我国法官身份保障现状及存在的问题

       第三章 我国法官身份保障现状及存在的问题

        一、我国法官身份保障制度现状

        （一）法律规范现状

        1.法律规范体系化不够

        从法律的规定来看，身份保障条文较为分散，分布在多部法律中。如《宪法》第 124 条对首席大法官的任期进行规定即最高人民法院院长任期 5 年可连任 2届；《法官法》第 8 条第 3 款“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”;第 11 条规定了法官免职主体及权限。第 13 条规定依法提请免除职务的情形。第 40 条规定予以辞退的情形。第 21、22、23、24、25 条规定了法官考核，包括法官考核的方式、内容和考核等次。《法官法》第 32、33、34、35 条规定法官惩戒的事由、种类及程序。于此同时，还存在法律内容重叠的问题。法官的身份保障同样也适用《公务员法》第 39 条公务员任期的规定，第 80条规定公务员辞职的程序，第 82 条规定领导型公务员辞职的条件，第 84 条规定不得辞退的四种情形。还有 1998 年最高院制定《法官违法审判责任追究办法（试行）》（以下简称《追究办法》）及《人民法院审判纪律处分办法（试行）》，1990 年印发《人民法院监察部门查处违纪案件暂行办法》均对法官职责规范、行为规范进行司法解释，并重申了违法违纪的惩戒条款。《法官法》第 42、43条规定了法官退休制度，同样也适用《公务员法》第 87、88 条公务员退休的规定。
　　
　　2.非法律规范性文件冗杂

        从中央到地方规范法官权利义务的司法解释、地方法规数量很多。国家层面的文件主要包括：2013 年中央政法委制定的《防止冤假错案的指导意见》，最高人民法院制定的《追究办法》、《法官队伍职业化建设若干意见》、《保障法官权利若干规定》、《法院监察工作条例》、《法院工作人员处分条例》、《法院司法巡查工作暂行规定》、《法官职业道德基本准则》、《法官行为规范》、《法院审务督察暂行规定》及《解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知》等；地方层面的规范性文件也是多如牛毛，如浙江台州黄岩区法院出台《法官维权规定》，广东省高级法院《加强法官职业权益保障工作的意见（试行）》，江苏省徐州市中级法院制定的《关于维护法官权利的暂行规定》等等。司法权是中央事权具有统一性是维系国家真正统一最有效的工具。但如此数量大、种类多、内容庞杂的法律文件纵横交错不仅会影响《法官法》的统领作用，还会影响其实质功能，可能会成为原则性法律而束之高阁。
　　
　　3.急需制定专门性法律规范

        法律是指由最高国家权力机关制定的规范性文件。目前保障法官权利法律主要是《宪法》和《法官法》。《宪法》对法官身份权利没有条款涉及，《法官法》作为管理法官约束法官的法律，在维护法官身份权利方面，如任期、免职程序，法官考核方式和退休等方面没有详细的规定。在法律条文中用多用“依宪法和法律规定的程序办理”或“国家另行规定”等文字表述。如退休制度《法官法》中没有详细规定，要参照《公务员法》执行，但是《公务员法》主要是针对国家行政公务人员而制定的法律规范。法官被当成一般公务员进行管理，忽视了职业特殊性，漠视了法官独立的职业特征。所以长期以来，理论界和实务界一直呼吁构建法官单独管理序列。早在司法改革启动之初，中央就下发了诸如《法官职务序列暂行规定》、《进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》等文件，指导法官管理制度的改革。但由于文件缺乏顶层设计，原则性强、可操作性不足；《人民法院组织法》、《法官法》、《公务员法》等未对文件进行明确规定致使立法依据不足，这两方面因素致使实践中文件精神一直没有落地，相关配套措施难以跟上。84所以为了更好的推进法官管理制度改革，尽快实现法官单独管理序列，维护法官独立，急需立法者制定专门性法律规范，来落实中央文件精神，做好制度顶层设计和具体制度的配置。
　　
　　（二）制度执行现状

        1.制度执行乏力

        我国法官身份保障制度早已在《法官法》中确立，但没有达到立法者的预期。从河南李慧娟案件再到河北莫兆军案件，《法官法》这个保护伞并没有为切实的为法官遮风避雨。司法实践中暴露的种种情况来看，我国法官身份保障制度并没有贯彻落实，制度执行乏力。究其原因在于法律规定过于原则性。细节性的规定缺失，导致法律的执行力削弱。执法主体利用法律的漏洞和空白点，不能严格依照法律赋予的职权和法律规定的程序来实施法律，甚至随意践踏和违背法律。85长期以来，法官一直被当做普通公务员管理，法官被地方人大任免，被党政机关监督，被本院及上级法院领导，虽然在短期内弥补了法官素质不足的缺陷，但从长远看，法官独立性被漠视，进而影响了审判公正。如果这些管理监督主体不能及时转变观念，那么法官独立难以得到保障，身份保障制度难以得到长足的发展。
　　
　　2.相应配套措施不足

        法官身份保障制度内容繁多复杂，涉及法官的任免、任期、晋升、考核、惩戒、辞退、免职等多方面内容，可以说任何法官管理制度只要影响到法官的职务稳定，都将于法官身份保障制度产生碰撞。我国法官身份保障制度早就确立，但是实施的时候却总是掣肘。当前司法改革把法官身份保障制度的纳入到改革的范畴，其重点不是要重塑法官身份保障制度，而是要完善该制度，以更好的落实对法官的保护。因此必要完善该制度的配套措施，以跟上法官职业化的改革进程。首先，法院人事管理措施。法官“员额制”改革，促使现行的法院人事管理制度进行重大调整。法院人员分流，行政与审判相分离。部分现役法官的职务可能被调整，或调离或免职，因此，必须要处理好法官的“去”、“留”问题，充分保障已有法官身份的人员的合法权益。其次，法院监督考核措施。监督不仅要对法官监督，更要对影响法官行使职权的其他权力主体监督具体指法官监督机构。为了保障法官独立，法官监督主体必须严格行使监督权，坚决杜绝以监督为名插手个案审判。同时对现行法官考核制度中存在的影响法官身份稳定的部分进行改革完善。优化法官考核机制，充分借鉴西方国家关于法官考核的做法，真正实现法官考核“激励为主，惩罚为辅，重在监督”价值目标。再次，任职稳定受侵害后的救济措施。无救济即无权利，现行《法官法》及其他法律规范中对法官身份权利的救济规定的过于抽象，以内部救济为主。在法院管理模式行政化的情势下，法官职务稳定权受到侵害后难以得到及时有效的救济。因此必须要完善诸多法官身份保障配套救济机制，维护法官身份稳定。

        （三）改革中政策调整情况

        1997 年中共十五大提出“依法治国”方略，司法环境随之发生了深刻变化。法治代替人治，法律成为治国理政工具，解决纠纷的首当选择。但审判机关因历史原因，却跟不上社会公众对法律信仰的脚步。为环境尴尬的处境，1999 年最高院人民法院组织实施第一个五年改革纲要，随后的十多年里，法院改革一直在曲折中前进。迄今为止，司法改革已经进行到了第四轮。随着全社会法制意识的不断增长，中央政策也随之不断调整。中共十七大、十八大以及十八届三中全会、十八届四中全会要求全面、深入的推进司法改革。在改革的进程中“以审判为中心的诉讼制度改革”成为了改革的重心。法官管理制度改革也进入了中央的视野。2014 年最高院作发布“四五改革纲要”中明确提出法官身份保障制度改革的方向，要求改革法官人事管理制度，实现法官考核公正化、等级晋升的常态化，惩戒主体的中立化等诸多方面。法官的独立性、职务稳定性成为法官身份权利保障的中心。为了更好的推行改革措施，2014 年中央正式在全国启动司法改革试点，选取了沪、粤、吉、鄂、琼、青、黔等七个省、市进行试点，2015 年又选取十一个试点单位，逐步将改革措施推向全国。法官身份保障正抓着历史机遇，随着改革的潮水不断深入，由理论走向实践，唤醒全社会对法官权利保障的重视。
　　
　　二、法官身份保障制度存在的问题

        我国法官具有双重身份，既是审判员，也是公务员。与英美国家法官相比工作职责都是审理裁决案件，但在法官的管理体制却有很大的区别。依据法律的规定，《公务员法》同样适用于法官的管理，也就说我国法官被纳入到公务员管理体制中。因此，法官的身份保障制度多是在公务员的权利保障基础上进行的，没有设置单独的管理序列。法官的管理不能体现法官职业特点，难以根除行政化模式。
　　
　　（一）法官任职期限短

        1.法定任期模糊

        1995 年《法官法》颁布实施，2001 年重新修订，作为管理法官的专门性法律，既明确了法官职责义务也维护了法官权利，促进审判独立与司法公正。但《法官法》中始终没有确立法官终身制与法官职务不能随意更换制。与国际条约《最低司法独立标准》中要求的相比，仍有相当大的差距。不仅如此，《宪法》、《法官法》对法官的任职期限规定很模糊。首先，领导型法官的任期。我国《宪法》规定最高人民法院院长每届任期五年，可连任两届。对地方各级人民法院院长、副院长、庭长、副厅长的任期却没有如此规定，在退休年龄到来之前，这部分人员的任期如何规定，我国法律没有明确的说明。其次，普通法官的任期。根据《公务员》的规定，公务员任职期限为男 60 岁，女 55 岁。是不是意味着在这个年龄到来之前，都属于法官的任期，法官可以一直保留法官职务，履行法官职责，我国法律并没有规定。而且我国《法官法》第 8 条第 3 款仅是对法官身份权利保护的原则性规定。从实践中看我国法官既不属于终身制，也不算是任期制。
　　
　　2.退休年龄偏早

        根据法律规定，男法官 60 岁退休，女法官 55 岁退休，或者法官完全丧失工作能力的应当退休。但法官是特殊的职业群体，一方面法官培养需要很长的周期，需要足够的人生阅历和经验积累才会成为一名合格的法官。另一方面，法官入职较晚。我国《法官法》规定法官必须年满 23 周岁，但就司法实践来看，法官入职远大于这个年龄。也就意味着在现在的法定退休年龄下，法官在审判岗位的服务年限并没有预期的那么长。审判工作是脑力工作而非繁重的体力工作，在现在的生活水平及医疗条件下，活到五、六十岁的年纪，人的精力还比较旺盛，足够继续工作几年。国家耗费了巨大的物力财力培养出优秀的法官正是一展所长回报社会的时候，强制退休让其离开工作岗位颐养天年无疑是司法资源的极大浪费。从树立司法公信力的层面说，年龄较大的法官给被审判者更成稳的感觉，更容易被人信任。俗话说“法官老的好，律师少的俏”.一个没有感情经历初出茅庐的法官很难让人相信可以处理好错综复杂的离婚官司。美国联邦法官韦斯利·布朗已经 105 岁高龄，仍主持法庭审判工作这在中国是不能想象的。
　　
　　（二）法官职务不稳定
   
        虽然法律规定我国地方各级法院法官均有同级权力机关任免，但实际上人事权却在地方党政组织部门手里，地方权力机构只是象征性的表决，履行法定的手续而已。法官无论多么尽忠职守、为国为民，能否继续履行审判职责，还要看上级组织部门的决定。法官在工作中非经本人同意被转调到其他部门岗位更是屡见不鲜。这成为了威胁法官身份最大的因素。长期以来法官不能完全独立行使审判权，司法公信力下降的局面与法官身份权利保障不力有很大的关联。
　　
　　1.法官免职事由太宽泛

        我国法官的免职分为处分性免职和非处分性免职。根据《法官法》第 13 条的规定，非处分性免职主要包括丧失国籍；调出；职务变动不需保留原职务；健康原因；退休等五种情形。如最高院副院长曹建明调任最高检检察长后依法免除法官职务，就属于非处分性免职事由中的调出本院、职务变动不需保留原职务的情形。处分性免职事由主要包括经考核确定为不称职的；被辞退；因违纪、违法犯罪不能继续任职等三种情形。从《法官法》的规定可见，立法一面在竭力维护法官身份独立及职务的稳定，另一方面又对法官设置了众多免职事由，而且处分性免职事由都较抽象，实践中不易把握，这对法官职务稳定是个极大的威胁，严重影响法官独立。