第 4 章 应用指标代理法提高农村低保瞄准率
4.1 指标代理法的含义
4.1.1 选择指标代理法的理由
有关农村低保待遇享受者，《通知》规定但凡家庭年度人均收入达不到当地的最低生活标准，就有资格向当地政府申请获取低保待遇。因此，家庭人均收入水平是区分低保与非低保对象的唯一标准。但是，我国农村地区缺乏完整的，建立于金融信用基础之上的收入申报制度。
低保经办部门很难借鉴权威的数据，准确估算出低保申请对象的收入情况。一方面，在入户调查过程中，基层经办人员没有足够的能力与技术，杜绝被调查对象故意隐瞒收入情况发生，甚至有的经办人员在这一环节为亲戚熟人大行方便，将入户调查当作寻租的方式。另一方面，农民不仅将目光转移到多种经营农业领域，科学技术水平的发展更是将广大农民从土地中解放出来，使得具有一定就业技能的农民广泛投身于二三产业。这一变化的直接后果就是农村家庭收入的变动程度增大。
核查农民收入过程中遭遇到的种种困难，要求一种科学、有效的收入计算方法。这种方法既要保证准确搜集并且充分利用申请人的现实信息，又要确保评审过程的公开性，并且最大程度地减少模糊认定的次数，通过科学分析与量化数据，将影响居民生计水平的因素整合对比，增加了低保认定环节的客观性与可操作性。
4.1.2 指标代理法的含义
指标代理法是通过创建一套全面反映居民基本生活状况的指标体系，用以量化农村居民贫困状况的方法。这一计算方法的变量指标包括申请人家庭成员状况、家庭经济收入情况以及家庭财产所有量三大板块。指标代理法的实地运行可以分为两步：首先通过入户调查，获取不同家庭实际项目分值，并且计算得出代表该家庭贫困情形的最终分数； 其次完成民主评议，保证认定过程的信息透明，结果公平公正。
4.1.3 指标代理法的特征
（1）家庭收入核算难度降低
这种通过定量方式测评家庭贫困程度的方法，与传统方法相比具有操作简便、计算条理、理解简便、成本微薄等优点，是解决核算低保申请家庭收入问题的有力武器。这一方法通过定性与定量相结合的办法削减调查难度。首先综合考虑他们的自身状况和收入水平，对申请人采取类别定位，将他们分为A、B、C三种类型，并且给予不同的工作关注（详见表 4-1）。
经办部门需要根据本地区实情，针对不同类别的低保对象制定不同认定政策。对于 A 类重病、残疾、孤儿人群，由于其自身特征属于低保范围明显，容易被民政部门把握，应该适用无需审查家庭收入水平的政策；B 类单亲、衰老、突发灾害等群众的生活状态同样较为固定，只需在初次审批时做一次家庭调查即可。而对于 C 类人群，由于致贫原因与贫困程度均不相同，现实生活水平差别很大，应该着重完成充分的入户家庭调查与测评。
通过对不同低保类型的家庭采取不同的认定办法，将审核工作能力集中在收入不稳定的 C 类人群中，可以最大可能改善低保认定工作效率，充分利用基层薄弱的民政经办力量。
（2）变量指标覆盖全面
对低保对象定性的方法虽然可以准确确定一部分特征明显的低保人群，却不能有效限制基层民政机构在审核特征模糊群体低保资格时过大的“自由裁量权”.这才是农村低保对象认定过程中不合理、不规范现象的根源。指标代理法的指标体系涵盖了影响家庭贫困程度的诸多因素，是一种同时强调调查内容科学性与调查过程细致性的调查方法。
在家庭成员特征方面，该方法注重该家庭是具有“三无人员”,以及家庭户籍人口、家庭劳动力、家庭在校学生、60 岁以上人口、残疾人、常年患病等人群数量的界定。在家庭财产特征方面，这一方法注重调查住房面积与质量；土地资源（耕地、山林、园地）情况；耐用消费品（洗衣机、计算机、移动电话、机动车、彩电、冰箱、空调）拥有情况；生产性固定资产（役畜、汽车、拖拉机、其他农用机）持有情况等物质财产；以及家庭成员担任行政职务、发生困难时他人帮助情况等社会财产。在家庭收入方面，注重工资性收入、家庭经营（农业收入、林业收入、牧业）性收入；以及转移性收入（退休金、惠农补贴、补偿款）。
低保经办人员通过科学全面的指标体系，获取低保申请家庭真实的困难情况之后，需要对原始数据进行系列的加工运用；凭借科学的公式对申请家庭的生计情况进行量化处理，确保数据真实反映客观情况；随后 C 类申请人按照家计情况由低到高的排序，确保最为困难的群众优先获得制度保障。这种定量与定性相结合的方法，既可以提升低保对象认定工作的效率，又能最大限度的限制基层经办机构的“自由裁量权”,提升低保对象的瞄准度，杜绝农村低保对象选取过程中的不合理、不规范现象。
（3）审核公平公正
指标代理法合理发挥作用不能仅仅依靠客观数据，还需要与民主测评相结合，形成相互制约、互相补充的综合认定体系。低保民主听证评议大会代表应该由办事公道的村干部、乡镇包村干部、人大代表和村民代表组成，要求他们对申请人的贫困程度家庭调查结果进行审核，并且划定相应的待遇等级，充分发挥监督力量，确保审核结果公平公正（详见表 4-2）。
4.1.4 指标代理法的优势
这种计算方法全面采集客观数据，并且通过细致运算，真实反映出被调查者的家庭贫困状况。同时与社会公示与民主评议等办法充分结合，确保认定结果准确合理。
测算指标科学合理，低保对象认定准确率有效提升。该方法体系涵盖了包括收入、财产在内的，影响农村收入贫困程度的众多因素。并且划定了科学的计量尺度，保证对申请人的生活水平有较为客观的反映，有效提升低保对象认定准确率。
提升动态管理水平，强化退出机制，实现应保尽保、应退尽退。这一认定方法以动态管理为出发点，对村民的最新经济情况进行综合考察。此外，这一方法与“阳光公示”制度相结合，将申请人的得分公开排名，邀请群众监督政策落实情况，从而彻底解决老低保户退出难的问题。
评审公开公正，评选全流程邀请村民代表参加。这种计量方式利用直观的指标，综合度量农民贫困程度，增加村民的认可程度。通过公布客观调查数据，充分调动村民监督的积极性，实现监督的可能性，杜绝各种人为操作情况出现，使得落选者也毫无怨言。此外，这一方法要求建立针对低保经办人员与村干部的亲属备案，并且在这部分人申请低保的时候进行重点审查，有效防止 “关系保”情况产生。
流程简单易行，经办人员与农村群众都能轻松理解。指标代理法中计量指标目的明确、计算简洁，具有较强的操作性。此外，这种核算方式容易被理解，从而获得申请人的积极配合，减轻工作人员的工作量，削减由家庭调查产生的人力和物质成本。
