市政综合管线概述、分类及国外经验借鉴

　　第 2 章 市政综合管线概述、分类及国外经验借鉴。

　　2.1 市政综合管线概述。

　　市政管线通常指埋设在市政道路底下的管道、管沟等公共设施，包含雨水管道、污水管道、自来水管道、燃气管道、供热管道、移动、联通、电信等通讯管道以及照明、交通信号灯等[23].市政综合管线是城市建设的重要组成部分，尤其是在我国当前城镇化建设进程中，强化市政综合管线管理显得非常重要，在市政管线管理方面，往往涉及到的管理事项非常多，而且也非常杂，需要时刻明确管理的方法，从而更好地维护好市政综合管线。

　　从公共经济学理论出发，市政综合管线属于公共产品的范畴，具有非排他性和非竞争性。非排他性指的是当市政综合管线规划建设完成后，就不可能排除任何人对它的不付代价的消费，即每一个人都要去消费它，以合适的费用去消费它，还不能不让别人消费它；而非竞争性则是指当市政综合管线规划建设完成后，增加一个人去消费它并不能减少其他任何消费者的受利，同时也不造成社会成本的增加，简言之，新增消费者的边际成本为零。

　　2.2 我国市政综合管线权属分类分析。

　　2.2.1  雨污水管道系统。

　　晋江市市区雨污水管道、污水提升泵站和污水处理厂均由晋江市市政园林局下属事业单位晋江市给水排水管理处负责建设及日常养护管理，所涉及工程建设及养护资金均由市政府负责[24].市政道路上的雨污水管道一般随道路工程建设时一并埋设，市政道路由市政园林局工程建设科及下属市政工程建设有限公司分别负责建设，待道路竣工验收合格后移交给水排水处养护管理。近年来，晋江市市政府为加快完善城区污水收集处理系统，避免居民生产、生活污水无序排放，生态环境遭受污染破坏，一些污水处理厂及污水管道工程采取 BOT 形式，即建设-运营-回购的方式引入民间资本，与民营企业家合作，这种合作方式在一方面有效缓解了政府的资金压力，另一方面也确实解决了群众的生活问题。

　　2.2.2  电力管道系统。

　　电力管道系统原由国网福建晋江市供电有限责任公司负责建设，根据市政道路建设时同步埋设。2012 年晋江市政府出台一项规定，电力管道随道路建设时，由市政府与供电公司按比例出资，市区内电力管道随市政道路敷设时由市政府出资建设，市政园林局负责实施，市区以外市政府与供电公司以 7:3 的比例共同出资建设，由道路权属单位负责实施，建成后移交供电公司使用及养护管理[25].

　　2.2.3  通讯管道系统。

　　晋江通讯管线主要涉及移动公司、联通公司、电信公司和广电局四家单位，由于通讯为弱电工程，所以四家单位共用一条管道，四家单位按照占用管道孔数比例共同出资，自行建设、养护管理。这种管理方式在一定程度上明确了管道使用主体的责任，但是在具体的养护管理方面还需要进一步明确，这样才能够更好地提高通讯管道系统的管理水平。

　　2.2.4  给水管道系统。

　　晋江市给水管道系统分为自来水与原水，自来水管道由晋江市自来水股份有限公司负责出资建设，自行建设、养护管理。原水管道由水利局下属供水公司负责出资建设，自行建设、养护管理[26].给水管道系统中的管线建设，直接关系到小城镇居民的日常用水情况，尤其是在现代社会中，水资源的作用显得非常重要，公众日常生活中随时都需要水资源，在给水管道系统建设方面，需要时刻重视管线管理工作。

　　2.2.5  照明及信号灯管道系统。

　　路灯管道系统由晋江市益众照明发展有限公司和晋江市政府按比例出资建设，市区内路灯管道由市政府全额出资，市区外路灯管道由路灯公司及相应镇政府、管委会按比例出资建设，建设完成后由路灯公司使用及养护管理。信号灯管道原由公安局交警大队负责建设，现由市政园林局及交通局根据道路建设时一并埋设，由市政府出资建设，道路权属单位负责实施，建成后交由交警大队使用及养护管理。

　　2.2.6  燃气管道系统。

　　燃气管道由晋江新奥燃气公司负责出资建设，自行建设、养护管理。燃气是城市居民日常生活中的重要需求能源，燃气管道系统建设水平直接关系到居民燃气使用效果，此外还会影响到市政建设质量。在晋江燃气管道系统的管理方面主要以晋江新奥燃气公司自行管理为主，晋江燃气公司监督为辅，燃气管道系统中的管线建设直接关系到居民的燃气使用情况，是小城镇市政综合管线建设中的重要组成部分。

　　2.3  国外市政综合管线管理的借鉴。

　　2.3.1  制定法律规范。

　　在欧美经济发达国家，同时还引入了相对较为严格的法律，并强化对市场的监管工作，这也是政府采用的一种主要管制手段。地下管线管理也是采用同样的做法，特别是在自由主义比较流行的时代，在美国极力地对政府进行限制的情况下，地下管线管理法治化的情况比较明显。

　　从上世纪 60 年代末，出台的一部有关管道安全方面的立法《天然气管道安全法》到如今的其他管道法规，再到新世纪出台的《管道运输安全改进法》，美国政府都是采用建立了多层次、严密细致的油气管道的相关法律，并对各级政府的行为进行进一步规范，同时也使他们在管理中的权利与义务得以进一步规范[27].

　　2.3.2  提倡技术创新。

　　（1）管理精细化。

　　在社会的需求越来越多元化的形势下，当前又提出了精细化管理等相关规定，这也是如今社会的发展趋势所在，从地下管线的精细化管理情况来看，日本、法国等发达国家都提出了较好的管理理念。

　　东京下水道局是下水道的管理机构，为了让更多的民众对地下管线进行管理，专门拥有健康料理的教室，从而把全面告诫民众不要把油污直接倒入下水道中，以防止对排水管道产生腐蚀作用。与此同时，为了使井盖伤人毁物事件得到一定程度的控制，日本有关部门将还要把此类案件划分为 8 大类，并提出了具体的处理措施[28].

　　法国为了使这一行为得到遏制，对一些场所的相关设施进行保护，他们从多个地方着手进行遏制，如防范隐藏的犯罪者、监管金属废弃物出售通道之类。

　　具体地，即借助检验身份来监管回收金属废弃物的做法，增强监管公用井盖的档案记录，借助公示某物归市政府部门所有，阻碍盗窃人群的栽赃行为[29].

　　（2）管理信息化。

　　地下管线埋在地下的隐藏性与其对陆地表面的一种依赖性，常常会使地下管线的维修保护工作变得更加麻烦。所以，对地下管线的基本绘图档案进行搜集整理就显得十分必要了，这不但对地下管线权属公司有着重大的意义，而且对相关的矿山工程的安全施工（特别是道路工作）也是必不可少的。伴随地下管线的覆盖范围越来越广，它的绘图档案材料也越来越多，所以当前对于地下管线进行信息化的监管，特别是绘图档案的信息化管理就变得十分急切。1990年左右，美国首先创新了数字化管道，借助操作信息管理平台，给管道监管单位以及生产监管者带去各种和管道有关资料。后来，管道安全监管中心创建了该国管道地图平台，给管道与液化天然气设备地理空间资料的公共查找带来了便利。不过，2001 年 9 月 11 日的恐怖袭击之后，为防止管道数据外泄，该平台目前仅政府工作人员及管道经营单位能够使用。除此之外，在 2007 年，管道安全监管中心还开通了管道安全监管相关网站，特地用来记载与研究美国整个国家不同管道公司、相关部门对于管道安全问题的处罚状况，且能在必要的时候给社会提供防范资讯。而在 2006 年，为了能够高效地防止由于跟随挖路、反复挖路、混乱挖路造成的地下管线安全事故发生，并且在保证质量的情况下加快挖路的速度，英国的贸易中心邀请诺丁汉大学和利兹大学，还有 19 个企业一起设计、研发了一个可视化集成平台，名称为"VISTA"[30].此工作耗时 4 年之久，资金投入也高达 220 万英镑，并由英国的地形勘测中心监管该工作的各个流程。

　　借助平台制作出的三维管线图，给不同的道路工作带来了技术方面的可靠支持。

　　2.3.3  整合有效资源 .

　　（1）管理综合化。

　　因为城市地下管线的类型、权属公司、行政单位十分繁杂，而且不同类型的管线工作方式不同，不同利益方的要求、标准也不一样，给地下管线的管理工作带来了巨大不便。为解决这一不便，地下管线整体监管开始推行。对于整体监管地下管线来说，法、英、德三国的实践是比较成功的。

　　法国从统一立法出发，综合管理各个部门。为解决不同地下管线监管有关法律条例出现矛盾的难题，在 2006 年左右，法国提前设想推动统一立法的计划，来使不同地下管线监管有关法律条例达成一致。比如，在 2006、2010 年特地围绕化工管道的管治审核统一立法之后，又于 2012 年 5 月出台了一项法律规定，针对化工管道的上报、审核与相关安全管理工作的立法提出了具体的标准[32].

　　（2）管理社会化。

　　国家、公司、百姓是目前社会大环境中的三个关键角色，借助百姓的有关公共管理做法，可以科学高效地规避一些政府、市场失灵的状况产生，进而推动社会管理平稳发展。海外许多国家都依靠不同的社会管理方式以强化对于地下管线管理。

　　从一个角度看，海外国家均依靠不同机构、组织、协会的力量进行"行业自我监管".比如，美国的机械工程组织、石油机构、腐蚀工程协会等往往可以出台有关行业准则，它有关的自我监管要求或许还会被国家上升到联邦、州的准则。德国在浑水科技中心不仅只是在全国范围内开展对于地下管线的勘察记录，而且还出台了《除建筑以外的排水管线合计、分类、评定》等条例，以对排水工作进行更好的维修与保护[33].

　　从另一角度看，海外国家都很会借助不同非营利机构或是非政府组织的力量，去建设不同处理矛盾的系统，来尽可能使社会利益和个人利益达成一致。

　　比如，美国的地下设备利益集团、英国的地下设备利益机构、德国的"社会工程总新"之类的均包括管道研发、施工与维护阶段的不同利益团体在内，同时不同利益团体进行沟通与协调。借助该系统，为了最后能达成一致，国家管控中心、地下管线企业、管线建设部门、社会代表、科研精英、执法工作者等，针对地下管线监管各流程内的不同要求展开争论，这种做法不仅可以确保国家从保护社会整体利益而出发的，而且还可以顾及到公司、百姓，使两者利益最大化，这样一来，公司、百姓会更加服从、崇尚国家的管治，也便提高了国家行政的科学性、合理性[34].