国内法官身份保障体制的改进研究绪论

　　绪 论

        一、研究背景

        中共十五大将依法治国作为治理国家的基本方略后，历经十多年的发展，我国法治建设取得了巨大成就，全社会法治意识和法制观念普遍增强，但司法公信力却没有得到较大的提升，司法机关遭到社会公众的普遍质疑。究其原因在于司法队伍建设滞后，严重影响了法治的进程。为了促进司法的公平、公正，全面提升司法权威，十八届三中全会提出全面深化司法改革。完善法官管理，推进法官职业化建设，建设一支素质过硬的法官队伍。2014 年最高人民法院发布“第四个五年改革纲要”明确要求深化法院人事管理改革，但改革并非一蹴而就。
　　
　　一方面，法官长期被当做普通公务员进行管理。独立性保障缺失，职务稳定性严重不足。虽有心依法独立审判，但“内忧外困”.外受党政机关、权力机关的监督，内受法院院长、庭长领导，个案审理偶尔还会受到来自行政权力的不当干预。法官身份保障制度虽早已确立，但却形同虚设。加上法官独立性保障机制缺失，依法独立审判难以落实。不管是法官考核还是法官惩戒都是放在法官身上的枷锁。过去数十年，司法的行政化虽提高了司法效率，弥补了法官队伍整体素质的不足，但却严重阻碍了法官的可持续发展。特别是错案责任追究制度实施以后法官面临日益严重的职业风险和工作压力。如此种种都说明我国法官身份保障弊病百出，已经到了不得不改革的地步。
　　
　　  另一方面，中央层面推进的全面司法改革，虽然已取得重大成就，但改革的步伐迈的太快，忽视了法官身份权利保障同步发展。由于立法的滞后及配套措施的不足，致使法官身份保障制度面临严重考验。“员额制”法官改革分流法院的人事管理，一部分法官继续留在审判岗位，但更多的法官需要分流到审判助理岗、行政岗及其他工勤岗位。他们法官身份如何保障是摆在实务部门面前急需解决问题。在已有的考核、惩戒制度下，法院就是一个铁打的营盘，不合格的法官必然要被淘汰，而新的人员也要被选拔到法官岗位。在司法改革的过程中，如何在考核、惩戒过程中保障法官身份稳定也是一个悬而未决的问题。新旧制度的更替必然是牵一发而动全身，法官作为执法者也是被改革的对象，必须要得到充分的权利保障。才能让社会公众从法官身上看到中国司法的进步，司法权威的提升。
　　
　　国内众多学者对于法官身份保障制度的发展完善是殚精竭虑，理论研究成果丰硕，对进一步完善立法和司法起到极大的帮助。但随着改革的深入推进，新老问题不断暴露，过往的研究明显不能满足实践的需要，这是笔者仍要研究的关键所在。
　　
　　二、研究意义

        习总书记提出“让人们群众在每一个案件中感受公平正义”,而落实这一要求的重任落在了司法人员的肩上。以审判为中心的诉讼制度改革把法院放在了纠纷解决的中心位置。法官任重而道远。法官职务稳定是法官独立的基础，是法官职业化建设的前提。但由于法官身份权利保障的不尽人意，法官职务稳定性难以得到保障。因此笔者站在前人的研究成果之上，重新对该制度进行综合梳理，在司法改革如火如荼推进的情势下，研究其存在的问题，并提出完善的建议。一方面希望可以丰富法官权利保障的理论研究。笔者从法官任期、考核、惩戒等梳理了大量文献资料，并在此基础上总结研究，对法官身份保障理论发展略尽薄力。另一方面，笔者希望通过自己的研究能够对制度的改革推进发展提出自己的看法。为立法的进步抛砖引玉。法官身份保障，是现代化法官管理制度的重要组成部分。笔者通过分析目前司法改革的基础之上提出建立区别化的法官任期制度，科学的法官考核制度以及严格法官惩戒制度，解决司法实践中法官任职不稳，任期不明，考核、惩戒危及职务稳定的问题。司法改革是一项新制度替代旧制度的过程，牵一发而动全身，把改革的每一步走好、走的踏实，改革步伐遵循司法规律，避免事倍功半的发展是所有法律人的共同心愿。这也是本课题研究的实践意义所在。
　　
　　三、研究现状

        我国法官身份权利保障起步晚，从第一轮司法改革起，日渐引起理论界和实务界的重视，经过十多年的发展，积累了一定的理论成果，但研究内容较为分散，多散见于法官管理制度研究的论文、着作中。
　　
　　随着新一轮司法改革的启动，法官身份保障问题的研究也越来越深入。对于该制度存在的意义，学界看法较为一致，有学者从宏观角度认为，法官身份保障制度可以改善执法活动，保障法官依法独立行使职权。1也有学者微观角度分析认为，只有该制度真正确立起来了，法官才能免于干扰，无后顾之忧，依法律和内心良知审判案件。
2笔者认为法官身份保障制度虽然仍存在一些不足，但其存在发展对于丰富我国法官管理制度具有重要价值，只要加以完善就能更好的为法官职务稳定发挥实质的作用。
　　
　　我国法官身份保障制度的现状，有学者认为，该制度已基本确立，但其内容规定的还不够具体，不能满足现实的需要，法官身份权利仍没有得到切实的维护。3也有学者认为，该制度设置存在空白区域，我国法官的司法仍处于不稳定的状态，司法公正难以得到保障。4也有学者认为，我国目前没有确立法官独立原则，审判过程中没有保障法官独立的制度要求，因此法官身份保障难以落实。5笔者认为我国法官身份保障制度早已写入《法官法》，但由于制度过于原则性所以没有发挥应有的功能，立法滞后、配套措施不足致使制度难以落地，法官职务稳定难以得到保障。
　　
　　法官身份保障制度存在的问题学界讨论较多，从制度整体角度来看：有学者认为，法官免职、辞退事由太宽导致法官职务不稳定；法官惩戒中没有配置现代化法官弹劾制；法官职务豁免权没有落实等三个方面的问题。6从任期、考核、惩戒等微观角度来看，影响法官身份稳定的因素很多。首先，法官任期问题。有学者认为，我国目前法官任职期限太短。不管任命主体和任命程序如何设置，法官的独立性都会大打折扣，法律的执行都会受到影响。7也有学者认为，不仅是法官任期太短的问题，而且我国法律对任期没有具体的规定，将法官按照一般公务员管理，这对法官职务稳定及专门化造成极不利的影响。8也有学者提出，任期会直接影响法官的独立性，任期制度的不合理造成法官独立性的严重不足法官，法官受政党领导、受同级人大领导，审判过程中还将面临法院内部和外部权力的不当干涉，职务稳定性难以得到保障。9其次，法官考核问题。法官的考核针对法官的日常工作，关系到法官的奖惩，牵涉到法官的辞退。有学者从考核制度的设置上提出，我国现有的法官考核制度仅有规制和问责功能，而不具有优选和激励功能。10也有学者认为，目前的考核制度太过于冗杂，应重点考核审判实绩，减少不相干项目的考核。考核是为了让法官把更多的时间和精力放在庭审和裁判文书的制作上。11再次，法官惩戒问题。有学者认为，我国目前法官惩戒制度，立法上重视不够，没有独立惩戒机构，事由不合理，程序不规范，惩戒种类行政化。12该观点得到了众多学者响应，因此针对性的提出：现在法官惩戒制度存在惩戒事由规定太开放。13以“错案追究”为惩戒事由，是单纯以结果为导向，难以有效实现惩戒效果。14法官惩戒的主体不够中立，专业性、公正性不强，缺乏有力的救济措施。15法院惩戒行政色彩浓厚，“同体惩戒”,惩戒权由各级人民法院的监察部门行使的模式弊端明显，且惩戒救济程序过度行政化。16还有学者从法官的任免机制上分析影响法官身份稳定的因素，如免职主体多元化、免职事由宽泛化、免职程序模糊性。17笔者认为法官身份保障制度是一个较为复杂的制度，不论是从整体还是局部对其中存在的问题都必须全面系统的把握，如此才能找到解决问题的出路。
　　
　　法官身份保障制度完善是学界对该问题研究的目的所在。针对目前法官身份保障制度存在的问题，学者们从宏观和微观两个角度提出了完善建议。从宏观角度看：有学者认为，完善法官身份保障制度前提是要做好制度的基础保障工作，即建立一套法官单独管理序列。18这种观点也得到了部分学者的赞同，认为当前法官管理制度改革首先是按照《司法独立世界宣言》（以下简称《世界宣言》）的要求，构建法官身份独立的最低标准。然后在结合中国的具体国情，制定合适的措施。如建立法官终身制、职务不可更换制；职务变动程序法定化以及赋予法官的程序参与权。19也有学者认为，法官身份保障重在维护法官身份的稳定，必须要对法官任免程序重新设计。目前实施的法官由院长提请，同级人大常委会罢免的做法应当予以改革。增加罢免法官的程序参与权，法官可以对人大进行陈述和辩解。同时法院人事部门提出对法官的考评意见供人大参考。然后人大投票表决是否罢免法官。20还有学者认为，法官身份保障的中心是实施法官职务不可更换制，重心是保障法院的宪法地位。同时保障法官履行职务过程中的司法行为和言论不受指控和追究的权利。21也有学者提出我国可以实现有区别的任期制度。除最高院院长实行任期制以外，其余地方各级人民法院院长，可以考虑不限制期限。23对于法官考核的问题，有学者提出，实现法官考核的法律化，考核要从审理案件能力，程序能力，说理能力，合作能力和创作能力等五个要素进行考核。24也有学者认为我国法官的考核均由法院自行组织进行，不符合司法权力制约的要求。同时该还提出我国应该制定专门性的法官考核法律，建立下级法院法官由上级法院进行考核的体制。25对于法官惩戒制度完善，有学者认为，法官惩戒应当坚持任命权与罢免权分离，调查机关与决定机关相分离，罢免与其他惩戒措施分离等措施。26也有学者提出，法官惩戒制度的改革，必须要实现惩戒功能的转向，惩戒标准的转向，惩戒内容的转向，惩戒范围的转向等四方面的内容，以此来实现法官的职业化。27还有学者提出必须要提升制度的立法层次，构建地方权力机构及法官惩戒委员会双重主体的惩戒机制。28这一个观点得到了部分学者的支持，有学者专门提出设置法官惩戒委员会及科学惩戒程序的设计构想。29不论是从制度整体而言针对局部，学界对法官身份保障提出的构想都是为了维护法官的身份权利不受侵害，正常的履行审判职责。为了保障法官职务的稳定，推进职业化建设。

        综合所述，学界对我国法官身份保障制度研究的比较透彻，从该制度存在的意义和价值功能上有清晰的认识。法官身份保障制度主要为了维护法官职务的稳定，保障法官独立性。对于目前制度存在的根本问题，焦点都集中在法官独立性不够，不能依法独立行使职权问题上，同时也清楚的认识到法官任免、考核、惩戒等制度中也存在不足。认识到法官身份保障中的盲区，并提出要在立法中确立“法官独立”原则等比较积极的举措。但是对于部分学者提出的法官职务豁免权没有落实影响法官身份保障的问题，笔者并认同，法官身份保障重在维护法官职务稳定，而职务豁免权属于法官的特别权利，不应当纳入到法官身份权利中。学者立足于我国已经确立了法官身份保障制度的前提下，提出诸多完善建议。如探讨任期的延长及任期的稳定；考核制度的优化，减少对法官职务稳定的威胁；法官惩戒的限制使用及程序的科学化、合理化等措施对于维护法官职务稳定，独立履职至关重要，但法官身份权利的救济也是一个值得关注的问题。学界提出的完善措施，从制度的整体设计和可行性论证上略显不足。以上成果都为本课题的研究论证提供了理论基础。本课题将在已有的研究的基础上，针对司法改革的具体实际，从整体把握的同时，以任期、考核、惩戒等三个方面为切入点继续深入，提出具有创新性措施，并做好制度整体设计，对法官身份保障制度完善进行可行化、合理化研究。
　　
　　四、研究方法

        “磨刀不误砍柴工”,正确的方法是科学研究的关键所在，不仅能够正确的透析事物的本质，还能取得事半功倍的效果。本文坚持辩证唯物主义和历史唯物主义相统一，思辨性和实证性相统一，从表象中认识事物的本源及其发展规律，并把理性认识回到实践中接受检验。以马克思列宁主义世界观为指导，论文写作主要运用了以下几种研究方法：
　　
　　（一）逻辑思辨法

        逻辑思辨法是指以丰富的文献资料为基础，通过逻辑推导与思辨分析为论文论点提供理论支撑的方法。具体而言，就是以文献归纳研究分析为出发点，对于所提炼出的影响法官身份权利及职务稳定的各个维度和各个层次逐一进行逻辑推导和思辨的分析，从影响要素中发现其中隐藏的关联，进而从全局的角度提出完善解决的建议，各项解决方案组成一个完整的体系，综合作用于法官身份保障制度。本文主要是以法官任期、考核、惩戒等几个方面文献资料的研究分析为基础出发点进行逻辑思辨分析。
　　
　　（二）文献研究法文献研究法是一种站在巨人肩膀上的研究方法。通过对已有文献搜集、整理和分析以形成对事实科学的认识。本文将与法官身份保障研究相关的文献资料进行充分的搜集，通过归纳形成对目前法官身份保障问题的充分认识，并吸取已有的理论研究成果和实践经验。我国法官管理制度研究虽然起步较晚，但也经历了十多年的发展，理论界和实务界对法官身份保障问题的研究成果颇丰，充分使用文献研究法，更便捷的掌握前人的研究成果，达到“后人乘凉”的目的。