完善我国财政转移支付制度的具体措施

　　第5章 完善我国财政转移支付制度的具体措施

　　5.1 规范和完善财政转移支付制度应遵循的原则

　　5.1.1 公平与效率相结合的原则

　　不论是社会主义国家还是资本主义国家,政府在制定国家的政策法规时都会面临一个最基本的问题,那就是公平与效率的问题。在这个问题上,经济学界形成了三种观点:第一种观点是公平优先,兼顾效率。这种观点是自由经济主义流派的主张,他们注重的是市场在整个资源配置中的基础作用,反对政府过多的干预，他们认为效率本身就是一种公平，在市场经济中，只要市场的各个经济主体按照等价交换的原则进行买卖和交易，那么这个市场就是公平的。第二种观点是效率优先，兼顾公平。这种观点是干预主义学派的主张，他们认为社会公平重于效率，根据西方经济学中边际效用递减规律，穷人增加一单位收入的效用要大于富人增加一单位收入的效用，所以他们主张向富人征税，将富人的收入一部分转移给穷人，这样社会的贫富差距不仅会缩小，社会整体的福利水平也会提高。第三种观点是公平和效率相结合，两者兼顾。持这种观点的人认为虽然市场机制是一种比较公平的机制，但是也会产生收入分配不公平的问题，因此在解决社会问题时，不能只顾其一，应该两者兼顾，这样不仅会提高效率，而且也会实现社会的公平。

　　针对我国财政转移支付的现状和问题，在进行财政转移支付制度的改革时，我们首先应该坚持的原则就是效率和公平相结合的原则，一方面效率的提高是社会公平目标实现的物质保障，另一方面，社会公平的实现有利于促进经济的更快发展，进一步提高效率。我国是一个幅员辽阔的国家，每个地区的自然、经济、社会条件都不同，不同的条件就造成了不同的财政水平，不同的财政水平要求国家在制定财政政策时要遵循效率原则实行有差别的政策;同时，我国是一个社会主义国家，我国的最终目标是实现全社会的共同富裕，这就又要求国家在调节各地区财力和基本公共服务水平上要实现各地区之间的均衡和公平，因此，改革我国财政转移支付制度必须兼顾公平和效率。
　　
　　5. 1. 2法制化和规范化原则

　　法制化和规范化原则是指财政转移支付必须以法律法规为依据和前提，建立一套健全的、完善的财政转移支付法律法规体系是改革和完善财政转移支付制度的关键和保障，只有把财政转移支付的形式、方式、金额、预算、监督、管理等方面以法律条文的形式确定下来，才能保证转移支付的规范化，才能保证转移支付资金的有效使用，也才能保证财政转移支付效用的充分发挥。因此，我国在进行财政转移支付制度改革时必须加强财政法律法规的建设，以法律的形式来明确和规范财政转移支付的资金的确定标准和具体的执行、操作程序，让整个财政转移支付过程有法可依，同时，国家还必须加强法律的监督和管理，对于那些不规范的财政转移支付的行为要惩治。总而言之，要使得财政转移支付有法必依、违法必究。

　　5. 1. 3公开透明性原则

　　我国是一个社会主义国家，社会主义民主的本质是全社会人民当家作主，人民群众拥有对财政决策的知情权，因此，财政转移支付制度的改革必须改变过去那些主观决策以及行为和操作模糊的做法，在财政转移支付整个过程和各个环节中都要坚持公开和透明，让人民真正了解财政转移支付制度的相关内容。在财政转移支付相关制度的制定过程中必须广泛听取群众的意见，使得法律的制定公开透明，除此之外，财政转移支付的测算方法、计算依据、审批程序、资金运用等都必须向社会公众公布，接受全社会人民的检查和监督，保证人民民主权利的实现，最终，财政转移支付的目标才能更好的实现。

　　5. 1. 4因地制宜，具体问题具体分析原则

　　财政转移支付制度的改革和完善必须建立在本国国情上，对于国外的先进模式和经验不能完全的模仿和复制，应该根据本国的实际情况取其精华，选择适合和有利于本国的形式和模式。在本国各级政府进行财政转移支付时，由于每个地区的经济发展程度、人口、自然条件等方面不同，也应该根据不同地区的具体情况有差别的实现不同的财政转移支付形式。如财政转移支付的地区是以经济发展为主，则财政转移支付的额度不应过大，把一些权力适当下放给地方政府，这样才能充分调动起地方政府发展经济、增加收入的积极性，同时财政转移支付的资金应该用于公共基础设施的建设、社会保障等方面;如财政转移支付地区为西部地区或者少数民族地区，中央政府就应该增加财政转移支付的金额，更好的来满足这些经济不发达地区的特殊的资金需求;若财政转移支付地区为重点生态保护地区，则政府为了保护当地的生态环境，就会加大对这个地区的生态环境保护的专项财政转移支付。

　　5. 2改革财政转移支付制度的具体措施

　　5. 2. 1实施财政转移支付横向和纵向相结合的模式

　　选择一个适合我国国情的正确合理的财政转移支付模式是规范我国财政转移支付制度的一个重要环节，世界上目前的财政转移支付的模式可以分为横向、纵向、横纵相结合三种，我国现在的财政转移支付主要是上级政府对下级政府的纵向的财政转移转移支付。我国可以借鉴西方发达国家的财政转移支付的先进经验，并结合我国的具体国情和财政体制的现状，从而在我国实施财政转移支付横向和纵向相结合的模式。通过财政资金的纵向转移可以实现国家的宏观调控目标，通过财政资金的横向转移支付可以直接缩小各地区之间的财力差距，从而进一步实现各地区财力和公共服务均等化的目标。

　　（1)规范和完善纵向财政转移支付。我国纵向财政转移支付的形式可以归结为两大类:一般转移支付和专项转移支付，其中一般转移支付由地方政府根据当地实际情况自行安排使用，以此来实现公共服务的均等化;专项转移支付主要是用于一些突发性项目和特定项目，以此来提高当地的经济发展水平和人民生活水平。我国从2009年就开始了这一改革，取得了成就，同时也有一些改革不彻底的因素，现在我国应该进一步的完善和规范一般转移支付制度和专项转移支付制度，使纵向财政转移支付逐步完善。

　　（2)建立横向财政转移支付。我国是一个幅员辽阔的国家，每个地区的发展程度各不相同，财力差距悬殊，仅仅依靠我国现行的纵向财政转移支付来进行调节是不能很快、很好的达到各地区财力和公共服务均等化的目标的，这就要求我国在政府之间建立横向的财政转移支付制度，并结合我国现在的纵向财政转移支付来实现公共服务均等化目标。我国在建立政府间横向财政转移支付制度时，可以借鉴德国的横向转移模式，也可以分为两个层次，第一层次是省之间的横向转移支付，第二层次是省内各市、各县之间的横向转移支付。在进行横向财政转移支付时，应该事先进行调查确定一个比较的标准，这个标准可以是人均收入和人均财政支出，分别计算出全国人均收入、各省人均收入以及各市、各县的人均收入以及人均财政支出。在进行第一层次的横向转移支付时，将各省的人均收入和人均财政支出进行比较并结合全国人均收入和人均财政支出水平确定财政转移支付的对象和金额;相应的，在进行第二层次的横向财政转移支付时，应该将各市人均收入和人均财政支出，省人均收入和人均财政支出(若是市级之间的横向转移支付，则应比较各县人均收入和人均财政支出，所属市人均收入和人均财政支出)进行比较。通过两个层次的横向转移支付，可以逐步缩小各地区的发展差距和财力差距，实现公共服务均等化的目标，最终实现全社会共同富裕的终极目标.
　　
　　5. 2. 2优化财政转移支付的形式和结构

　　我国现行的财政转移支付体系的首要问题就是专项转移支付在整个财政转移支付中所占的比重过大且不规范，因此，在进一步改革和完善我国的财政转移支付制度时，需进一步提高一般性转移支付所占的比重，并逐步规范专项转移支付制度:

　　（1)提高一般性转移支付的比重。我国现行财政转移支付制度中一个重大问题就是一般性转移支付少、专项转移支付过多，我国目前各个地区差距过大，借鉴国外先进模式，应该进步一加大一般性转移支付的比例，建立一个一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的财政转移支付体系。一般性转移支付应该根据各个地方政府的财力情况，依据科学合理的计算公式计算所需财政转移支金额，中央政府不得附加任何条件并不得规定具体的用途，地方政府根据当地的实际情况自主安排使用，以此来弥当地的财力缺口，提高地区公共服务水平。也可以通过将地方政府上缴的财政收入的一部分或者专款清理的资金的一部分用于一般性转移支付，扩大一般性转移支付的比重，促进各个地区基本公共服务均等化目标的实现。

　　(2)规范专项转移支付。在我国的财政转移支付形式中，专项转移支付所占的比重比较大，在进行财政转移支付制度改革时就需进一步完善和优化专项转移支付，具体包括以下几方面:第一，降低专项转移支付的比重。我国应该严格控制专项财政转移支付的规模，就我国目前的情况来看，专项转移支付占转移支付总额的比重大约为1/3比较合适，因此对于现有的专项转移支付项目应该进行分类和整合，对于一些不必要的项目应该逐步取消;对于一些新增项目应加大审查力度。第二，确立分配标准，规范资金的使用。即首先应该确定专项转移支付金额确定的标准，目前我国还很难建立一个统一的计算公式，但是必须在大方向上确定一个依据，可以根据项目的重要程度以及项目的大小等具体因素来确定金额的多少，同时，将这些确定依据和相关的数据信息向有关部门和社会公众公布，接受相关部门和社会的监督。其次，规范专项转移支付的使用，既包括使用方向的规范，也包括使用范围的规范，对于一些具有外部溢出效应的项目中央政府需进行专项转移支付，对于应该由地方政府承担的不再增加专款投入，同时中央政府还应该严格的控制和管理专项转移支付使用的大方向和总额度，但这并不意味着地方政府没有自主权，地方政府仍然可以根据当地的具体情况来确定具体的项目，以此增加地方政府的财力，提高公共服务水平。第三，加强对财政转移支付资金的监督，为了确保专项转移支付资金的高效合理利用，政府必须建立一个完整的监管体系，各级政府的财政部门、审计部门、社会公众应该各自发挥各自的监督作用，同时，各个监督部门应该互相沟通，明确各自的职责和分工，加强配合，使得专项转移支付公正、公开和透明，保证专项转移支付的资金能够切实做到专款专用。

　　5. 2. 3加快政府职能转变，合理划分中央政府和各级政府的事权和财权

　　政府职能的合理界定是各级政府划分事权的依据，事权的划分是财权划分的依据，各级政府间事权和财权的合理划分和明确界定又是规范我国财政转移支付制度的前提和依据，所以要对现行财政转移支付制度进行改革，解决分税制体制下的政府职能“缺位”与“越位”的问题，首先必须转变政府职能a。党的十八届三种全会重新划分了市场和政府的关系，将原先市场在资源配置中的基础性地位改为市场在资源配置中起决定性作用，因此政府必须由原来的管制型向服务型转变，进一步强化政府的服务职能。在我国社会主义发展的新时期，服务型政府的公共服务应该本着公平和公正的原则，立足于满足全体社会人民特别是低收入人群和生活困难人群的最低的生活保障和最基本的公共服务，将财政转移支付的资金主要用于大型公共设施的建设、公共教育的投入、公共卫生的改善、社会保障水平的提高等方面，以此来缩小各地区财力的差距和公共服务水平的差距，实现各地区公共服务水平均等化的目标。

　　事权的划分。结合我国现行财政转移支付制度和现实国情，我国政府间事权的划分应遵循以下原则:(1)成本效益分析原则。指政府间事权的划分按照公共产品和公共服务的成本大小和收益范围来划分，彻底分开政府之间交叉的事权，明确各级的支出责任。若收益范围涉及全国，则属于中央政府的事权;若收益范围仅仅是本地区范围内的，则属于当地政府的事权;若收益范围涉及多个地区也就是指政府之间的共同事务，则应该按照各级政府的收益大小和支出多少来确定各自承担的比例，同时将财政转移支付的资金归集到应该承担具体事务的政府(2)集权和分权适度原则。我国是一个社会主义发展中国家，结合我国的现实国情，为了保证国家的经济发展和各项行政、事业任务的完成，中央必须从宏观层面进行调控，也就是必须遵循中央的统一领导;另一方面，我国又是一个地区繁多且地区之间差距比较大的国家，这就要求中央政府对于地方政府的管理不能过宽和过细，必须下放给地方政府一定的权利，这样同时还会提高转移支付的效率，因为政府的层级越低越接近它所服务的对象，越了解本地区的具体情况，更能很好的运用财政转移支付资金，实现当地的更好发展。

　　财权的划分。在分税制财政管理体制下，目前我国各级政府间财权的划分主要是中央政府与省政府之间的划分，对于省以下各级政府之间财政的划分并没有明确的规定，所以要积极的推进省以下财政转移支付制度的建立并逐步完善。我国财权的划分应遵循效率与公平相结合的原则，(1)效率原则。一方面，中央政府和省政府之间以及省以下各级政府之间财权的划分应该有利于每个地区经济的发展、生产要素的自由流动和资源的高效、合理配置;另一方面，财权的划分还应该有利于税收的征管，对于流动性强的课税对象，比较容易形成国内统一的市场，征税权应该属于中央政府;对于流动性弱的征税对象，地方政府具有一定的征管优势，征税权应属于地方政府，这样可以保证各地的财政收入，节约成本，防止偷税、漏税。(2)公平原则。效率和公平是相辅相成、互相影响的，因此各级政府之间财权的划分也必须考虑遵循公平的原则，主要是通过税收的再分配效应来考虑，如若税种的征收具有再分配效应，则这类税种应由中央政府政府，反之由地方政府征收，这样可以调节地区财力的差距，实现社会的公平。

　　5. 2. 4进一步规范省级以下财政转移支付体制

　　一个完整意义的政府间财政转移支付体系不仅要包括中央政府对地方政府的转移支付，而且还应该包括省级政府对市级政府、市级政府对县级政府以及县级政府对乡级政府的省以下的财政转移支付，所以，在财政转移支付制度的改革过程中，必须进一步规范省级以下财政转移支付制度。各地区由于历史渊源、自然条件、经济背景的不同，他们的财力也存在巨大的差别，不少县、市等基层财政困难，在1994年实行分税制改革后，基层政府财政收支差额不但没有缩小，差距反而越来越悬殊，在我国有相当一部分县市的财政支出主要依靠上级政府的转移支付，这就要求各省政府在进行财政管理时能够通盘考虑、统筹兼顾，规范其财政收支的行为，提高其财政协调的功能，依据一个可计量且有效率的标准确定地区的最低补助标准，加强市县之间的横向财政转移支付，从而对国民收入进行再分配，达到地区公共服务均等化的目标。

　　规范省级以下财政转移支付体系，还必须将城乡和区镇划入财政转移支付的范围，一般地，地方政府相对于中央政府而言更了解他们当地居民的偏好和需求，能够更好的提供适合本地区的公共产品和公共服务。省级政府应该根据全省的实际情况制定出本省居民应该享有的基本公共服务项目，并将其纳入地区公共服务均等化管理的范围，而且，为了实现全省的公平和公正，应该将乡镇也纳入财政转移支付范围使得乡镇和县市的基本公共服务都能实现均等化。同时，上级政府对下级政府的支出需求应进行审核和调整，其目的是为了剔除因政府提供公共物品的不同而形成的差异，以逐步减少直至最终完全排除财政转移支付金额的随意性、主观性和盲目性，进一步增强财政转移支付的透明度和规范化。

　　5. 2. 5加快有关财政转移支付的法律建设，完善配套的其他法律建设

　　政府间的财政转移支付是一个全国范围内纵横交错的完整体系，在宪法、财政法、预算法、税法等法律中都有明确的规定，但是我国至今没有一个专门的财政转移支付的法律，立法权不集中、各自为政，在改革和完善财政转移支付制度时，必须进行相关的法律建设，具体应该从以下两方面入手:

　　首先，财政转移支付基本法律的建设。财政转移支付制度是一项基本的财政制度，建立的目的就是国家为了实现社会的公平，因此，对其进行法律上的规定也是势在必行的。世界上各国对于财政转移支付的原则、形式、程序等都有相应的法律规定，有些国家甚至在宪法中加以确定，例如德国在他们国家的基本法《宪法》中就对财政转移支付制度作了明确的规定。我国应该通过立法的手段来保障财政转移支付作用的发挥，即建立《中华人民共和国财政转移支付法》，使得我国的财政转移支付有法可依。具体来讲，我认为《中华人民共和国财政转移支付法》应该包括以下几方面内容:(1)立法的宗旨和目标，即提高财政收支效率，实现各地区基本公共服务均等化的社会公平目标。(2)转移支付的主体和对象，即财政转移支付资金的出资方和接收方。(3)财政转移支付的形式，即通过哪些形式来转移资金，目前我国主要是一般转移支付和专项转移支付，把其规范化并列入法律中。(4)转移支付资金的预算方法以及决算执行程序，即各级政府需要对每年的财政转移支付金额做一个预算，规定好执行程序并在年底根据本年财政转移支付的实际情况做出相应的报告。(5)财政转移支付的监督和评价，对于财政转移支付应该设立并完善各种监督，包括司法监督、内部监督、社会监督等;对于转移支付资金的使用和效益应该进行相应的考核和评价，确保使用效益最大化。

　　其次，财政转移支付配套法律的完善。财政转移支付的配套法律主要应该包括税法和预算法，（1)相关税法的完善。税收是财政收入的最主要来源，大约占全部财政收入的90%左右，因此，税收就是财政转移支付资金的主要来源，所以，应该完善税法来保证财政转移支付效用的充分发挥。第一，税种的重新划分和改革，国家现在也正在进行税种的改革，例如在试点地区将营业税改为增值税、房产税改革等，还应该根据实际情况对增长较快的企业所得税、个人所得税进行改革。第二，加强征管，目前我国存在着大量的偷税、漏税现象，造成大量的资金流失，必须通过法律程序来堵塞流失的漏洞，保障政府具有足够的财力来进行财政转移支付。第三，改革地方税法，根据国外先进转移支付模式的经验，要实现各地区基本公共服务均等化的目标，必须保证地方有足够的财政收入，这就要求地方政府有固定的税种，因此必须加快完善地方税收法律制度。(2)相关预算法的完善。我国目前的《预算法》只规定了财政预算收入的内容和财政预算支出的内容，对财政转移支付并没有明确的规定，国家因此需要对此进行改革和完善。改革以后的《预算法》中应该包括财政转移支付的目标、事权和财权的确定、预算的编制方法和程序、预算执行等内容，建立一个统一的财政预算制度，提高资金的使用效率。

　　5. 2. 6建立专门的管理机构和合理的绩效评价体系

　　设置专门的管理机构。政府间的财政转移支付是一项长期且极为复杂的工作，为了保证财政转移支付能够依照法治化和专业化的要求严格进行，必须由专门的管理机构来进行管理，并通过立法的程序来规定管理机构的责任和权利。借鉴国外经验、结合我国国情，我国建立的财政转移支付的专门的管理机构的模式应该为中央政府主导、地方政府参与的财政转移支付管理委员会，中央政府的主导作用可以保证各项财政政策具有权威性和实际的可操作性;地方政府的参与，一方面可以充分调动各级地方政府发展经济和增加财政收入的积极性，对中央政府的决策提供有效的意见和建议进而不断完善现行的财政转移支付制度;另一方面，可以让中央政府更好的了解地方的实际需要，把财政转移支付资金运用到最需要的地方，发挥资金的最大效用。财政转移支付管理委员会不仅要管理一般性财政转移支付，而且也要管理专项财政转移支付，具体要负责转移支付政策的制定、专项转移支付项目的审核、资金的划拨、资金使用过程的监督、资金使用效果的考核等，这样就使得财政转移支付的各项工作、每个程序都有理有据，便于政府间财政转移支付资金的统一管理和使用，避免了政府间管理混乱、多头管理的问题，最终，将会提高财政转移支付工作的效率。

　　完善财政转移支付监督机制。国家要想保证财政转移支付预期目标的顺利实现，必须建立一套完整的监督、考核、评价制度。具体来讲，可以通过以下三个方面来进行财政转移支付资金的监督和管理:(1)司法监督，即通过加快财政转移支付制度的立法进程，以法律的形式确定转移支付的方法、程序、资金的计算等内容，各级政府间的财政转移支付必须依照相应的法律法规来进行，不符合法律的规定则会收到相应的惩罚，使得财政转移支付能够真的做到有法可依且有法必依。(2)财政内部监督，逐步减少财政转移支付的环节，将财政转移支付彻底公开化、透明化，将财政转移支付所要达到的目标、资金的具体使用用途等公开，财政转移支付资金的接受方必须接受财政内部的审计监督。同时各级政府之间应该互相监督，上级政府监督划拨给下级政府财政转移支付资金的使用情况，下级政府也有权监督上级政府进行财政转移支付时是否合理、规范，这样就可以保证财政转移支付的合理和资金的高效运用。(3)社会监督，是指将财政转移支付的标准、形式、具体使用用途等各个方面都向社会公众公开，让人民作为国家的主人监督国家财政转移支付资金的使用情况，遇到不合理和不规范的情况可以向相关部门举报。总之，通过强有力、规范的监督可以保证财政转移支付的规范化和转移支付资金的高效利用。