我国“营改增”征管现状及问题分析

　　3 我国“营改增”征管现状及问题分析

　　3.1 我国税收征管模式的变革及其成果

　　3.1.1 税收征管模式的变革

　　从建国初期算起，我国税收征管工作经过了近 60 个年头的变迁。“一员进厂、各税统管、征管查合一的征管模式，即税务专管员模式”。⑥从 50 年代起伴随着我国税收事业走过了近 30 年的光荣历程，改革开放后，社会经济高速发展，其与经济发展逐步脱节，慢慢淡出了历史舞台。改革开放的第十个年头，1988 年，税收征管工作为了与高速发展的经济更好的对接，征管工作也迈开了改革的脚步，原有的专管员模式被彻底舍弃，取而代之的是“征、管、查三分离”或“征管与检查两分离”的征管模式，税收人员不再是企业的保姆，税务机关和纳税人的权力和义务开始受到更多的关注，也逐步得到了明确，税务机关内部专业化分工更加明确，征管效率得到大幅提高。⑦八年后，社会科学技术水平越发提升，网络逐渐走进了普通百姓家庭，同时纳税人主动纳税的意识也显着提高，法制观念和税收遵从显着提升，“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管新模式也运应而生。⑧2004 年，即分税制改革后的第十年，根据当时税收征管发展形势，“强化管理”被国家税务总局着重提出，进一步强调了征管工作在税收工作中的重要地位。

　　此后，税收现代化建设逐步加快，新技术、新理念被广泛应用于税收领域，我国征管模式与世界发达国家基本接轨。

　　3.1.2 征管模式改革的成果

　　实践证明，建国以来我国财政目标节节攀升、税制安排更加科学合理等财税领域的飞速发展，是与 60 多年征管工作的不断改革创新以及几代税务人员的勤勉付出分不开的，所取得的成绩国人乃至世界都有目共睹：

　　1.达成了财税收入增长预期。每一次税收征管模式的变革必然会带动征管手段的更新以及征管要求的强化，我国的变革也不例外，数次的变革最终达到了国家税收收入跨越性增长的最终目的，为社会主义现代化建设筹集了必要的资金。

　　2. 促进了税制改革。建国初期我国经济基础十分薄弱的，国有企业所占比重较大，私营企业数量不多，且规模较小，采取单一税制，因此，税务机关主要采取向企业派出驻场专管员的模式对企业税收进行管理。1984 年，多层次复合税制得以确立，主体税种是流转税和所得税，单一税制被废除。税制安排越复杂，对税务机关专业化水平的要求就越高，为应对这一挑战，同时避免执法风险和廉政风险，税务机关明确内部分工，构建起两分离或者三分离的征管模式。为巩固社会主义市场经济体制，理清中央、地方和企业之间三者利益关系，分税制改革开始启动，税种分为中央税、地方税以及共享税，税务机关机构设置也分为国家税务局和地方税务局，各司其职。又经过三年的发展，国家税务总局依据税收工作整体形势，提出“强化管理”的理念，提出了三十四字方针，征管理念的发展、征管手段的革新，为税制继续向好的方向改革铺平了道路，对市场经济健康有序发展提供了优质的环境。

　　3.明晰了征纳双方的权利和义务。最初的征管模式中，受当时社会整体环境影响，税务机关和纳税人权力和义务未被明确提及。纳税人的纳税主体地位迟迟没有确立，税收专管员长期代替纳税人行使纳税的权力，集各项管理权力于一身，手中握有巨大的权力，也承担着巨大的执法风险。此后陆续施行的两分离和三分离模式，成功地分解了专管员权力，避免了基层执法风险，在一定程度上铲除了腐败行为滋生的土壤。

　　但收税征管方面主要依靠税务人员上门征收，纳税人主体地位的长期缺失，极不利于良性税收征管环境的形成。进入 20 世纪 90 年代，征管改革进度有所加快，税务机关和纳税人的权利和义务得到巩固，并在全国范围内广泛宣传，纳税人依法纳税、诚信纳税的纳税主体责任已被社会广泛接受。

　　4.推动了税收现代化建设。经过过去几十年的发展，我国税收征管工作已从过去粗放型的纯手工管理，发展为今日广泛利用信息化手段，实现征、管、查三分离的专业化管理；征收方式随着纳税人税收遵从度的提升，从传统的上门收税逐步发展成纳税人自行申报纳税、财税库行横向联网、税务机关集中征收的高效、集约化网络征收。

　　3.2 “营改增”征管现状

　　3.2.1 “营改增”征管政策安排

　　自 2013 年 12 月 13 日，财政部 国家税务总局印发了《关于将铁路运输和邮政业纳入营业税改征增值税试点的通知》(财税[2013]106 号)中，对改征增值税后应税服务范围的确定、税率的设定等方面作了相应调整，此文件于 2014 年 1 月 1 日起执行⑨。

　　1.应税服务范围的确定

　　将铁路运输和邮政业纳入“营改增”试点范围内，符合宽税基的税制设计理念，但同时也意味着增值税征收管理的纳税人类型和企业户数进一步增加，对征收管理工作提出了更高的要求。

　　2.税率的设定

　　通运输业和邮电业是国家的基础行业，现代服务业是社会经济活动必不可少的重要组成部分。此次将邮电业和铁路运输业纳入营业税改征增值税试点范围，提供有形动产租赁服务，税率为 17%；提供交通运输业服务、邮电业服务，税率为 11%；提供现代服务业服务（有形动产租赁服务除外），税率为 6%。通过拟定几档不同的税率，在纳税人整体税负水平不增加的情况下，将营业税逐步并入增值税中，使得征管工作能够平稳过渡。

　　3.纳税时间和地点的规定

　　铁路运输业和邮电业纳入增值税征收范围之后，相关劳务属于应税劳务，比照《增值税暂行条例》中一般规定执行，避免了试点扩围给基层税务机关征管工作带来不必要的负担，有利于日常征管工作的顺利开展。

　　4.税收优惠政策的规定

　　将铁路运输和邮电业纳入营业税改征增值税试点范围后，为实现试点平稳过渡，提高纳税人税法遵从度，提升纳税人自觉申报纳税意识，试点期间试点纳税人原享受的税收优惠政策得到了延长，同时新增了“试点纳税人提供的国际货物运输代理服务”、“中国邮政集团公司及其所属邮政企业提供的邮政普遍服务和邮政特殊服务”、“青藏铁路公司提供的铁路运输服务”等免征项目。

　　3.2.2 “营改增”征管工作情况

　　1.各试点地区对“营改增”工作均高度重视，分别成立一把手为组长，副局长等其他局领导为副组长，各相关职能处室主要负责人为成员的营改增试点工作领导小组及办公室，下设职能组，分别牵头税政、征管、收入规划、信息等相关工作。各市、县也成立了相应的营改增试点工作领导小组及办公室，建立了相应的工作机制。

　　2.各试点地区均结合总局要求及各地自身特点，制定本省、市“营改增”工作方案，及任务时间表，将工作任务层层分解，按时间节点将需要完成的具体工作进行了硬性规定，并将营改增试点工作列入绩效考核体系中，做到工作到岗、责任到人，确保各项工作任务落实到位。

　　3.各试点地区基本采用以企业上年缴纳营业税税款的基数为测算基本准则，在信息系统中筛选核实纳入营改增范围的纳税人名单，与国税局协作确定属于营改增试点范围的企业名单，将纳税人相关资料移送给国税机关，做好移交工作。再由地税部门调取查询试点企业上年同期营业税实际入库数据，据此统计测算试点后对营业税减收的影响。

　　4.各试点地区宣传工作基本由财政部门牵头，财政、国税、地税三方共同开展。对内编印发放文件汇编，全面开展营改增培训工作；对外注重营改增政策宣传，联合发布公告，利用公共媒体宣传，编印发放宣传资料，在 12366 开辟“营改增”专栏。同时，各省市地区高度关注舆情，加强监控，发现问题及时解决。

　　5.通过实际调研，在“营改增”工作中，各地信息化部门工作职责及工作内容基本相同，即信息化部门根据业务部门的需求，为“营改增”工作提供数据查询、统计、分析等工作。在纳税人使用的网上申报系统中，对涉及“营改增”工作的税目进行了屏蔽，避免错误数据进入系统。在税务干部使用的申报系统中，对涉及相关税目进行了提醒，保证了业务的连续性，也最大限度的保证了数据的准确性。

　　3.2.3 “营改增”试点地区先进征管经验

　　北京市国税局坚持改革试点工作领导小组会议制度和部门间工作联席机制，及时研究解决遇到的重要问题。把具体工作分解落实到各部门、落实到具体责任人，确保纳税人懂政策、会申报、能申报。开展好对纳税人的政策辅导和发票发售相关工作，避免税制转换影响纳税人正常经营。继续坚持正面宣传引导，力求使社会各界正确看待改革、支持改革，为改革试点工作顺利推进营造良好舆论氛围。制订“营改增”初期税收风险防范方案，对部分营改增企业进行风险点验证。

　　福建省国税局接收地税局移交的广播影视行业营改增纳税人信息后进行逐户核实加以界定和确认。积极准备综合征管软件、电子申报、防伪税控等系统的修改、测试、联调以及升级工作，完成试点纳税人各类征管信息的采集和录入工作。根据试点纳税人的经营规模、特点和业务对象，科学测算和上报发票用量计划，及时核定发票的版式、用量。编写培训教材和宣传材料，开展内外业务和政策应用培训。针对可能出现的征管薄弱环节，采取切实可行的措施，加强风险管控。及时掌控试点运行态势，评估分析政策执行效果，关注试点中出现的新情况、新问题，研究并提交工作建议，为领导决策提供参考。地税局制定扩大试点工作方案，细化宣传培训、试点户筛选、信息核查、管户移交、后续管理等工作要求，倒排完成时限。筛选扩大试点纳税人，逐户核实情况后，制作纳税人征管基础资料电子清册向国税部门移交。梳理编印营改增扩大试点税收政策和相关行业营业税优惠政策，加强宣传。选取部分地区的典型户开展税收调查，测算分析营改增扩大试点对地方税收的影响，提出收入应对措施，强化营改增扩大试点行业的后续管理。

　　上海市税务部门对口支持甘肃省推进营改增试点。组织 4 人专班，就上海营改增试点工作的具体做法和成功经验、应特别关注的要点以及如何开展营改增风险管理工作等内容做专题辅导，提出建立完善推进机制、协调机制、宣导机制、处理机制、分析机制、应对机制等 6 个机制的建议。结合税收政策从操作层面与甘肃省国税局进行交流，并就开展营改增风险管理的工作框架、风险识别指标设立、风险应对思路及策略进行说明。

　　江苏省国税局会同省财政厅、地税局召开广播影视行业扩大营改增试点企业座谈会，为试点企业提供政策服务，掌握企业情况。加强与地税部门的协作，按规定时间完成征管数据交接工作，逐户核实纳税人的经营情况，确定纳入试点的纳税人名单。

　　开展征管数据采集、核实和补录，做好税务登记、一般纳税人认定、征管系统升级和对外宣传工作。提前做好发票发售、税控器具安装、对纳税人政策和操作培训等各项准备工作，确保 8 月 1 日起顺利开票，9 月 1 日起正常申报缴税。密切关注并及时解决扩大试点中出现的涉税问题，做好效应分析。

　　浙江省国税局积极推进营改增扩大试点工作。一是总结经验，做好效应评估。省局领导带队共组成 10 个小组走基层访企业近 300 余户，调查了解营改增扩大试点的第一手资料，总结经验，发现问题，做好政策效应评估，为下一步深化改革献计献策。

　　二是做好营改增政策效应分析工作，开发应用营改增效应分析软件，做好政策跟踪评估。三是加强宣传，确保试点顺利推进。进一步加大宣传力度，强化政策业务培训，做好舆情监控和引导，促进纳税人正确认识试点意义，提升全社会的共识。

　　天津市国税局延续去年做法成立营改增领导小组办公室，内设业务培训、综合宣传、征收管理、计会统业务管理、技术保障等 5 个小组。制定广播影视行业开展营业税改征增值税试点工作实施方案，下发任务表，分解落实各项具体工作。与财政、地税等部门沟通情况，保证工作顺畅衔接。建立监控机制，分析可能出现的意外情况，研究制订相应的应急预案，及时掌握试点运行中出现的问题并加以解决。

　　湖北省国税局坚持与省财政厅、地税局联席会议的做法，定期通报情况，共享信息。走访省新闻出版广电局和部分重点广播影视服务公司，了解广播影视服务业的基本情况。抓好纳税人信息确认工作，对地税部门移交的纳税人信息清分，逐户予以确认，做到一户不漏，同时将确认后的信息录入税收综合征管软件及相关信息系统。编写营改增政策法规汇编和涉税指南，采取集中培训和上门辅导相结合的方式，加强对纳税人的培训。

　　安徽省国税局将营改增扩大试点工作纳入年度目标管理考核重点内容，梳理和细化 69 项工作任务，按时间、分阶段分解到单位，落实到个人，并实行一把手负责制。

　　与省地税局确定试点纳税人征管信息移交的时间、方式和要求，地税部门共移交广播影视作品制作、播映、发行纳税人 399 户。对一般纳税人实行人盯人、一对一服务，帮助其做好财务核算衔接，确保其买得到票、开得出票、算得清账、缴得了税。

　　宁波市国税局营改增政策效应分析实现智能化。开发营改增政策效应分析系统，整合综合征管软件、防伪税控、货运发票管理和出口退税管理等应用软件，涵盖试点纳税人户管情况、税收收入情况、发票开具抵扣情况和税收优惠情况等 4 个部分 15张报表，内嵌分析模型和统计方法，能快速准确反映营改增试点实施后总体运行情况，以及纳税人户数、税收增减、税负变化等情况，分析研判营改增政策对于支持企业发展，推动产业转型和促进经济发展所发挥的作用。

　　厦门市国税局与财政局、地税局等相关单位定期召开联系会议，做好广播影视服务行业户数的确认、移交工作。制作广播影视服务行业营改增工作方案任务分解表，将任务细化落实到各部门，做好内部的配合协调工作。进一步做好营改增的宣传、培训和政策解释工作，营造良好的工作氛围。

　　深圳市国税局及时梳理总结试点工作以来基层和纳税人反映的情况问题，做好阶段性的汇总分析和情况上报，并结合新政策研究妥善解决的办法和途径。加强对试点行业中税负增加的企业的专项分析，充分考虑不同的受票对象、认证抵扣、发票开具等因素，力求分析更加细化和准确。在动态分析营改增试点运行情况的基础上，及时总结试点工作的风险监控、应对和后续管理的整体工作情况和成果，从事前、事中、事后管理出发，加强全过程的风险管控。

　　3.2.4 “营改增”征管工作成效

　　1.优化了税制

　　产生重复征税，是增值税与营业税两种流转税并存所带来了的最被纳税人诟病的弊端。要消除这一弊端，就必须要破除两税并存的格局，使得增值税的抵扣链条不仅包含制造业，也要最大程度的覆盖到第三产业，在三个产业之间形成完整的抵扣机制。

　　“营改增”改革中，各试点地区国地税局通力协作，做好改革时期的征管衔接工作，确保试点纳税人基础信息完整、准确，摸清受试点影响的行业和企业的实际税负变化和企业实际经营状况，为“营改增”试点行业的细分、现行试点税率的设置、税收优惠政策的出台提供了详实的数据支撑。各地地税机关还通过税收数据测算，对逐步取消营业税后地方税收收入变动情况做出了分析，为将来合理设计中央与地方分配比例提供了依据。

　　2.减轻了税负

　　根据国家税务总局统计数据，截至 2013 年 2 月，在已纳入试点的 116 万户纳税人中，超过 95%的纳税人税负不同程度的下降，减税规模约为 251 亿元，平均减税幅度为 31％。其中：试点小规模纳税人大多由原营业税 5%的适用税率降为增值税 3％的征收率，且按不含税价格计征，税负较原来下降 40％左右；试点一般纳税人税负下降的面也超过了 70％。如果加上一些地方出台的过渡性财政扶持政策，总体减负规模将更大。同时，原增值税一般纳税人接受试点纳税人提供的应税服务增加了可抵扣进项税额，税负也相应下降，减税约 322 亿元。

　　3.扩大了内需

　　数据表明，随着“营改增”改革的持续深入，增值税抵扣链条的逐步完整、纳税人整体税负的下降，增值税税制特有的良税的特点充分发挥。由国家税务总局统一部署，各试点地区税务机关前期做好准备工作，改革试点启动后，及时为纳税人换购增值税发票，保障纳税人特别是增值税一般纳税人使用发票无障碍，增值税进项税额抵扣机制顺畅运行，企业立即就能感受到改革所带来的好处。税务机关通过网络、电视等媒介，广泛宣传“营改增”所带来的新变化，宣传增值税的优点，帮助纳税人解读各种税收优惠政策，消除税务机关与纳税人之间的信息不对称。受以上积极因素的推动，试点地区企业销售收入、固定资产投资比例等数据的增长速度领先同期全国水平，市场内需得到了有效释放，企业生产经营积极性得到了激发，越来越多的试点纳税人感受到了“改革红利”的魅力。

　　4.促进了分工

　　通过对税源企业的监控，“营改增”改革后，许多试点地区企业的经营发展策略发生了变化。企业在摆脱了被重复征税的困扰后，开始更加专注于自身核心竞争力的建设，有些企业将原有分散的生产性服务业务加以整合，由单独设立的子公司负责运营；另一些企业则干脆直接将这部分业务外包，精简机构，集中资源和精力投入到核心业务的发展中来。

　　5.推动了创新

　　技术创新是我国社会经济快速发展的动力源，鼓励技术创新是我国政府一贯坚持的政策方向。“营改增”改革也充分延续了这一点，试点企业用于技术服务支出产生的进项税额准予抵扣，使得企业不会因为加大技术创新投入而背负沉重的负担。这一改革红利被税务机关第一时间传递给纳税企业，部分能够享受试点过渡优惠政策的企业为了能开具增值税专用发票，达到抵扣目的，也主动放弃了享受优惠，选择执行一般纳税人政策，反而有效降低了税负，提高了企业竞争力，市场份额也有所提升。

　　6.改善了出口

　　进出口税收征管是增值税征管环节重要的一环，“营改增”改革也体现了这一点。海关在加强进出关货物查验的同时，也积极为进出口企业做好纳税服务工作，使企业真正享受到税收政策带来的好处。出口退税深化发展明显，出口货物中包含的试点企业负担的增值税进项税额也可以享受退税。出口退税横向扩展明显，退税范围由货物向服务领域扩展，技术咨询和转让等开始享受免税政策，国际运输和研发、设计服务也被纳入出口零税率范围。这两项主要政策变化，增加了享受出口退税的产品种类，有效降低了出口企业税负，提高了服务类和货物类产品的国际竞争力。

　　3.3 “营改增”征管工作存在的问题

　　3.3.1 立法保障有待健全

　　由于我国实行的是增值税暂行条例，虽然与所得税法和车船税法法律效力相同，在实际工作实践中，暂行条例所涵盖的法定性和权威性受到方方面面因素的挑战。法律体制方面的缺陷，必将给“营改增”征管工作带来困惑和阻碍。健全的法律体系是推进“营改增”工作向前开展的必须的保障。当然，我们不能指望一天就建成罗马，改革必须理论和实际相携手，遵循规律进行，在准备不充分的时候简单地将暂行条例修改为法律，缺少必要的前期调研，势必会带来新的矛盾。

　　3.3.2 分税制税收征管基础受到挑战

　　1994 年，我国进行了分税制改革，提出了中央税、地方税和中央和地方共享税的征管制度性安排，增值税这个全国最大的税种毫无悬念的划归为共享税，确定的分配比例是 75%：25%，中央政府占大部分。绝大部分营业税归由地方政府支配是这个标准出台的前置条件。营业税则是地方税收的重要来源，除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入归属中央，其他均归属地方财政。2012 年，地方全部税收收入 47319.08 亿元，营业税占到了 32.85%，是地方的第一大税种。2013年，全国国内增值税收入 28803 亿元，其中中央收入 20528 亿元，地方收入 8275 亿元。2013 年，全国共实现营业税收入 17217 亿元，受营改增影响，交通运输业营业税 604 亿元，下降 37.1%；租赁和商务服务业营业税 962 亿元，下降 7%。随着“营改增”试点工作的深入持续推进，属于地方大税种的营业税每年都在大幅萎缩，当初设置改革分配比例的基础已经受到巨大挑战。在各地大力推动城镇化建设，财政支出大幅提高的当下，随着营业税的取消，地方政府最主要的税收来源将被切断，地方财政收入无法保障出现缺口，这对地方财政来说是一个巨大的打击，会让地方政府更加依靠土地和资源。因此，中央和地方的利益重构问题是“营改增”征管制度安排性方面面临的首要难题。

　　3.3.3 征管模式设计亟待完善

　　社会经济越发达，税收征管改革面对的经济情况越复杂越困难，越需要慎重。因此“营改增”征管模式的设计，需要认清增值税征管行业的选择、税率（征收率）的设置、国税局和地税局管理职权的重构等多方面内容和困难。

　　在行业选择方面，由于试点改革行业涉及的明细分类众多，而改革文件在列举说明时难免存在字眼过大，区分不细的情况，这就导致了试点单位和基层税务部门对认定经营行为纳税类别带来了一定难度。这是所有“营改增”试点地区的共性问题，究其原因主要是“营改增”范围不与营业税税目一一对应造成的。目前，解决政策边界不清的问题主要依赖于国地税之间的协商，各省市对此问题有不同的具体处理方式。

　　四川省和厦门市对于协商不能解决的问题，主要采取积极请示的方式，例如网站提供自有网络游戏是否纳入营改增问题，对于自有网络游戏能否等同于信息技术服务，属于“营改增”征税范围，地税与国税部门意见不一，后经请示财政部税政司、总局营业税处，认为网站提供自有网络游戏服务不纳入“营改增”范围。安徽省及广西区均制定了“营改增”关于征管政策衔接的工作管理办法,明确了过渡期征管工作的衔接、税款缴纳的衔接、税收优惠政策的衔接及发票使用的衔接。浙江省及江西省采取将权力充分下放，多级协调的方式。对于在实际工作中对具体问题存在分歧，由地、市级国税部门和地税部门进行沟通协调。如沟通协调无效则上报当地营改办协调解决。如当地营改办仍无法解决再上报省营改办解决。

　　实行营业税改征增值税，用增值税覆盖营业税，新税率的设定也是此项改革中的一个难题。第三产业所包含的行业涉及到生活的方方面面，不同行业其特点差别很大，因此增值额的确定没有一定之规，不同行业其扣除范围扣除标准都必须单独确定，这一方面增加了政策制定的复杂程度，也使监管过程变得更为复杂。税率设置过低，会使得中央和地方政府筹集不到足够的资金，而税率设置过高，将会加重现行营业税下多数服务行业的税收负担，这不符合鼓励生产型服务业发展的初衷，还要注意不宜过多增加增值税税率档次，否则会造成新的重复征税和税负不公，破坏增值税抵扣链条的完整性。此外更为重要的是，一些行业的理论增值额不易确定，虽然法定增值额与理论增值额在实际操作中往往是不完全一致，税务机关只需按照法定增值额即法律规定的计算增值方法征收，实际中仍然存在咨询业、建筑业、对外提供劳务等行业，这些行业在实际监管中很难得到准确的增值额数值。目前，我国东西部省份产业结构、经济发展水平存在较大差距，经济发达省份和不发达地区差距明显，即便同一行业利润率在各省份之间比较也会存在不小的差距，在“营改增”改革时间不长，改革效果还没有表现的很清晰的时期，我们应该持续对当前试点税率的设置是否合理保持关注，为将来全行业征收增值税时确定合理、有效的税率奠定基础。

　　营业税由各级地方税务机关负责征收和管理，是地方税务机关负责征收的最大税种，而增值税则由各级国家税务局负责征收和管理。对服务业由征营业税改为征增值税，自然会涉及到税收征收管理机构变化的问题。2013 年，国务院提出由财政供养的人员只减不增，这是一个大趋势、大形势，意味着在社会改革阶段不会因为任何一项改革新增大批公务员编制，最有可能的是在原有范围内做出调整。“营改增”改革就牵出了对国家税务机关和地方税务机关管辖权和管辖范围进行重构的问题。改革后如果确定由地税机关负责增值税新增部分的征收管理，可以最大程度的保留现有的机构设置和人员安排，不过会出现同一税种由两个税务机关共同征管的局面，不便于业务指导和规范。如果让国税局承担新增增值税部分的管理职责，有业务管理延续性方面的优势，但是会则涉及到国、地税之间的人员比例调整，原有职能的削减必定会带来岗位设置变动的问题。如果处理不好征管权限的划分，改革形成的高额新增增值税部分将会刺激税务机关之间争抢税源，出现问题后互相扯皮，甚至会导致国家税款流失，国家利益受损的局面。

　　3.3.4 基层征管力度有待加强

　　1.税收征管基础薄弱，税源监控形式化

　　根据增值税一般纳税人资格认定要求，企业在申办一般纳税人资格时需要提交多份资料，其中既包括税务机关出具的税款缴纳、发票管理等资料，也包括社会劳动保障部门出具的社保资料，还包括注册会计师、注册税务师事务所等社会中介机构出具的相关鉴证报告。在日常征管中，各地税务机关均发现部分会计师、税务师事务所置税收法律和职业道德于脑后，置社会责任于不顾，受利益蒙蔽，协助纳税人弄虚作假，骗取一般纳税人资格，出具虚假鉴证，人为的在税务机关与纳税人之间产生信息不对称，使得中介机构的监督职能失效，导致税务机关无法及时、准确掌握企业实际生产经营状况。同时，也要注意，在“营改增”这一特殊时期，试点地区税务机关工作量明显加大，部分经济发达地区的税务机关和税务人员管辖范围大，人均管户多，整日被案头工作缠身，无暇深入企业下户实地核查，长此以往，税务机关对企业实际规模和经营状况并不了解，监管流于形式，从而造成监管不到位。

　　2.部分纳税人虚假申报问题严重

　　“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，自行申报、集中征收、重点稽查、强化管理”的税收征管模式。充分利用互联网发展成果，提升服务质量，搭建方便纳税人操作的申报征收信息系统，在很大程度上提高了纳税人主动纳税的意愿，但也会受到纳税人个人素质和法律意识等方面因素的影响。“自行申报”，是建立在纳税人税收遵从度较高的基础上的，虽起到了明确纳税人申报纳税基础地位的作用，但在实际工作中却由于部分纳税人税收遵从度不高，受主观利益因素驱使，采取隐瞒销售收入，现金收入不入账，设置内外两套账等方式，虚假申报问题严重。尤其实在“营改增”试点这一关键性的过渡时期，国地税征管衔接中，大量由地税机关管理的企业纳税人交由国税机关进行管理，企业信息和数据的准确性和及时性都是避免纳税人出现虚假申报的有力保障。

　　3.财政资金返还风险加大

　　各省均认为财政资金返工作存在较大风险，一是申请返还的纳税人数量及金额远远小于“营改增”测算税负增加的纳税人数量，不论是由于政策宣传不到位，还是企业在刻意规避税收，对于纳税人是否采取其他手段导致本应增加的税负却大幅下降等情况，都值得税务部门进一步关注。二是对纳税人申请的额度的审核，以及在地税机关的还原测算过程中，需要核实纳税人大量的申报信息及票据资料，对相关数据是否真实、准确是认定中的难点。如：截至 2013 年 6 月底，安徽省共有 1492 户纳税人申请了财政扶持资金返还，省财政共拨付扶持资金 7.71 亿元。其中一般纳税人 1486户，占总申请人的 99%。该省落实财政资金返还政策主要工作方法是纳税人向财政提出申请，由国税部门进行核实认定后，再由财政进行资金返还，避免了地税审核的风险。江西省由于从省级财政到基层财政有四级，比北京多一级，所以在基层财政收入中，营业税为 100%地方留成。如果比照上海、北京的做法就会导致改征企业在申请财政返还时，省级财政没有收到营业税但却要支付财政返还的情况。所以江西省不准备考虑对试点纳税人税负的财政返还问题。

　　4.国地税信息共享需要进一步加强

　　2012 年 9 月 1 日后按照征管权限，涉及“营改增”纳税人将不涉及营业税，缴纳增值税，造成地税部门不掌握新增加的“营改增”征管数据，给“营改增”后续管理工作增加难度，特别是地税收入分析等一些测算工作，没有数据支持将无法开展。部分省市国、地两部门均注重加强数据交换，建立交换机制，国税定期反馈“营改增”后相应的征收入库的明细数据，为地税部门“营改增”后续测算工作提供数据依据，为促进区域经济发展提供保障。