网格化语境下的多元治理主体

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　　【题目】东高地街道社会服务管理网格化研究
　　【第一章】街道网格化社会服务管理问题分析绪论
　　【2.1 2.2】网格化语境下的多元治理主体
　　【2.3】信息技术在网格化社会服务管理中的运用
　　【2.4  2.5】开放的网格化社会服务管理及权力多向度运行
　　【第三章】东高地街道网格化社会服务管理存在的问题
　　【第四章】东高地街道网格化社会管理改进对策
　　【结论/参考文献】公共治理理论下社会管理网格化探析结论及参考文献


　　第二章 东高地街道网格化社会服务管理体系的建构

　　一、网格化社会服务管理的基础--网格

　　按照前文给出的“网格”定义，依据完整性、便利性、均衡性与差异性原则，东高地地区进行了网格划分，街道辖区的整个地域被划分为 43 个网格。通过网格划分，实现了以下几方面的结果：（1）管理对象数目增多，更加细化，从 10 个社区变为 43 个网格；（2）网格与网格之间实现无缝隙对接，所有网格实现了对辖区地域的全覆盖；（3）对东高地地区边界进行重新勘定，明确了管辖范围，特别是对周边与大兴区多处接壤的边界进行了明确，避免权责不清；（4）对每个网格的管理范围进行了明确，社区与社区之间理清了责任范围。表 1 显示了东高地街道网格划分数量情况与网格内的特殊情况。网格的划分不突破原有社区边界，即在原有每个社区内划分 3 至 10 个网格。

　　划分充分考虑网格内住户数量、社区内道路分割、楼群分布、已有小区划分等因素。绝大多数网格以居民楼为主，兼含部分小型商业经营场所。部分特殊情况已经在表中列出：（1）西洼地社区和六营门社区将航空精密所、航天一院这样的单位单独划分为一个网格，但网格管理的触角不向单位生产区延伸，单位生产区执行严格的保密制度，实行完全自我管理；（2）三角地第一社区将无居民居住的文化园和集中商业区划入一个网格，文化园是地区单位提供给老年退休职工的娱乐休闲场所，包括棋牌室、书画室、乒乓球场、羽毛球场、运动场和离退休办公室等，主要由单位管理；（3）万源西里社区将一栋楼单独划分为一个网格，该楼地下一层至五层为商业经营场所，六层至顶层为公寓，主要由单位管理；（4）三角地第二社区内的微电子技术研究所生产区并未单独划分为一个网格，因为生产区与生活区仅以绿植及道路分隔，且生活区居民来源较为单一，所以将生产区和生活区划入同一个网格；（5）网格划分中还有两片特殊的区域，从行政区划上来说，这两片区域属于北京市大兴区，但是从居民构成上来说，几乎全部是来自地区单位的职工，一直以来这两片区域都由东高地街道代管，所以这两片区域分别单独划分成一个网格。图 2 以东高地街道社区 N 为例详示了网格划分情况。社区 N 被划分为 5 个网格，划分的主要依据是社区内的道路与学校、企业、商铺等的分布情况。图中黑色粗线既是社区内主要道路，又是网格划分边界，学校、企业、商铺、公园等散布于不同网格内。

　　网格 1 包括居民楼 7 栋 327 户，企业 2 家；网格 2 包括居民楼 5 栋 630 户，企业 1 家；网格 3 包括居民楼 6 栋 372 户，企业 2 家，供电中心 1 处，校办工厂 1处；网格 4 包括居民楼 7 栋 528 户，企业 1 家，绿化队 1 个，动力站 1 处，花园 1座，学校 1 座；网格 5 包括居民楼 5 栋 348 户，平房 8 排 100 户，企业 1 家，学校 1 座。

　　网格的划分并非一成不变，图 2 显示的是 2013 年 10 月的网格划分情况，目前，因网格 4 与网格 5 中的两所学校将整体拆除重建，合并为一所新学校，正在施工建设中。待新学校建设完成后，社区 N 的网格划分也将有所变化。

　　二、网格化语境下的多元治理主体

　　从社区到网格的细化，在将治理的范围缩小到网格的同时，也将治理的主体镶嵌到网格之中，在网格化社会服务管理的语境下，基层治理的主体是多元的，包括政府部门和单位、社区居委会、居民等非政府组织，他们共同对网格内的公共事务进行管理。

　　（一）我国城市基层权力结构与变迁

　　要深入了解东高地街道多元治理主体之间的结构与关系，要有一个从一般到特殊的过程，需要先对我国城市基层权力结构的历史变迁情况有一个大致的了解。

　　新中国成立前，我国城市的权力结构主要是保甲制①.新中国成立后，城市权力结构变迁过程分为四个阶段②,见表 2.新中国成立后，由于恢复生产的需要，单位制迅速盛行起来，城市社会被分成大大小小的若干单位，绝大多数的城市居民都归属于某一单位，个人所有的事务都由其所在的单位管理。由于城市中的任何单位都可以找到条上的归属，所以整个城市资源被条状分割。路风认为，当时“单位是我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是我国政治、经济和社会体制的基础”①.在单位制下，基层权力被固定在单位内部，绝大多数人接受单位的管理。

　　街居制的产生源于 1953 年时任北京市市长彭真向毛泽东提交的《城市应建立街道办事处和居民委员会》报告，报告中提到“街道居民委员会……的性质是群众自治组织，不是政权组织，它的任务，主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来……”②,其目的是“为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或转业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担”③,最后彭真建议，“……除建立居民委员会外，还需要设立市或区人民政府的派出机关，我们的意见是设立街道办事处”④.1958 年以前，单位制与街居制共同形成与发展，单位制有绝对的主体地位，街道和居委会只是对单位的一种补充。单位负责管理绝大多数的、有固定工作关系的城市居民，街道和居委会则负责管理零散的、没有单位的城市居民。

　　1958 至 1976 年间，城市人民公社迅速兴起，原来街道办事处的功能高度萎缩，最终只剩一项功能，就是“闹革命”.原有街、居都变为各级“革命委员会”,权力界限非常模糊，权力结构极其混乱。

　　社区的发展是随着改革开放而发展起来的，可以说是对单位制、街居制的一种整合和补充，而非单独的抽离。1976 年以后，单位不再是“大而全的小社会”模式，而将原来承担的多种功能逐步归还给社会，其权力被压缩在仅与生产、经营相关的范围内。街道与居委会逐步承担起了大量社会服务与管理功能，街道与居委会的权力逐渐扩大，服务和管理的内容逐渐增多。1986 年，在借鉴国外经验的基础上，国家民政部开始在国内积极推动社区建设，并将社区服务作为推进的重点。

　　⑤2000 年，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》⑥大力推广社区建设，将社区与街道的关系进行了梳理。至此，我国城市基层权力锁定在街道与社区这一层面上的格局已经基本形成，并沿用至今。

　　在本文的研究中，将权力范围的界限约束在街道范围内，政府部门和非政府组织以网格“五员”的形式构成了网格化社会服务管理语境下地区权力结构，它们都是治理的主体，共同对地区公共事务行使职能。
　　
　　（二）基层政府在权力结构中的作用

　　基层政府既包括基层党组织，也包括政府行政部门。具体说来，东高地街道基层政府指的是党的街道工作委员会（以下简称东高地街道工委）、街道办事处和丰台区政府部门在街道的其他派出机构。通常说来，东高地街道工委和东高地街道办事处合称为东高地街道。东高地街道是随着航天一院的建立而建立、发展的。

　　1959 年 9 月东高地街道成立，之后很长的一段时间，街道主要领导①由航天一院派任，直到 1968 年，才由丰台区委派任 1 名党总支书记②到街道任职。1968 年，东高地街道办事处更名为东高地街道革命委员会，设置办事组、政工组、居民组、生产组、人防办公室。1979 年 10 月生产组撤销，成立街道联合生产社。

　　1979 年，东高地街道革命委员会恢复为东高地街道办事处，机构设置由组改为科室。从 1979 年起至今，东高地街道一直保持党政并行的组织结构。街道党的组织架构为党的工作委员会，由街道工委书记、副书记、各党口部门构成；街道行政组织架构为街道办事处，由办事处主任、副主任及各行政科室构成，除此之外，上级政府部门的派出所（队、站）也属于街道范围内的政府部门，但不完全归属于东高地街道办事处管理。在权力的运行中，东高地街道与其他派出所（队、站）作为丰台区政府的派出机构，直接行使政府的职能。

　　在东高地街道保持党政主要结构不变的基础上，东高地街道的人员编制数量与科室的数量一直在发生着变化，科室的构成也几乎每年都有变化。表 3 显示了东高地街道有代表性年度的人员编制数、科室数量及科室设置情况。

　　通过对比不同年份的科室数量与科室设置，可以发现以下一些特点：（1）政府的职能由单一的管理职能向管理与服务并举转变，最初，管理型科室较多而服务型科室较少，随着时间的推移，提供服务的科室越来越多，特别是像住保办、老龄办等科室的设置，是为了更好地为居民提供服务；（2）政府部门的专业化程度在不断提高，如社会保障事务所、司法所③的设立，这些所原来只是街道的一个科室，随着该项职能专业化程度的提高，服务人群数量增加，就从街道的科室中分离出来，单独形成一个事业单位或一个部门，而有的科室的职能在逐步细分，从一个科室分化为两个甚至三个科室来完成多种职能；（3）经济与行政职能已经完全分开，从 2001 年开始，街道撤销了公司，取消了与发展经济有直接关系的科室，街道办事处不再承担发展经济的职能。

　　除表中所列的 19 个科室和 2 个事业单位外，在东高地街道行政区域内办公的政府部门还有 5 个①区级政府职能部门的派出所（队、站），分别是东高地派出所、东高地街道城管分队②、东高地街道司法所、东高地街道食品药品监督管理所和东高地街道工会服务站。其上级单位分别是丰台公安分局、丰台区城市管理综合行政执法监察局、丰台区司法局、丰台区食品药品监督管理局和丰台区总工会。这些派出所（队、站）原则上接受上级单位与东高地街道的双重管理，在东高地街道范围内行使上级单位赋予的权力。还有一些政府部门或派出所（队、站）不在东高地街道辖区内办公，只在工作需要时，对东高地街道行使相应的政府职能。实施网格化社会服务管理前，基层政府部门的权力行使通常有两条路径：（1）执行上级安排的工作：由街道安排给社区完成，或由派出所（队、站）所直接在地区范围内开展；（2）解决居民反映或社区汇报的问题：由社区将居民反映或社区发现的问题分类上报给街道相关科室，再由街道相关科室请示街道主管领导①后安排解决，必要时请示主要领导。这两条路径的特点都是直线型，管理层次比较多，而且由于社区与派出所（队、站）联系较少，往往需要通过街道“二传手”,社区的信息才能传递给派出所（队、站），派出所（队、站）也需要通过街道再到社区行使职能。另外，上级安排的工作一般具有时效性，比较而言，社区汇报的问题一般没有解决时效，这也就表现在居民反映的问题常常“石沉大海”.实施网格化社会服务管理后，增加了网格这一环节，权力行使路径也发生了如下变化：（1）上级安排的工作，由街道安排给社区，社区将工作分配至网格，所有网格同时执行，派出所（队、站）执行上级安排的工作，可直接在网格内开展，提高了效率；（2）社区接到居民反映的问题后，由网格工作人员直接联系街道相关科室或派出所（队、站）解决，街道相关科室和派出所（队、站）根据工作职责开展工作，在限定的时间内解决问题，或与其他单位、部门协调解决。由此看来，权力路径不再是单纯的直线型，而是形成了网络状，管理层次减少了，管理幅度变宽，呈现出扁平化的结构特点。

　　（三）地区单位在权力结构中的位置与作用

　　正如前文提到的，东高地地区的建设、发展是随着航天一院的建设、发展而同步进行的，东高地街道是典型的单位型街道，包括航天一院在内的地区单位的权力在地区权力结构中也是一个逐渐变化的过程，但总体而言，在实施网格化社会服务管理前后，地区单位在权力结构中的位置与作用变化微乎其微。

　　在建设之初，与其他单位一样，航天一院也是“单位办社会”的模式。在这样的模式下，当时东高地地区居民所有需求的社会服务均由单位来提供，如供水、供电、供热；教育、医疗、卫生；通信、网络等等。同样，当时地区一切事务也均由航天一院来管理，甚至政府部门的主要领导也由航天一院派任。从某种意义上说，地区的权力结构是以单位为中心的权力辅以政府权力。

　　从新中国成立后城市基层权力结构变迁的整体规律来看，随着单位制的逐渐解体与街居制的逐步恢复，单位的权力在地区应该是逐步收缩。但对于东高地地区来说，这种权力的收缩只是一种相对的收缩，单位的权力转换了一种形式，但仍然在地区的社会生活、经济生活中起着主导性作用。地区建设规划、建筑、物业、汽车、餐饮、通信、动力、幼教、地产运营等都由单位直接管理。

　　时至今日，东高地街道地区单位的权力仍处于权力结构中的核心位置，原因是多方面的，主要的表现在以下几个方面：（1）地区单位虽然坐落于街道的行政区域范围内，但出于保密的原因，生产区内的一切事务由单位直接管理，政府部门不行使管辖权；（2）整个辖区内绝大部分的土地使用权由地区单位直接掌握，房屋等不动产由地区单位直接管理，连街道办事处及各社区的办公用房都是向地区单位借用或租用的；（3）地区常住居民中 95%以上为地区单位的职工及家属，对于职工而言，无论在职还是退休，都由其所在单位对其进行直接管理；（4）由于单位制的思想遗留，地区居民的诉求希望得到满足时，表达诉求的第一对象仍然是所在单位，而且提出的问题往往只有单位才能解决，政府部门无法解决；（5）基层政府没有大量的资金用于地区建设、管理，相比较看来，地区单位已经形成成熟的管理体系，对地区建设、管理投入了大量的资金；（6）由于地区单位的特殊性，又属于中央单位，社会责任的担当也大于其他非政府部门。

　　单位权力处于权力结构核心位置有它的优势与缺陷。有利的一面是地区单位在对地区的规划、建设上有大量的投入，使得政府相对减少了管理成本，降低了资金投入。同时，地区单位多由部队转制而来，原来部队优良的作风使得地区在城市面貌、社会风气、文化积淀上都有良好的基础，再加上无论是离退休人员的生活问题还是在职职工的子女入学问题，都被单位看作是“自家事”,所以也在单位内设置了相应的机构进行管理，这些都为基层政府的管理工作打下了良好基础。

　　但这样一种权力结构也有其不利的一面，“强单位，弱政府”的模式让基层政府很难处于主导地位来开展大型的工作或活动，在场地、设施、资金上往往都受到制约，必须和地区单位协调解决，基层政府的主动性受到了制约。

　　（四）社区权力结构变迁

　　在了解了东高地地区基层政府与地区单位在权力结构中的位置和作用后，就不难理解街道所辖各社区权力结构中的变化、发展情况了。表 4 列出了东高地街道所辖社区的概况。

　　东高地街道生活区共分为 10 个社区，其中 8 个社区常住居民为航天一院在职、退休职工及其家属；1 个社区常住居民为航空精密所在职、退休职工及其家属；1个社区一半为微电子技术研究所，一半为商品房小区。街道行政区域内居民属性较为单一且大部分居民由单位管理，整个地区有良好的社会管理基础。

　　东高地街道所辖的 10 个社区并非一开始就形成了这样的格局。在形成 10 个社区的格局之前，也几经变迁。从建成时间先后顺序来说，现三角地第一社区、东高地社区、万源东里社区与六营门社区都是较早形成规模的居住区，随后现西洼地社区、万源西里社区、万源南里社区、东营房社区逐步建成，较晚建成的是现梅源社区与三角地第二社区。生活区甫一建成的时候，并没有社区的概念和范围，只是零散的楼房与平房，并由所属单位管理。随着楼区规模的逐渐形成，由单位派出专人来管理生活区的诸多事宜，这些由单位派出人员形成的组织叫做家属委员会（以下简称家委会）。

　　家委会类似现在的居委会和物业的混合体，其主要职能是按照单位的要求管理职工生活，次要职能是接受街道办事处的指导，协助街道办事处开展政府工作。在2000 年初，东高地地区共有 17 个家委会。

　　2000 年 7 月前后，各家委会进行了一定程度的合并，同时改称居委会，但仍未形成现在的 10 个社区的格局，数量介于 10 个至 17 个之间，同时开始向社会招聘社区工作人员。2001 年 11 月起，各居委会开始了新一轮合并，逐步形成了现有的 10 个社区的规模，并正式引入新名称“某社区”,同时引入“某社区居委会”与“某社区党委（或党总支）”的称谓。2012 年，北京市全面推广社区服务站建设，各社区相继成立“社区服务站”③,将所有服务性工作从居委会剥离④,社区形成党、居、站三套班子的格局，简称社区“两委一站”.东高地街道各社区也有社区物业与业主委员会（以下简称业委会），但由于单位型特点，东高地地区的物业、业委会与一般意义上的物业和业委会不同。除西洼地社区和三角地第二社区外，其余 8 个社区均由地区单位下属的物业公司进行管理，分南北两片有两个物业公司对生活区进行管理，但物业公司对单位负责，不对“业主”①负责，其功能类似于之前的家委会。地区也有业委会这一组织，它由地区单位成立，业主代表是各单位的负责人。虽然业委会也对物业投资、监督，但其功能与普通业委会相去甚远。

　　在 10 个社区中，有两个社区的情况比较特殊：（1）西洼地社区：与其说航空精密所在西洼地社区内，不如说西洼地社区在航空精密所内，西洼地社区就是航空精密所的生活区，社区居民全部是航空精密所的职工及家属，社区内没有物业，也没有业委会，物业的功能由单位来承担；（2）三角地第二社区：社区一半为微电子技术研究所，一半为商品房小区，单位这一半没有物业和业委会，商品房小区这一半迄今为止未建立业委会，虽有物业，但居民对物业一直不满意，2014 年4 月，在街道办事处的协调下，商品房小区对物业进行了更换，目前是独立的物业公司在行使职能，这一物业公司是地区唯一的一家独立物业公司。

　　（五）网格化语境下的权力结构再调整--网格“五员”配置

　　从狭义上讲，社区权力主体包括党、居、站、企这四种；从广义上讲，政府部门不能脱离社区而凭空行使权力，因此，政府部门也是社区权力结构的组成部分；同时，社区内的志愿者也应纳入到权力结构中来，社区内的志愿者不但是治理的客体，也是治理的主体，他们经常参加社区开展的各类志愿服务活动，并为社区的建设出谋划策，向社区“两委一站”传递居民的需求呼声。简言之，所有在社区范围内行使权力的主体，共同构成了社区内的权力结构。

　　实施网格化社会服务管理后，社区原有权力主体没有变化，但权力结构发生了微妙的变化，以往的单一的政府部门行使管理权转化为政府部门与非政府组织联合行使权力的形式，权力之间有了良性互动。这种联合的表现形式就是网格“五员”.网格“五员”是对网格长、网格助理员、网格派驻员、网格督导员、网格信息员的统称。

　　①网格“五员”的构成及工作职责是②:网格长。每格设置网格长 1 名，由社区工作人员③担任。网格长是网格管理的第一责任人，对社区书记或社区主任负责。网格长的工作职责是：（1）每日在网格内进行巡查，发现社会管理存在的问题或居民对社会服务的需求后，通过“社管通”（下文详述）记录形成案件；（2）自行处理案件或协调其他网格“四员”处理案件，如果遇到紧急情况或棘手情况，则做好前期稳定工作，为下一步工作的开展做好准备；（3）核实确认已进入流程案件的进展情况、街道相关科室或政府执法部门完成案件情况等；（4）牵头完成街道或其他政府部门安排到社区或网格内的工作。

　　网格助理员。每格设置若干名网格助理员，由社区的各类协管员④担任。网格助理员协助网格长工作，对网格长负责。网格助理员的工作职责是：（1）与网格长配合，每日在网格内进行巡查，在巡查的同时完成各类基础信息的采集、更新；（2）如果单独巡查时发现社会管理存在的问题、居民对社会服务的需求或是发现存在不稳定因素，在做好前期稳定工作的同时，及时通知网格长处理。

　　网格派驻员。每格设置多名网格派驻员，由街道相关科室和派出所（队、站）安排的人员担任。派驻员的身份各不相同，有片警、城管分队队员、安全生产监督员、消防队员等等。网格派驻员一人可以配置到多格中，可以跨社区配置。网格派驻员的工作职责是：（1）按照自身工作职责做好网格中相关工作，如做好各项检查、执法工作，提供各类服务等；（2）需接受所属上级与网格长的双重安排，遇有所属上级安排的工作时，完成本职工作，遇有网格长协调处理格内事务时，迅速到位，解决相关问题；（3）如有必要，派驻员可现场办公。

　　网格督导员。每格设置网格督导员 1 名，由街道工作人员担任。网格督导员一人可以配置到多格中，可以跨社区配置。网格督导员的工作职责是：（1）每周至少参与网格巡查一次，对于需要协调处理的问题进行现场协调处理；（2）指导、督促、协调网格内各项社会管理与社会服务工作；（3）实地检查网格运行情况，确保网格化社会服务管理发挥作用。

　　网格信息员。每格设置若干名网格信息员，由社区志愿者担任。网格信息员根据志愿者居住的网格就近安排。网格信息员的工作职责是：（1）反映网格内存在的社会管理问题，收集居民的社会服务需求，及时向网格长反馈；（2）对网格内发生的不文明行为及时劝阻，引导社会良好风气；（3）协助网格长做好不稳定因素的关注、控制工作；（4）在关键时期做好社会面防控工作。表 5 以社区 A 和社区 B 为例，详细说明了网格“五员”的配置情况。

　　社区 A 共划分为 3 个网格，其中网格 1 为单位生产区，单独划分为一格，无住户，只设置了网格长，便于与单位沟通各项事宜；网格 2 和网格 3 将社区内的生活区进行了分割，网格 2 大约 770 户，有 35 个楼门；网格 3 大约 430 户，有 38个楼门。3 个网格将社区 A 完全划分，无遗漏位置，也无重叠位置。

　　在网格“五员”的配置上，网格长与网格助理员做到每格专人，设置不重复；网格派驻员和网格督导员由于人员数量不足，所以有很多重复设置，如：包片民警石 LF 既是社区 A 的片警，又是社区 B 的片警，故只能将石 LF 定岗至社区 A和社区 B 的共计 6 个网格中；城管分队队员、工商、消防人员也存在类似情况；网格督导员由街道 4 名副处级调研员担任，社区 B 中有 2 个网格为同一名网格督导员；网格信息员的来源比较广泛，既有安全稳定信息员，也有党员志愿者、劝导队员、楼门栋长等；同时每社区还设置专人（通常为某一网格长）作为为电脑操作人员，负责社区信息平台的每日巡查汇总、案件上报。网格工作由社区党委（或党总支）书记或社区居委会主任统筹、协调管理，他们也是社区内网格工作的总负责人。网格“五员”的配置打破了以往社区内条块分割的现状，使得社区内各类工作人员交流、互动起来，既开展各项条上的工作，又及时听取社区居民的意见，更将管理与服务送到网格当中，一举三得。前文在论述基层政府在权力结构中的作用时，已将网格对权力结构的影响进行了描述，从管理的层次上看，网格的设置好像是使得管理多了一层，但在实际的运行中，网格长可以直接协调街道相关科室或政府执法部门，打破了原有单一的权力运行路径，减少了管理层次，实现了扁平化的权力结构。