国外法官身份保障的考察

       第二章 国外法官身份保障的考察

        世界各国法官身份保障及发展过程都表现出与本国政治、经济和文化状况相适应的个性特征，但作为国家法官职业保障制度的重要组成部分，其在基本内容方面具有相似之处，这是由司法活动所具有的共同特性所决定的。从英美法系、大陆法系国家乃至世界范围内的带有普遍性的域外考察中发现，许多国家经过长期的探索实践，已经形成了一整套完备的法官身份权利保障体系。
　　
　　一、法官身份保障相关的国际规范

        法官的任期、考核、惩戒都与法官任职稳定紧密相关的几个要素，是评价法官身份能否得到切实保障的重要内容。与法官身份保障有关的国际规范主要集中于 1982 年国际律师协会制定的《最低标准》，1983 年《世界宣言》，1985 年《基本原则》，《司法独立基本原则的声明》（以下简称《声明》）及其他国际文件中。46

        （一）法官任期相关规范

       《世界宣言》规定：“法官任职原则为终身制，但处于法定退休年龄或因他原因被免除职务的不在所限”.1983 年首届世界法学家独立大会在加拿大蒙特利尔举行，首次涉及国际私法独立事宜。在随后通过的《世界宣言》中，法官任职终身制得到了广泛的支持，但由于各国政治、经济、历史条件的差异，该条款可以允许保留。
　　
　　1985 年在意大利米兰举行的第七届联合国预防犯罪及罪犯待遇大会形成一系列的关于保障司法独立的基本原则。47《基本原则》第 11 条、第 12 条都是对法官任期及服务条件的规定。“法官任期、独立性、充分的报酬、退休金和退休年龄都应当得到法律保障”;“无论是受任命的还是推选出来的法官，其任期都必须得到保障，直至其任期届满或者到退休年龄”.
　　
　　（二）法官考核相关规范

    《基本原则》第 13 条规定：“如有法官晋升制度，则法官晋升都应以客观因素为考核基础，特别是操守、能力及经验”.《世界宣言》第 17 条规定：“法官的晋升，应根据法官候选人的廉洁、独立性、职业经验、能力、人性及对维护法治的实现等因素客观考察”.《声明》第 17 条规定：“法官晋升，必须考虑其独立、公正、经历和能力等综合因素”.将这些客观评价因素作为法官考核标准，最大程度保障法官考核的公正合法的进行。这三个国际条约均涉及法官考核标准，注重对个人素质、业务能力和实践经验等基础要素考察，对推进世界各国文明法治进程，促进法官精英化有积极的指导作用。
　　
　　（三）法官惩戒相关规范

        1982 年 10 月在印度召开国际律师协会第十九次年会达成了《最低标准》，推动司法独立原则在国际范围内得到认同。其中第 4 条决议规定“对法官的纪律处分行政机关可以参与，但仅限于控告或启动惩戒程序，不得参与法官惩戒裁决的做出。应该由独立于行政机关的机构行使对法官进行惩戒或免职的权力。如果授予立法机关对法官进行免职的权力，那么这些权力应该基于司法委员会的建议行使”,第 29 条决议“对法官进行免职的理由应有法律明确规定。所有纪律处分均应基于法律规定或法院已制定的司法行为标准”要求对法官处分、惩戒必须由司法委员会依法作出，行政机关不能干涉司法。
　　
　　为了维护法官的职业尊荣，《基本原则》要求对法官处分必要满足事由合法且程序合法两个标准。其第 18 条规定：“非因法官不称职或行为不端因素不适合继续任职，否则不能予以停职或撤职”.第 19 条规定：“所有纪律处分、撤职或停职程序都应根据先已颁行的司法人员行为标准予以施行”.
　　
　　二、两大法系法官身份保障概况

        世界各国特别是西方国家，法官的入职条件都十分严格，坚持宁缺毋滥原则。同时为减少法官的流失，世界许多国家设置了法官身份保障制度，通过提高法官社会地位、物质待遇，免除其后顾之忧，使其独立公正地行使自己的职权。英国、美国、法国、德国、日本作为世界发达资本主义国家，国力雄厚，政治稳定，司法制度成熟，法律规范系统化，法治高度发达，成为两大法系的代表。许多国家以它们为蓝本推进本国司法改革。所以笔者这五个典型国家就法官任职、考核、惩戒等三个方面进行概括性分析。
　　
　　（一）法官任期制度概况

        1.任职方式

        世界各国法官任职方式，一是法官终身制，即法官一经任命，除非身体原因，终身任职。实行法官终身制主要是为了让法官专心从事审判工作，法官不用承担继续任职带来的压力和烦恼。48二是法官任期制，即给法官任职具有一定的任职期限。在实施法官任期制国家，法官任期相对比较长。这主要是为了减少任期制给法官带来能否续任的困扰，避免法官为继续任职屈服于任命机构及其他，给法官独立带来的潜在威胁。两种任职方式都有其存在的优缺点。终身制虽然能够更有力的维护法官独立，公正的履行职责，却带来法官高龄化问题。如果实行法官任期制，在案件审理裁判中可能会顾忌能否得到连任，从而受掌握续任权的组织、个人影响，危及司法的独立性和公正性。为了维护法官的任职稳定，各国都承认法官的不可更换原则，“只要法官一经任命，就不得随意更换、免职、转职，只有依法定条件和程序，才能予以弹劫、撤职、调离或令其提前退休”.49
　　
　　就英美两国的情况来看：美国具有两套司法体系，联邦法院系统法官实行终身制，法官任职终身，退休遵循自愿原则。而州法院系统一般是任期制，各州可自行规定法官任期。法官任期长短不一，一般任期为 4 年到 15 年，多数州规定为 6 到 8 年。50根据美联邦宪法第 3 条规定：最高法院和低级法院的法官，如果其尽忠职守，则可继续任职，并按期接受俸给作为其服务之报酬，在其任职期间，该项薪俸不得削减。法官离职退休以自愿为前提。如美国卫斯利。布朗法官 104岁时吸着氧气，坐在审判席。从美利坚建国以来，联邦法官任职 30 年以上的不在少数，其中半数以上大法官在任上油尽灯枯。英国的法官实行终身制“只要其行为端正，职位就受到法律保护。只有在其违反正当行为原则并在上下两院的共同要求下才能由国王予以免职”.51如 1998 年哈曼法官就是以此程序被免职52但到目前为止，英国只有极少数法官被免职。
　　
　　就大陆法系情况来看：德国法官法虽然规定除见习法官外，都是终身法官，但是它并非美国式的任职终身。德国基本法第 97 条的规定：法官在任期届满前，不能违反其意志，予以免职、永久或暂时停职、转任或令其退休，除非根据法律规定并依照法定程序做出司法裁决，法官采用任期制。53法国 1958 年宪法第 64条规定“法官终身任职”.54德国法院组织法规定：“法官在任职期间非因可弹勃之罪并经法定弹勃程序，不得被免职、撤换或者强令退休”.55法国也实行法官任期终身制，退休自愿原则，到了一定年龄是否退休依据个人意愿，退休以后享受全薪待遇。日本宪法、法院法规定：“一切法官除非根据宪法和法律规定的程序罢免外，不得违反其意志而免职、停职、转职或调动工作”.其法官采用任期制而非终身制，法官除依法审判或因身心故障不能执行职务外，非经正式弹勃不得罢免。日本最高法院法官虽然没有明确规定任期，但每 10 年需要提交国民审查一次。日本宪法第 80 条规定：下级法院法官任期为 10 年，在到达退休年龄之前可以连任。56
　　
　　2.法官任职期限及退休

        美国联邦法院法官的退休年龄是 70 岁，退休后还可以在除联邦最高法院以外的其他联邦法院继续任职。为了让老法官提前离职，着重培养年轻法官，联邦法院出台了一系列的鼓励政策，如法官年满 70 岁并且任职 10 年，或年满 65 岁且任职 15 年的情况下，退休可享受全薪待遇。美国州法官的任期一般是 4 年到15 年不等，由于各州有独立的司法系统所以在任期上各州并不统一。英国自 1688年光荣革命后形成了法官终身制。1701 年《英国王位继承法》的规定“法官只要行为良好便可以任职终身”.英国法官达到 75 岁的退休年龄时退休，最高院法官可终身任职。2012 年英国最高法院第一任院长菲利普斯勋爵选择提前退休，退休时 74 岁。
　　
　　大陆法系国家和英美法系国家有相类似的理念，但是做法却有很大的差别。在任期上虽然存在法官终身制，但不是终身任职到死，是指其在退休之前无需重新任命，且可以一直连任下去。也有国家采用任期制，如法国宪法第 64 条规定“司法官为终身职；任职期间非因可弹幼之罪并经法定弹劫程序，不得被免职、撤换或者强令其退休”.退休年龄只是一个象征，法国普通法官退休年龄为 65岁，首席法官为 68 岁，即可享受全薪退休待遇。57和国家其他的公职人员相比退体年龄较晚。德国法官分见习法官和终身法官两种。德国法官法规定：“除了试用法官、见习法官外，其他都是终身法官”.德国基本法第 97 条第 2 款规定法官职务不得被随意更换。但与英美国家不同的是，德国终身法官并非法官可以终身任职不用退休，成为“终身法官”主要是为了保障法官连任，职务稳定。德国法官法第 48 条中规定了退休年龄和提前退休条件。如终身法官年满 65 周岁当月月底退休，退休日不可延迟。58州法官的退休年龄由各州法律规定。日本实行法官任期制，对于法官的退休年龄有明确的规定。日本宪法第 79 条、第 80 条规定，59最高法院法官或下级法院的法官达到法定年龄即退休职。法官工作优秀，即可通过审查进行连任。而且一切法官，除健康状况不佳辞职外都必须经过审查，以弹劾方式提起罢免起诉，不得违被其意志进行免职、转职、调转工作、停职或减少其报酬数额。虽然日本没有确立法官任职终身，但是法官可以连任，退休时间较晚，最高法院为 70 岁，高等法院及地方法院、家庭法院的法官 65 岁退休，退休后还可以到简易法院任法官；简易法院法官 70 岁退休，而日本国其他公职人员 60 岁退休。日本最高法院最高裁判所的法官任职期每满 10 年接受一次国民投票审查。但尚未发生过未通过国民审查而被罢免的情况。60所以实质上日本最高法院法官也是任职终身制。
　　
　　综合以上五国的法院体制可见，英美国家的法官（除治安法官、破产法官等特殊法官）基本实行终身制，没有年龄限制的法官们可以根据自己的意愿选择退休。这些国家中法官有较高的社会地位和名望，法官高薪制均予以制度化。所以法官到了退休年龄，仍愿意留在任上继续进行工作来实现自己的人生价值和社会价值。除非身体健康原因，高龄法官很少自愿选择离开岗位。大陆法系国家法官的任职期限都由法律加以明确规定。不同的是由宪法规定或者是由其他法律规定。像德国、法国在宪法中明确规定司法官终身制，同时规定法定退休年龄；另外一种是宪法中并没有终身制的条文，在其他的法律中规定法官到了法定退休年龄必须退休，所以大陆法系国家法律规范中虽然也用“终身”一词，并不是英美国家法官那样始终任职。