政府机构或企业下载，所以在这里公民成了这项公共服务的提供者，而政府机构则成为这项公共服务的消费者。从这个意义上讲，基于云计算的公共管理是一种等位的协作型公共管理。同时，这里的“协作性”还包含了不同服务或工作系统相互整合的内涵。协作性公共管理是近年来公共管理的一个新发展趋势。云计算的出现和应用无疑会对协作性公共管理的发展形成有力的支撑。

　　结语

　　云计算技术正在对公共管理产生着深刻的影响。这种影响从短期来看是效果性的，即在节省成本、信息公开、服务智能化、纵向整合和横向整合等方面产生出非常直观和显著的影响。同时，这种影响从长期来看则是范式性的。云计算技术的长期发展将推动政府朝着开放政府、移动政府、弹性政府和等位政府等一系列目标演进。当然，本文主要从正向和积极的角度分析了云计算对公共管理产生的影响。从另一个角度来看，任何技术变革都不可避免地会产生新的问题。云计算技术也不例外。例如，伴随着政府对公民信息的大量采集和处理，公民的隐私权可能受到侵犯。近年来曝出的美国监听美联社事件以及棱镜事件都在某种程度上反映了政府对公民隐私权侵犯的问题。需要特别注意的是，如果处置和管理不当，云计算的发展有可能加剧这一问题。再如，伴随着移动政府逐步成为现实，那么公务员的工作时间和休息时间的明确界限将会变得越来越模糊。从公务员的角度来看，这种模糊将可能会侵犯公务员的休息权。因此，笔者认为，对待云计算要在两种态度之间进行平衡和折衷，即一方面要客观地认识到云计算对人类社会和公共管理的深刻影响，积极地应对和把握这些变化，并运用这些变化为人类福祉服务；另一方面要冷静地认识云计算技术革命所夹杂着的负面影响，并通过人们的理性和智慧在享受云计算技术进步的同时又尽可能低地减少其消极内涵。

　　参考文献：

　　[1]Ashish Rastogi,“A Model based Approach to ImplementCloud Computing in E - Governance,”International Journal of Comput-er Applications,Vol. 9,No. 7,2010.

　　[2]David Wyld,“The Cloudy Future of Government IT:CouldComputing and the Public Sector around the World,”InternationalJournal of Web & Semantic Technology,Vol. 1,No. 1,2010.

　　[3]Michael Nelson,“The Cloud,the Crowd,and Public Policy,”Issues in Science and Technology,Summer 2009.

　　[4]李和中，陈芳。 基于云计算信息架构的云政府服务[J]. 中国行政管理，2012（3）。