完善“营改增”征管模式的政策建议

　　5 完善“营改增”征管模式的政策建议

　　5.1 “营改增”征管原则

　　5.1.1 发挥比较优势原则

　　做到上下“一盘棋”。各省级税务机关发挥政策研究介入早、业务技术支持能力强、数据集中处理效率高的优势，主导总体规划、各阶段重点计划、各主要环节具体操作方案的研究制定和全部征管数据的集中处理；市、县税务局发挥承上启下、靠前指挥的优势，按照省局统一制定的操作方案、办法，统一时间节奏、统一政策口径，统一工作流程，统一数据处理，统一操作标准，统一质量监管，有序推进试点工作；基层分局发挥贴近纳税人的优势，重在执行，把上级各项部署要求落到实处，最大限度地提高营改增试点准备工作的质量和效率。

　　5.1.2 减轻基层和纳税人负担原则

　　实施“营改增”试点，基层工作量明显增加；试点纳税人不仅要适应国地税征管转换，而且要尽快适应更加复杂的增值税征管程序。为此，在工作安排时，要尽可能为广大纳税人和基层一线干部着想。凡是能够采用技术手段实现的，就不用基层手工操作；凡是能够集中进行数据处理的，都统一由省级税务机关承担；凡是能够整合一次完成的，不分项分次处理；凡是信息系统已有数据的，只核实不采集。

　　5.1.3 确保试点纳税人平稳过渡原则

　　“营改增”试点工作涉及面广，社会影响大，为最大限度地缓解营改增试点对纳税人带来的影响，在试点扩围准备工作中，要力求“五个基本不变”：保持纳税人使用发票票种版式基本不变、纳税人购票数量基本不变、纳税人开票方式基本不变、原地税发票代开点分布基本不变、个体定额基本不变。

　　5.2 “营改增”征管举措

　　5.2.1 完善增值税法律体系

　　税务机关贯彻依法行政总要求，构建完善的税收法律体系，增值税法的制定将是不可或缺的重要一环。增值税课税对象、税率、征税范围、优惠政策、征管权限等税收要素经过改革得到最终确定，对体现税收的法制性十分必要，对于税收的公平性也能起到很好的保障作用。通过将《增值税暂行条例》上升到法律层级，既能使增值税征管活动有章可循，“营改增”改革成果得到有效转化，增值税的优越性也能得到实质性的体现。

　　5.2.2 协调中央财政和地方财政之间关系

　　任何一次改革都会对原有利益格局进行冲击，“营改增”改革也不例外，无法回避出现重新分配中央和地方利益的情况。根据事权与财权相一致的原则，当前，在全国范围内城镇化改造大趋势的背景下，地方政府承担了大量的基础性工作，对基层的了解远高于中央政府，如何在逐步取消营业税的同时，对地方政府资金提供有效保障，解除束缚地方政府手脚的资金制约因素，成为不可忽视的问题。营业税在地方各税种中所占比重最大，而增值税则是中央和地方共享税，并且中央占比大。将营业税并入增值税后，若仍按照 75%:25%的比例分配增值税，地方财政收入将显着减少，因此在保证原有分配体制不变的情况下，如何在保证地方原来的利益下，适当提高地方政府的增值税分成比例，将成为地方政府能够支持改革进行得关键。从逻辑上看，“营改增”后带来的中央地方分配问题有两种思路：一种是按照行业进行区分，即原先营业税的纳税行业在营改增后所取得的增值税税收，仍然属于地方所有；另一种是通过调整增值税分成比例，来协调中央和地方之间的利益分配。第一种方法看似简单，但由于增值税实行的是环环抵扣制，即便是能够将行业划分清楚，由于服务行业所缴纳的增值税还会在其他行业中进行抵扣，所以还是无法维持原先的利益格局。第二种方法看似困难，但是基于我国当前很多观点都倾向于对分税制度进行调整，本文也更倾向于采取这种方法。

　　5.2.3 加快征管手段创新

　　2014 年，国家税务总局提出深入推进税收现代化建设的指导方向，“金税三期”信息化系统工程正在投入大量资金加紧进行，在前期涵盖国税系统信息数据的基础上，逐步与各地各级地税机关征管、发票、稽查数据系统进行对接，逐步打造和完善覆盖全部税收事项、监控功能完善、页面操作简便的税务征管信息化系统。各地税务机关也应加大信息化投入力度，做好系统对接前的软硬件升级准备。同时，由于“营改增”涉及到多种行业增值额以及进出口额的确定，要注重多机关、多部门、跨行业的横向联网，实现税务、工商、海关以及银行等系统数据的联网，实现数据共享，提高数据利用效率，形成税源监控整体合力。通过综合数据比对，税务机关的服务能力和办事效率将得到大幅提高，有利于降低征纳双方成本，提高纳税人满意度，减轻基层税务机关征管压力，降低征管执法风险。同时也进一步挤压了不法分子利用征管漏洞偷逃税款的空间，避免国家税收出现流失。

　　5.3 “营改增”征管重点工作

　　5.3.1 加强“营改增”征管衔接工作

　　为了保证征管工作的平稳过渡，省级国税局、地税局要联合下发做好“营改增”试点过程中的征管衔接工作方案。加强税务登记管理，把相关涉税文书出具等基础征管工作联系起来一并考虑，避免纳税人多次往返的负担。强化普通发票管理，在票种衔接方面，适当增加与地税衔接的票种，根据纳税人的行业、类型、规模等属性，明确“营改增”试点纳税人可以选择使用的国税票种，确保每一个纳税人都可方便选择开票方式开具发票。明确扩围前后欠税清理、纳税评估、税务稽查等工作中，纳税人应纳税款的归属关系及衔接办法。

　　5.3.2 加强“营改增”日常管理工作

　　“营改增”试点对增值税管理提出了新的更高的要求。一是做好“营改增”征管基础工作。细化“营改增”应税服务口径，建立行业与应税品目匹配目录，统一界定“营改增”试点业务的边界和范围；做好纳税人接收确认和一般纳税人认定管理工作；做好税控机具发行安装管理；做好增值税专用发票管理；做好增值税申报管理；做好试点政策效应分析。二是加快系统技术支持保障工作，根据自身业务系统功能，尽快组织“营改增”业务需求编写，实施软件开发。在硬件保障方面，应在充分评估现有硬件资源的基础上，优先为“营改增”业务提供支持保障。

　　5.3.3 加强宣传、咨询、培训、服务工作

　　营改增试点涉及面广，政策变化大，社会各界关注度较高，加强沟通宣传、培训辅导，改进纳税服务等配套工作显得尤为重要。按照“正面、有序、适度”的原则，以 12366、网站、办税服务厅为主要阵地，以专场咨询会提供现场支持为重要补充，按照“营改增”试点不同阶段分别就试点范围、基本政策、发票领购和开具、纳税申报等主题开展全方位的宣传、咨询服务。采取集中培训、上门辅导、视频教学、远程互动、专题宣讲等形式开展培训，达到税务干部懂业务、能辅导、会操作，纳税人懂政策、能开票、会申报。强化办税服务厅管理的同时，进一步拓展网上办税功能，落实首问责任制和办税承诺制，实施“营改增”办税服务全程监管。

　　5.3.4 加强应急预案管理工作

　　针对“营改增”试点扩围工作时间紧、任务重、影响大等特点，确定“畅通、安全、平稳”的应急工作原则，逐项梳理可能出现的紧急情况。特别要做好应对两大类突发情况的应急预案，第一类主要包括：系统升级停机影响纳税人购票的、委托代征点因突发情况无法正常代开发票和征收税款可能引发群体性事件的、多业务系统组合升级发生故障的等情况。发生上述情况后，相关技术人员应立即查明原因，如果能够自行恢复，应立即用备件替换受损部件；如果不能自行恢复的，立即与设备提供商联系，请求派维修人员前来维修；如果设备一时不能修复，应向当地税务机关主要负责人汇报，并告知各下属单位，暂缓上传上报数。如有必要，须及时向当地政府汇报，并及时向纳税人公告。各级税务机关及办税人员应做好纳税人的安抚工作。第二类主要包括：遭受黑客攻击、网页被篡改或出现非法言论以及感染病毒。严格落实征管系统的容灾备份工作，密切监视网站信息内容。发生异常情况后，技术人员应迅速分析情况，杀除病毒，对被破坏系统进行恢复和重建工作，并向税务机关主要负责人汇报。如遇重大情况，应上报当地政府，并与公安网监部门合作处理。