东高地街道网格化社会服务管理存在的问题

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　　【题目】东高地街道社会服务管理网格化研究
　　【第一章】街道网格化社会服务管理问题分析绪论
　　【2.1 2.2】网格化语境下的多元治理主体
　　【2.3】信息技术在网格化社会服务管理中的运用
　　【2.4  2.5】开放的网格化社会服务管理及权力多向度运行
　　【第三章】东高地街道网格化社会服务管理存在的问题
　　【第四章】东高地街道网格化社会管理改进对策
　　【结论/参考文献】公共治理理论下社会管理网格化探析结论及参考文献

　
    第三章 东高地街道网格化社会服务管理存在的问题

　　网格化社会服务管理是基层治理的一种有力尝试，东高地街道实施网格化社会服务管理虽然有力地推进了管理向治理的迈进，但不可否认这样一种新兴的治理方式还存在一些突出问题。

　　一、网格治理主体权力来源与职责存在的问题

　　（一）从法律依据角度看网格治理主体

　　网格多元治理主体中，政府党委、行政部门、社区“两委一站”等权力主体的权力来源均有法律依据，但放入网格后，权力来源就值得商榷了。

　　从党的系统的权力来源看，基层党组织的权力依据是《中国共产党章程》①.在北京市各基层权力结构中，同级党组织对其他权力组织有领导权，街道工委对社区党委也有上下级领导关系。从街道行政组织的权力来源看，街道办事处是区政府的派出机构，其权力由区政府授予。从居委会的权力来源看，居委会权力由《城市居民委员会组织法》②赋予。社区服务站的权力来源则是区政府对街道赋权的一以贯之，目前各社区服务站所承载的数十项服务项目，均为上级政府授权提供的服务。北京市社区党组织、社区居委会和社区服务站的主要职责，也均在《关于进一步推进社区规范化建设试点工作的实施方案》③中进一步明确。

　　对比街道办事处与社区居委会、街道工委与社区党委以及社区服务站的合法权力来源，网格化社会服务管理中，网格“五员”除网格派驻员本身具备法定职能，其权力来源由政府赋予外，其他“四员”均无法定授予的权力。而在实际的工作过程当中，很多工作需要由网格长或网格助理员协助网格派驻员完成，或独立开展工作，在客观上造成了权力的错位。

　　（二）从职责角度看网格治理主体

　　街道作为联系社区与区政府之间的纽带，承载着越来越多的功能。《北京市街道办事处工作规定》①规定了北京市街道办事处的工作职责。“职权法定原则是法治政府的最基本特征，贯穿于依法行政进程的始终。”②但基层发生的情况错综复杂，网格化社会服务管理又希望将所有服务、管理内容都纳入进来，再加上目前网格“五员”配置多是兼职，这些因素交织在一起，造成了职责不清的问题。

　　1、网格长与网格助理员条块很难兼顾？

　　网格长与网格助理员的工作职责要求他们每日在格内巡查，在遇到突发事件时才能尽快处理，并且需要对事件的进展程度进行实时查询、监控、反馈。但在实际的工作当中，网格长多是社区“两委一站”人员，已经要承担对上多个科室的工作；网格助理员的来源也都是综治流管、人力社保、劳动监察、人口计生、消防等各政府部门安排在社区的协管员，其工作内容应该专一且对上级部门负责。

　　但无论是“两委一站”人员还是协管员，都被安排进了网格，要在完成本职工作的同时，做好网格的巡查和处置工作，而且所要巡查的内容纷繁芜杂。在他们身上，都出现了一人多岗的问题，条块工作难以实现兼顾，人岗不相宜。

　　2、网格派驻员分身乏术与职能错位网格派驻员作为网格“五员”之一被安排进入网格，但这种安排很可能导致两种后果：（1）分身乏术；（2）职能错位。前文提到，由于人手有限，经常出现一名派驻员被安排进多个网格甚至所有网格的情况，这种安排只是一种名义上的安排，网格派驻员自身的工作内容、工作性质、工作地点等没有本质变化，因此，这种安排的结果只能是网格派驻员顾此失彼，而在派驻员职责中提到的“如有必要，派驻员可现场办公”也很难实现；而且，根据网格“事件”目录看来，网格长（或网格助理员）承担了很多原本网格派驻员的工作职能，如劝阻摆摊设点、清理小广告、查看营业执照、检查消防安全等，这些原本属于政府部门的职能，经过“网格”的梳理后，转嫁给了网格长（或网格助理员），在客观上造成了网格派驻员与网格长（或网格助理员）的职能错位，同时助长了政府部门的慵懒作风，职能部门依赖网格发现或上报情况，丧失了主动作为的意识。在实际工作中，已经出现了网格派驻员在网格内工作时间少于未划分网格时工作时间的状况。
　　
　　3、网格督导员名不符实网格督导员在网格工作中的作用很有限。首先督导员不是网格巡查人员，不是社区、街道或丰台区信息平台的管理员，无法接触到信息系统内的案件，也参与不了案件的处理全过程，对网格的督导只能是外部监督；其次，督导员自身也承担了很多调研、协调任务，对网格的督导工作很难做到实时跟进督导，其督导的作用很难在网格化社会服务管理过程中发挥出来；再次，网格督导员有没有对网格进行督导，用什么方式进行督导，督导的结果如何，这些都没有衡量办法。因此，网格督导员的岗位设置与实际工作名不符实。

　　4、网格信息员发挥作用有限设置网格信息员的本意是让社区党员、社区志愿者、市民劝导队、社区保安、小区物业等人员成为网格的触手，实时反馈社区内的各类“事件”,引导社会参与，但真正实施起来，却遇到了现实问题。这些人员要么原本是有组织的队伍，发现问题从相关的组织归口汇报情况；要么是松散的人员，遇到问题时上报与否全凭个人热情，无法真正调动积极性。若社区内发现任何异常事件，居民第一时间可能会拨打 110 求助，或直接到社区“两委一站”（在同一地点办公）反映，甚至直接到街道办事处反映，想通过网格途径收集信息，收效甚微。

　　（三）地区单位在网格化社会服务管理中的作用不显着

　　虽然部分社区尝试将地区单位纳入网格化社会服务管理当中，使其成为合作治理的主体之一，但从体制上看，单位并不属于政府部门，网格化社会服务管理的四级流程工作模式中也没有给单位留出位置，网格长和网格助理员也很难直接协调单位处理格内发生的“事件”,网格平台更无法对单位参与管理的行为进行监督管理，所以在网格化社会服务管理实施前后，地区单位在网格中的作用并无太大差异。

　　对于属于地区单位责任范围内的公共事务，对于单位型街道来讲，公共事务服务管理已经由地区单位成立的专业公司来负责，社区网格化与否，与这些专业公司按照何种方式来服务和管理并无大太关系，社区与街道充其量只能与其协调要提供服务管理事宜的先后顺序，而想要从本质上改变其服务管理的内容和范围，可能性微乎其微。从这一点上来说，政府部门通过网格化来改变单位型街道特别是大型国有单位型街道的治理格局难以奏效。
　　
　　二、信息技术运用与信息安全存在的问题

　　（一）信息技术运用中存在的问题

　　1、工作专业性要求与工作人员实际素质存在矛盾根据网格“五员”的工作职责及网格需要处理的“事件”目录来看，需要网格长与网格助理员每个人都具备“一专多能”的专业素质，首先需要对网格管理的“事件”内容要清晰，其次需要具备操作“社管通”的技能，及时将自处理或待处理案件录入“社管通”,如果需要协调其他人员来处理事件，网格长与网格助理员也需要陪同一起处理，这也是“定岗、定责”的要求。

　　网格工作对管理人员素质提出的要求与社区工作人员的实际素质存在矛盾：（1）网格化信息技术要求网格长或网格助理员具备较高的综合素质，既能对事件进行判断、分析、处理，还要熟悉“社管通”操作，使用“社管通”录入、上报、监督进展；（2）对工作内容较为熟悉的往往是年龄偏大的老同志，对社区各种情况都比较熟悉，工作开展起来很便利，但他们对信息技术的掌握却略显不足，即使投入大量的时间学习也未必能够很好地使用；（3）对信息技术掌握较好的社区工作人员往往是刚接触社区工作不久的年轻同志，对工作内容还不甚了解，对一些历史问题的认识、分析也不足。

　　2、管理成本明显增加管理成本是目前网格化社会服务管理推进的阻碍。在实施网格化社会服务管理后，管理成本在两个方面有明显增加：（1）信息技术软硬件设备的投入需要大量成本；（2）管理人员培训需要一定成本。信息技术的使用意味着从信息平台软件的开发到“社管通”的配备，再到互联网使用费用的累计投入，都是一笔不小的开支。现在网格长使用的“社管通”已经是第二代了，“社管通”在使用过程中出现了很多问题，属于损耗品，需要不断地更新换代，随着时间地推移，互联网使用费用也需要持续投入。目前虽然这些费用不需要由街道承担，但从全区甚至全市的网格化社会服务管理工作角度考虑时，经费问题就不可忽略了。新技术的使用必然意味着需要对人员进行培训，而由于社区工作者特别是年轻的社区工作者在社区工作流动性很大，这种培训也需要持续不断地进行。

　　（二）信息安全与隐私权担忧

　　在网格化社会服务管理过程当中，基础的一环就是各类数据的采集，这其中既包括了各类物件的地理位置、物理属性，也包括了居民姓名、住址等私人信息数据，一旦涉及到这类信息数据，那么网格化社会服务管理过程中的信息安全问题就不容小觑了。

　　1、居民隐私权问题在以往的社区工作中，由于进行过各类登记、统计工作，社区会掌握居民的姓名、身份证号、住址等私人信息，这些信息作为工作资料，可由社区相关工作人员查阅。在将信息技术运用于网格化社会服务管理后，从工作角度出发，这些私人信息作为基础数据录入信息平台，根据授权可在各级信息平台与“社管通”中可以查阅。但从保护居民隐私权的角度看，居民对数据采集是否知情？网格工作人员是否有权力查阅相关信息？查阅到的信息在什么范围内公开？这些问题都没有一个明确的规定，如果操作不当，居民的隐私权可能遭到侵犯。

　　2、数据信息安全问题前文提到的各类居民私人信息，通常保存在社区的档案册、文件柜里，只需要做好安全保卫工作即可，一般不会出现数据信息安全泄露问题。实施网格化社会服务管理后，数据信息安全问题就变得非常敏感。“社管通”是一种移动终端设备，如同手机般大小，网格长需要携带“社管通”在网格内巡查，“社管通”的使用也非常的频繁，而且“社管通”由网格长保管，上下班期间都由网格长带在身边，有丢失的风险。一旦丢失后，任何人都可通过简单的登陆①查询到数据库内已1定数据，但通过“社管通”泄露居民隐私的可能性仍需要高度关注。

　　三、网格化社会服务管理流程中存在的问题

　　（一）重复管理的问题

　　1、网格案件来源接入口过多从网格案件的来源看，有网格长自发现案件、居民发现问题上报案件、“信息化城市管理系统网格”接入口反馈案件、“12345 热线”接入口反馈案件、“96005环境热线”接入口反馈案件等多个来源。从有利的方面看，多个信息来源可使网格工作人员多渠道了解网格内发生的事情，便于更好地开展社会服务管理工作；从不利的方面看，多个接入口容易造成网格工作人员顾此失彼，手忙脚乱，同时多个接入口意味着多重考核，加重了工作人员的工作负担和工作压力。

　　2、街道与社区需承载多张网格网格化社会服务管理所划分的网格实现了地理上的全覆盖、无缝隙，并将多项治理内容都纳入 43 个网格内。但目前东高地街道并非只有网格化社会服务管理这一套网格，地区还同时存在几套不同的网格或类网格系统，如由区城市管理指挥中心负责的“信息化城市管理系统网格”,由街道社区服务中心负责的“社会管理网格”,由区综治办负责的“综治维稳平台”、由街道居民科牵头打造的“一刻钟服务圈”等。这些网格有的边界是重复的，有的却重新划界，客观上存在同一点地由不同网格来管理的情况，同时，多张网还还意味着有多个系统管理平台，这些平台间互相数据无法共享，自成体系，这些都给管理造成一定混乱。

　　（二）网格内事件处置类型较单一

　　根据街道统计，2013 年全年，街道信息平台共接到上报案件 11662 件，立案率 99%.其中自处置率 99.84%,结案率 99.9%,按期结案率 99.86%.根据“事件”目录，进入平台的案件被分为综合执法、矛盾排查、矫正帮扶、流动人口和治安防控五类。在这五类案件中，综合执法类案件占 93.41%,其余四类案件仅占 6.59%,而在综合执法类事件当中，环境秩序问题与卫生监督问题又占到 90%以上。

　　①2014 年，街道信息平台共接到上报案件 17511 件，立案率 98.31%.其中自处置率 97.22%,结案率为 99.99%,按期结案率为 99.98%.2014 年网格信息平台对案件分类的统计口径进行了一些调整，分为市容环境与物业管理、城市设施、计生医疗、社会服务、文体教育和综合治理六类。在这六类案件中，市容环境与物业管理类案件占 80%,其余五类案件共占 20%.

　　②通过数据比较说明，虽然网格化社会服务管理试图涵盖到社会公共问题的方方面面，但在实际运行过程当中，所处理的案件多是市容环境类事件，且基本上由网格长自处理。为数不多的案件进入街道信息平台后，也由街道协调解决，近三年无一案件进入丰台区信息平台。另外，网格化社会服务管理还存在无法全天候、全覆盖运行的问题。虽然网格化社会服务管理试图贯彻全天候、全覆盖的治理理念，但在实际运行中，也仅能在平时的工作时间发挥作用，对于下班时间以及周末，没有任何一个层级的网格平台在实际运行，而对于原有边界管理模糊的问题，通过运行网格化社会服务管理也不能彻底解决，这就带来了很多管理的真空时间和真空地带。

　　（三）重管理、轻服务现象明显

　　在服务与管理的问题上，由于行政体制多年来为社区盖上的烙印，网格化社会服务管理在运行中难免显现出重管理、轻服务的特点，网格的服务功能从设置上到执行上都有所缺失。

　　无论是从基础数据采集的类目上，还是对“事件”的分类上，都能看出浓重的行政管理的色彩，通过“网格化”这一管理工具加固了以往的行政管理程序。

　　虽然网格化社会服务管理过程将管理与服务一同打包，但在实际的运行过程中，只看到政府作风的上下级管理，却鲜少看到参与式的治理，对居民的服务功能也更多地放在“社区服务站”内来完成，网格化社会服务管理的优势不明显。

　　另外，网格功能也有所泛化，社区各项工作都被分配至网格内完成。小到号召居民填写各类满意度投票，大到“两会”等关键时刻社会面防控，或是节庆期间对弱势群体的慰问，也都要分网格进行。而支部建在网格上的作法，更直接让人想到来自三湾改编时的“支部建在连上”,在党的领导下，网格的行政体制感觉更加浓烈。

　　（四）监督与绩效考评设置不合理

　　1、监督体系存在的问题根据网格内案件的来源看，当案件为自发现案件或志愿者上报案件的时候，网格作为责任单位，会按流程处置事件，完成处置循环。如果案件没有转派到相关科室或派出所（队、站），那么相关科室和职能部门对于是否发生了该案件、案件内容等会一无所知，而网格督导员同样无法实时知晓案件情况，所以监督的过程不可控。只有当上级部门将案件转派到相关科室的时候，相关科室变成了主责部门，才会随时关注案件的处理进展。系统监督只是信息平台内的一种监督方式，对于一些较容易解决的问题，一般不会拖到系统提示的时候才去解决，而对于一些复杂的问题或是历史遗留问题，即便系统监督多次提示，可是由于管理权限或责任单位并不是网格或社区，只能对绩效考评造成恶劣的影响，而实际问题仍无法如期解决。

　　2、绩效考评机制不合理立案满分标准值和公众举报标准值的设立均是以常住人口为基数，这样的标准值在设立之初就臆定了发案总数与公众举报总数，是一种以量取胜的做法。以固定量为标准设立考核目标，必定会使得案件总量少的网格“为了数量而立案卷”,从而达到考评标准。

　　结案率的考核标准，不应单纯地考核街道或考核社区，由于案件处理的责任方并不一定在街道或在社区，可能是由某一政府部门来处理该案件，也可能是由地区单位负责，街道或社区只能关注、跟进案件，不能处理、解决案件，在考核过程中看不到对职能部门或主责单位的考核指标，这种考核只能流于形式，起不到实际的作用，考评的设置也不能做到从实际出发，就事论事。

　　另外，网格内的考评指标也不完全合理，在总量有要求的前提下，对案件是否真的进行了处理，登记在民情日记中的问题是否真实有效，从系统内都无法核实，而有时由于忘记登记造成的系统内日志缺失，也没有办法补救，这些都是目前考评机制中不合理的地方。

　　四、权力多向度运行存在的问题

　　权力在权力结构中能否多向度运行有很多制约因素，如沟通是否顺畅、责任归属是否明确、事件本身复杂程度等等。网格化社会服务管理的实施已经使得原有权力主体间实现了良好的互动，对事件的权责也有了进一步的明确，但在权力的运行过程中，还存在两点突出的问题。

　　（一）条块关系仍然是最大阻碍

　　“条块关系是我国政府组织体系中的结构性关系”①,东高地街道也是如此。

　　实施网格化社会服务管理后，条块关系表现出更多的矛盾。一方面，按照属地管理原则，基层政府希望将所有服务管理内容都纳入网格当中，打包处理；另一方面，“区级政府职能部门-街道相关科室-社区专职人员-居民”这样的条状工作流程还在继续发挥着作用，没有任何一项工作是脱离了条的约束向下布置安排的。

　　网格既承载着条上布置下来的工作，又承载着基层政府与社区安排的工作，这种理念上的整合与实际运行中的分治让网格成为条块关系的矛盾焦点。

　　（二）小部门推动大格局转变存在困难

　　纵观网格化社会服务管理四级流程工作模式，可以发现目前网格化只是由丰台区的两个政府职能部门、各街道、乡镇的一个科室在承载着其运行全过程，通过这两个政府职能部门、一个科室来推动整个基层治理格局的改变，未免有些力不从心。通过“事件”目录可以看到，很多政府职能部门的工作已经纳入到网格治理的内容当中，但这些政府职能部门却不是网格化社会服务管理的直接主责单位，甚至有些政府职能部门还存在消极怠工的想法，接到网格信息平台转派的案件甚至会推诿扯皮，给权力多向度顺利运行人为地设置了障碍。