我国财政转移支付存在的问题及原因分析

　　第3章 我国财政转移支付存在的问题及原因分析

　　3. 1 我国现行财政转移支付体系

　　自新中国成立以来，我国的财政体制大致经历了三个阶段，分别为:第一阶段:1951年一1979年:“统一领导、分级管理”的财政体制;第二阶段:1980年一1993年:“分级包干”的财政体制;第三阶段:1994年一至今:“分税制”财政体制。财政转移支付作为财政体制的一部分，在财政体制的不同阶段转移支付也有不同的形式，也在随着财政体制的不断改革而不断变化和完善。我国现行的转移支付制度是建立在分税制基础上的，主要实行的是一种纵向的财政转移支付体系，也就是上级政府对下级政府的财政转移支付，还没实行横向的财政转移支付制度也就是同一级政府之间进行财政的转移支付。我国目前的财政转移支付制度即纵向财政转移支付体系主要包括体制性转移支付、财力转移支付和专项转移支付三大类，其中，体制性转移支付主要包括两个方面，分别是中央财政对地方的税收返还和原体制补助和上解;我国的财力性转移支付主要指的是一般性转移支付，当然还包括调整工资转移支付、民族地区的转移支付、为缓解县乡财政困难的补助等。

　　3.1.1中央财政对地方的税收返还

　　税收返还是我国1994年实行分税制后形成的一种主要的财政转移支付方式，中央财政对地方的税收返还数额是以1993年为基础来核定的，中央政府将增值税和消费税所取得的收入按照确定的方法计算后，再按照来源地的原则将一部分返还给地方政府，在这个过程中逐渐提高中央财政的比重。具体的计算公式为:

　　（1) 1994年的税收返还税收返还数=1993年核定的税收返还基数*(1+1994年全国增值税和消费税比上年增长百分比*0.3（2) 1994年以后的税收返还税收返还数=上年税收返还收入*(卜全国当年增值税和消费税增长百分比*0.3)1其中，税收返还基数=消费税+增值税*75%一中央下划收入注:若当年地方政府上划中央的收入达不到税收返还基数，则中央需要按照实际收入数来返还，根据环比方式成为新的税收返还基数。

　　通过公式我们可以看出，1994年以后，中央对地方政府的税收返还数额，按照环比方式逐年递增，递增比例为当年增值税和消费税增长比例的0.3，也就是说增值税和消费税每增长一个百分点，中央财政对地方政府的税收返还数额就会相应的增长0.3个百分点，这样就保证了地方的既得财力。下表是2006年到2012年税收返还额的数据分析:【1】

　　
　　从上表数据中我们可以看出，中央政府对地方的税收返还额度绝对量是每年增加的，税收返还额占当年中央财政支出总额的比重整体上是下降的趋势。税收返还是分税制财政体制改革后转移支付的重要组成部分，目的是为了维护既得利益，均等化功能不强，在财政转移支付制度改革中应逐步缩小这个比例，数据表明这个比例是不断下降的，说明改革取得了一定的成效，但是从比重上来看，大概在30%左右，仍然是财政转移支付的主要组成部分，在今后的改革中应进一步缩小这个比重，提高一般性转移支付比重。
　　
　　3.1.2 一般性转移支付
　　
　　一般性转移支付作为财力性转移支付的重要组成部分,主要是中央政府为了实现各地区间财力和公共服务的均衡而建立的,这部分资金中央政府不规定具体的使用用途,由地方政府根据本地区的实际情况和实际需要来自行安排和使用。

　　一般性转移支付的计算公式为:某一地区一般性转移支付数额=(该地区的标准财政支出-该地区的标准财政收入)*该地区的财政转移支付系数,其中,该地区的标准财政支出是根据政府支出责任标准划分的地方财政支出;该地区的标准财政收入是地方政府的预算收入加上上级具有财力性质的补助收入减去上缴给上级的支出;该地区的财政转移支付系数则根据该地区的财政收支差额、财政困难程度、地区生产总值、人口等多个因素综合确定。值得注意的是:若一地区标准财政收入大于标准财政支出,则该地区不纳入财政转移支付的范围;对于必须考虑特殊因素难以按照统一公式量化转移数额的,政府可以考虑实施特殊的转移支付。从实施财政转移支付以来,一般性转移支付规模逐渐扩大,2011年一般性转移支付的总额为18311.34亿元,约占中央对地方转移支付总额的52.5%,所占比例相比2010年提高了4.1个百分点,比例也在不断的扩大。

　　3.1.3 专项转移支付

　　专项转移支付是相对于一般性转移支付而言的,主要是指转移支付资金的接受者必须按照规定的用途使用资金,不得把资金用做其他用途,以实现中央政府的特定目标,专项转移性支付的基本特征即专款专用。一般来说,根据政府的支出责任不同,可以划分为三大类,即委托事务拨款、共同事务拨款、鼓励或扶持性拨款,其中,委托事务拨款是属于中央政府的职责范围,中央政府通过把需要的开支以转移支付方式转移给地方政府,从而委托地方政府来具体组织和实施;共同事务拨款属于中央地方和地方政府共同承担的责任,中央政府将本应由其承担的部分转移支付给地方政府,由地方政府具体办理;鼓励或扶持性拨款是中央政府承担的再分配的一项职责。相对于一般性转移支付而言,专项转移支付更能体现中央政府的政策目标。2011年我国的专项转移支付总额为16569.99亿元,占转移支付总额的47.5%,其中中央政府用在教育方面的专项支出为1184.54亿元,用在医疗卫生方面的专项支出为896.65亿元，用在社会保障和就业方面的专项支出为1462.31亿元，用在交通运输方面的支出为2967.92亿元，可以看出，专项转移支付的规模依然巨大，在财政转移支付中所占的比重仍然很大，应逐步缩小这个比重。

　　3. 2我国财政转移支付制度中存在的问题

　　3. 2. 1我国财政转移支付中专项转移支付过多，结构不合理

　　我国现行财政转移支付制度中，转移支付的类型主要有中央政府对地方的税收返还、一般性转移支付和专项转移支付，每一类下又有多种具体的形式，这样我国财政转移支付的形式过多、结构不尽合理，具体主要表现在:一般性转移支付规模和比重过小、税收返还转移支付规模和比重反而过大、专项转移支付拨款范围过宽等方面。国家自从1994年实行分税制财政体制改革以后，我国财政转移支付制度的设计本来是为了实现各地区的财力均衡，然而因为旧体制的延续，税收返还仍然是我国财政转移支付中所占比重最大的一部分，一般性转移支付规模过小，我国财政转移支付制度未能很好的控制各地区财力继续扩大的趋势。

　　我国现行财政转移支付制度中专项转移支付存在的问题主要表现在:（1)专项转移支付规模过大、范围过宽。专项转移支付是中央政府为了实现其特定的政策目标，对经济不发达地区或者有溢出效应的项目进行援助，理论上是有利于公共服务均等化目标实现的。但是，目前的专项拨款基本上覆盖了所有的预算支出项目，补助对象也基本上覆盖了各行各业，项目界限和行业界限划分不严格，本该由地方政府负担的开支列入了专项转移支付中，相反，本该由中央政府承担的例如国防、义务教育、社会保障等支出中的一部分却转嫁给了地方政府，由中央和地方政府共同承担。（2)专项转移支付资金分配不规范、管理不到位。专项转移支付资金的分配和使用缺乏相应的事权依据，大型基础设施建设法规、费用分摊标准等缺乏相应的具体规定，分配方法没有相应的因素来具体确定，转移金额也没有具体的标准公式来计算，造成了专项转移支付资金使用的主观性强、随意性大、透明度低，出现了资金的低效率使用和浪费等现象，很难使专项转移支付的资金做到专款专用。除此之外，我国现行财政转移支付制度还存在着一般性转移支付和专项转移支付相互交叉重叠的问题，主要是因为它们之间的界定不合理、不规范，例如:中央政府对少数民族地区和老少边远地区的政策性转移支付就带有了专项转移支付的特征，这样就造成了看似规范化和不规范化并存的转移支付模式，这样不仅模糊了专项转移支付的用途以及本来目的，而且也削弱了它促进地区公共服务均等化的作用。

　　3. 2. 2财政转移支付资金使用不规范、效益低，基层政府财政困难

　　分税制财政体制下的财政转移支付制度既包括中央对地方的补助，也包括地方政府向中央的上解，这种自上而下同时又自下而上的资金的双向流动，使得财政转移支付资金的使用效益低、成本大，而且还难以避免的造成了寻租行为。财政转移支付资金的计算没有科学的依据，随意性大、透明度低、稳定性弱。具体表现为:（1)收入方面:财政能力测算的规范方法是运用地方税税基和标准税率来测量，这种规范的测量方法需要具备相关详细的数据，然而我国现在相关数据并不能准确无误的取得，所以现在通常用实际收入来代替标准收入，这样就影响了地方税收的积极性;同时，各地区标准收入的计算口径也不科学，只考虑预算内收入而不计预算外收入，然而各种名目的预算外资金规模还比较庞大，所以资金使用不规范。（2)支出方面:首先，财政支出的项目不完善，随着社会的不断发展标准支出项目没能及时的调整和完善;其次，财政支出的影响因素选择不合理，主观性强、可变动性大，过多的考虑了某些指标而忽视了另一些重要的因素;最后，财政支出影响因素权重的确定不规范，不同地区、不同因素权重的确定应因地制宜。

　　我国自1994年实行分税制财政管理体制改革以来，中央的财政收入水平有了大幅度的提高，相应地，地方财政收入在不断下降。因此，不管是经济发达地区还是不发达地区，地方政府的财政收入基本上都不能满足当地财政支出的需要，都陷入了一种“缺钱，，的状态，这样中央政府以及上级政府的转移支付资金就成为了各地争抢的目标。甚至一些地方故意制造出比较大的财政赤字，不努力增加当地收入，以此来得到更多的财政转移支付资金。在这种情形下，基层政府财政极度困难，地方政府负债累累，下表是2011年和2012年一些省份的财政收入和支出情况:【2】  

　　
　　从表中数据我们可以看出，不管是经济发达的以北京、上海、山东、广东为代表的东部地区，还是以山西、江西、湖北、安徽为代表的经济发展一般的中部地区，还是以西藏、新疆、宁夏、贵州为代表的经济发展较为落后的西部地区，每个省份的财政收入都低于财政支出，这就说明基层财政普遍困难，自己的财政收入都不能满足当地的支出，必须依靠财政转移支付的资金来满足当地的财政支出。

　　3. 2. 3财政转移支付的形式过多，模式过于单一

　　（1)形式过多。我国现行的财政转移支付主要有体制性转移支付、一般性转移支付、专项转移支付和其他转移支付四大类大类，每一大类下又有众多的形式，如下图所示:【3】

　　
　　从上图我们可以看出，我国财政转移支付的形式过多而且不规范、不科学，各种转移支付形式各自为政，不能很好的协调统一，这样导致了收入上解地区成为了获得中央政府专项拨款较多的地区，收入上解地区安排使用专项补助资金的随意性大、主观性强，失去了专项转移支付应有的作用。同时，形式多样化的财政转移支付使得财政很难统一支配各类补助的实际权力，几乎所有的政府权力部都有一定的权利来掌握和分配部分补助资金，造成了多头管理的现象。我国又是一个政府层级过多的国家，每一层级过多的政府结构不仅会造成机构重叠、人员过多从而使得行政效率低下，而且还会形成财政资金层层向下截留的局面。总之，财政转移支付过多且不规范的形式使得财政转移支付制度难以发挥其应有的功能和作用，不能实现地区间财力均衡的目标。

　　(2)模式单一。我国目前现有的财政转移支付主要是中央政府对地方政府的纵向转移支付，基本上还没有同一级政府之间的横向转移支付，显然，转移支付的模式比较单一。我国这种比较单一的财政转移支付模式会随着传递级次的不断增多，从而造成转移支付资金的滞留时间不断加长，资金的使用效率不断降低;除此之外，这种纵向的财政转移支付会造成一种”层层截留“的局面，即当中央政府将财政转移支付资金划拨给地方政府时，地方政府会预留一部分资金来满足当地的经济发展需要，剩下的才转移给下级政府，这样就使得基层政府得到的财政转移支付资金大大缩小，基层财政极为困难。因此，单一的纵向财政转移支付模式不仅影响了转移支付制度的实施，而且还加剧了财政收支的矛盾，同时也使得基层政府不能很好的、足额的运用财政转移支付资金来促进经济发展和公共服务水平的提高。

　　3. 2. 4我国财政转移支付管理不完善、监督不全面

　　（1)管理不完善。财政转移支付是一项非常复杂的工作，形式繁多，光专项转移支付就达200多项目，资金规模巨大，这就需要配各专门的机构和人员来进行管理，机构是执行制度的保障，然而我国并没有设立专门的机构来管理财政转移支付，这样就造成了财政转移支付过程的不规范和转移支付资金的低效率、不合理使用。另外，我国财政转移支付资金的确定也基本上没有一个统一的标准，资金金额的确定不规范，就会造成管理的不规范，发生一些”寻租“行为，使得财政转移支付不能应用到应用的项目和领域，造成资源的浪费。同时，我国省级以下的财政转移支付制度的管理也极度不规范、不完善，改革发展进程缓慢，不能很好的起到促进地区间公共服务均等化的作用。

　　(2)监督力度不够。我国目前的财政转移支付制度缺乏足够的监管，当中央政府为了实现一定的目标，将财政转移支付资金下拨给地方时，一些地方政府并不按照中央政府的要求来使用资金，肆意挤占、霸留财政转移支付资金或者将部分财政转移支付资金挪威他用甚至贪污。具体而言，当中央政府和地方政府的偏好、要求不一致时，由于没有有效的监督和管理，地方政府就会将转移支付的资金用作其他方面;还有一种极为普遍的现象是，财政转移支付资金经过多级政府时，最终到最后地方政府手中的资金和中央拨付的资金相差甚远，因为出现了层层截留的现象。没有足够力度的监督、惩治和管理，财政转移支付资金发挥不了应有的作用，财政转移支付也实现不了国家的目标。

　　3. 3对我国财政转移支付中存在的问题进行原因分析

　　3. 3. 1中央政府和地方政府间的博弈关系影响转移支付资金的总量和结构

　　本质上，财政转移支付资金是一种无偿性的资金划拨，中央政府以及地方各级政府出于自身利益的考虑，就会形成一种互相影响的博弈过程，难以避免的就会出现逆向选择的行为和道德风险的问题。在中央政府和地方政府以及地方各级政府之间会出现一种战略上的纳什均衡问题，每级政府都有两种战略选择，分别为地方政府的虚增和不虚增、中央政府的核查和不核查，根据排列组合，相应的就会出现四种策略搭配情况，即地方政府的策略选择为虚增，中央政府的策略选择为核查;地方政府的策略为虚增，中央政府选择不核查;地方政府的策略选择为不虚增，中央政府的策略选择为核查;地方政府的策略为不虚增，中央政府的选择为不核查。在财政转移支付的纳什均衡的博弈过程中，出于最优战略的考虑，当地方政府向中央政府虚增其所需要财政转移支付资金金额的话，那么此时中央政府的最优战略则为核查;当中央政府对地方政府划拨的财政转移支付资金核查时，此时地方政府的最优策略则为不虚增。严格意义上来讲，这个纳什均衡并不是一个纯粹意义上的战略纳什均衡，但是，在我国财政转移支付的现实过程中，就出现了中央政府和地方政府以及地方各级政府之间的博弈过程，这个博弈过程会产生相应的一定成本，包括人力成本和物力成本，成本的增加必然影响财政转移支付资金的使用效率，从而也就制约了财政转移支付应有作用的发挥。

　　3. 3. 2财权和事权划分不清晰，各级政府之间的责任模糊

　　1994年实行的分税制改革是为了解决财政包干体制引发的中央财政能力较弱的问题，改革的目的性较强，随着改革的不断深化，这就不可避免的造成了中央政府财力过大、地方财力偏小的现象。【4】

　　
　　通过上表数据，我们可以看出，自从1994年实行分税制以来，中央政府的财政收支正差额在不断夸大，相反地，地方政府的财政收支负差额不断夸大，基层政府的财政极为困难。由于地方各级政府很难达到财政自给自足的状态，只靠地方政府自身力量很难弥足这巨大的缺口，所以中央政府必须对地方进行转移支付。然而虽然中央政府有足够多的财政收支差额即财政财力，但由于我国政府间的事权和财权划分不清晰、不合理，所以基本公共服务均等化的目标尚未实现。事权和财权划分不清晰、不合理首先表现在法律上并未明确的划分中央政府和地方政府之间的职责，政府间的事权和财权存在交互重叠和职能交叉的问题，使得在进行财政转移支付时没有规律可循。另外，对于地方政府而言，收入远远小于支出，基层政府的财政都极为困难，这样会使得地方政府对上级政府的依赖程度加深，地方政府为了获得足够多的转移支付会采取一些不规范的方式和做出一些不合理的行为，从而使得地区间的财力和公共服务水平的差距扩大，不能实现均等化的目标，影响了我国财政转移支付应有作用的发挥。

　　3. 3. 3财政转移支付资金的确定和计算方法不科学
　　
　　我国现行的财政转移支付没有一套完整且科学的资金确定和计算方法，仍然采用的是以”存量不动、增量调节“为原则的原来的基数法，从而来确定应该转移支付的资金的金额。一般性转移支付相对于专项转移支付而言，均等化效果较为明显，因为一般性转移支付就是以实现地区财力均等化为目标设计的，它既不需要地方政府配备一定比例或一定金额的资金，也不具体规定资金的使用方向和用途，对于地方政府而言无异于增加了一笔收入，所以我国为了更好的保证公平和均等化目标的实现，进一步推进我国的分税制改革，国家必须改革也正在改革财政转移支付的计算方法，即由原来的基数法向现在大多数国家使用的”因素法“转变，改革后，财政转移支付资金的确定和计算相比之前更加规范和合理，但同时也仍有一些不足之处，具体表现为具体因素的确定和计量没有了一个统一的标准和公式，有些甚至根据资金拨付者的主观感觉和判断来测量，主观随意性比较大。另外，财政转移支付因素法的应用必须以大量可靠、准确的数据为前提和支撑，但是我国现在并不能够准确的得到这些数据，一方面是因为统计口径的不同，获得的数据没有足够的准确性，另一方面是因为我国现行财政转移支付不规范，在这个转移的过程中存在大量的”寻租“现象，大量的资金被不合理转移，影响数据的准确性。由于财政转移支付资金的确定和计算方法不科学、不合理、不规范，这就不可避免使得转移支付盲目性强、随意性大，还使得财政转移支付过程成为了中央政府和地方政府之间博弈过程，影响了其公正性和资金的使用效率，这样的财政转移支付不仅不能实现我国地区之间财力和基本公共服务均等化的目标，还会造成穷者更穷、富者更富的局面，因此，必须设计一个科学、规范的计算标准和公式。

　　3. 3. 4我国尚未设立专门的财政转移支付管理机构，资金也未全部纳入预算管理

　　要想实现政府间财政转移支付的目标，充分发挥财政转移支付在实现社会公平上的作用，必须严格的管理我国财政转移支付的各项内容、各个程序等各个方面，但是我国政府间财政转移支付管理不够规范，主要表现在以下两个方面:

　　第一，缺乏专门的财政转移支付管理机构。通过国外先进经验的参考，我们可以分析出我国现在财政转移支付没能实现规范化管理进而促进地区公共服务均等化目标实现的一个重要原因就是我国目前没有一个专门的管理财政转移支付的机构。财政转移支付不仅是一项复杂且长期的工作，而且我国财政转移支付的金额也在随着经济的快速发展不断提高，要想充分发挥财政转移支付的作用，必须有专门的机构和专业的人员来进行管理，使得财政转移支付合理、规范，财政转移支付资金能够得到高效的运用。国外有好多国家都设立了专门的财政转移支付机构来进行财政转移支付的管理，我们可以借鉴一些先进的管理模式和管理经验第二，财政转移支付资金尚未全部纳入预算管理。《中华人民共和国预算法》第四条和第五条的具体规定为”中央预算包括中央各部门预算和中央对地方的转移支付预算;地方各级政府预算应当包括上级政府的转移支付数额“，即中央政府对地方政府的转移支付金额既是中央政府预算的一部分，也是地方预算财力的构成内容。但是，我国财政转移支付的一部分，尤其是专项转移支付，并未完全的纳入政府的预算管理，主要是因为我国在确定财政转移支付的资金额度时没有一个客观公正且规范化的公式，而且财政转移支付的时间不固定，有时在年中，有时在年末，这样就造成了地方预算的编制时间早于部分财政转移支付资金的拨付时间，从而使得这部分资金不能合理预测，脱离了政府预算管理。

　　3. 3. 5有关财政转移支付制度的法律体系不完善，缺乏法律基础

　　我国从1994年实行分税制以来，一直都缺少一部具有较高法律地位的专门的法律法规，仅仅是依靠相关部门颁布的一些规章、办法等来解决出现的问题，例如《2008年中央对地方一般性转移支付办法》等，这些规章、办法缺乏法律的权威性、系统性和持续性，人为因素大、随意性强、规范性弱，使得我国的财政转移支付无”法“可依。

　　发达国家的财政转移支付之所以规范和有效，一个主要原因就是因为它们经过多年的发展，形成了一套比较完善的且适合它们国家具体国情的规范的政府间财政转移支付的法律法规。我国财政转移支付法律体系不完善主要表现在:(1)相关法律法规建设滞后。我国现行的财政转移转移支付主要依据的是一些政府的规章、办法等，没有有关政府间财政转移支付的专门的法律法规，这就使得财政转移支付制度制定和运行的民主性和规范性降低。(2)财政转移支付的程序不规范。中央政府对地方政府以及各级地方政府之间决定是否进行转移支付以及转移支付的对象、金额、方式等都没有相应的法律规定，人为因素影响比较大，这极易造成资金的流失和低效使用。(3)相应的监督和惩罚规定滞后。没有财政转移支付相关的法律法规，所以对于财政转移支付不合理和不规范的行为缺乏立法监督;没有具体且准确的每年财政转移支付的数据和相应的审计方面的规定，所以财政转移支付也缺乏相应的审计监督;财政转移支付的方式、用途、金额等不能完全向社会公众公开、透明度不高，所以财政转移支付也缺乏相应的社会监督。除此之外，对政府间财政转移支付违规以及违法行为缺乏准确且全面的责任认定和处罚措施，一些单位和部门对于一些违规违法行为视而不见，只进行“内部处理”，影响了财政转移支付制度的效应。