我国法官身份保障制度的完善建议

       第四章 我国法官身份保障制度的完善建议

        一、 法官任期设置科学化

        （一）建立区别化的法官任期制

        当然世界各国采用法官终身制的国家越来越多。邦雅曼说过，一切有时限的任命，均存在罢免的可能性，或缺乏明确的评价，都会削弱司法权的独立性。所以破除时限，任命法官终身制对于法官独立、审判公正具有极为重要的意义。只有法官不在担心丢掉，才能秉持独立和公正，对提高法官队伍职业化和精英化也具有重大作用。因此笔者建议在法官员额制的改革过程中循序渐进逐步建立区别化的法官任期制度，对最高院法官实行任职终身制。由于最高院法官任职之初经过层层的选拔，所以整体素质较高，业务能力更强，属于最优质的司法资源，所以给予他们任期尽可能延迟。修改法律关于免职、辞退和考核的规定。未到法定退休年龄、未经法官本人同意、未提出辞职要求，不得随意将其调离或免职。但是最高法院法官任职终身，退休自愿并不代表他们端上了“铁饭碗”.从此可以不思进取，庸庸碌碌的待在审判岗位上，而是建立在法官不断提高业务水平和个人素质的基础之上。笔者认为可以借鉴日本最高法院的做法，最高院法官每 10年要接受一次综合审查，具体方式来说，可以由法院实施具体考评，然后向社会公示，公示期结束后提交全国人大表决是否称职。如果表决不通过，可以对其降级、调离或撤职。如果法官非不称职，则法官继续履行职权无需重新任命。如此，对于维护法官职务的稳定而言是创新之举。
　　
　　同时对于最高院领导型法官实现任期制。如最高人民法院院长，每届任期五年，可连任两届。因为绝对的权力会导致绝对的腐败，如果法院的院长、副院长职权一直集中在某些人手里，那么长远势必会形成利益团体，不利于司法的公开和透明。领导型法官的任期可以依照权力机关的任期执行，任期结束转为普通法官。他们依然可以留着审判岗位，继续为国家和人民服务。对他们而言既是权力的剥夺也是对权利的维护。当然与最高法院法官相对应的是地方各级法院法官，与最高院法官相比，他们综合素质略有不及，所以笔者认为地方各级法院法官仍然沿用退休年龄制。
　　
　　司法实践中部门地区改革颇引起学界争论。其一是个别法院试行法官任期制度改革，如深圳前海法院面向社会选法官，实行法官任期制。98其基本做法是从法学专家、优秀律师等法律工作者中公开选任法官，任期届满符合条件者可转任职业法官，否则结束法官身份。就目前的国情看，笔者并不赞同这种做法，虽然媒体对这种做法已经大肆宣扬和报道。法官职业不同于律师和其他职业群体，不仅要有丰富的法律知识还有娴熟的庭审技巧。短期的法官并不利于我国法官的职业化建设。这种做法在理论上行的通，但是在实践操作难度较大，不具有普遍性难以推广。相对于律师和法学专家来说，法官的职业收入低、职业风险大，在人趋利避害的本性下，估计很少有人愿意放弃自己现在的优越的工作条件和工作环境去新的职业领域做吃力不讨好的工作。
　　
　　（二）构建中、高院法官延迟退休制

        好法官靠的是经过工作经验和法律素养的点滴累积。古人云：四十不惑，五十知天命。着年龄的增长人阅历更加丰富，更加成熟稳重。在法官职业中体现的更加明显，老法官更稳重，调解案件更容易让当事人双方信服。目前法官退休的规定主要适用《公务员法》的规定，在《法官法》中没有专门的规定。部分地方法院实行“一刀切”退休政策，导致一些资历较深的法官在踏入中老年之际提前离岗或变相退休，造成了司法资源的极大浪费。99从两大法系法官退休年龄来看，法官普遍退休较晚。美国的法官可终身任职，除身体因素和弹劾外，自愿退休。德国最高法院法官为 68 岁。日本法官退休要到 65 岁甚至更晚。因此在法官退休问题一直是理论界和实务界争议的焦点。2013 年十八届三中全会指出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”,把延迟退休问题又推到了舆论中心。100最高院周强院长曾公开提出要探索法官延迟退休制度。为法官延迟退休制度摸索前进提供了动力。全国人大代表迟夙生曾提议根据法官的健康状况，调整法官退休年龄，延迟 10 岁甚至更长。根据 2015 年《世界卫生统计报告》，随着全世界医疗卫生条件的改善，世界人口寿命都有所增加。我国人口调查显示女性平均寿命 77 岁，男性平均 74 岁。因此笔者结合我国基本国情，并结合各级法院法官整体素质的基础上进行综合考量，构建区别化的退休政策。对中级人民法院、高级人民法院法官实施延迟退休制，执行不同于行政公务员序列退休年龄，保留优质的司法资源。将现在的法官退休年龄延迟至 65 周岁，身体健康状况良好时，根据个人意愿可以继续延长，最长不能超过 70 岁。如满足《公务员法》第 88 条情形的可以申请提前退休，提前退休的退休金按照正常退休年龄计算，不得缩减。对于延迟退休后到退休年龄的法官，实施高薪养老，以便他们更好的安享晚年，另一方面也是鼓励优秀的法官更多的为国家和人民做贡献。同时笔者还建议将男女法官退休年龄不在区别对待。现行的差异化退休年龄是根据“国发[1978]104 号”文件的规定，考虑到妇女的生理差异所以女性退休年龄更早。但据世界卫生组织调查统计“女性寿命平均比男性寿命长 5 至 10 年，在赤道地区这种差别甚至更大”.101有些学者认为“缩短女性法官的工作年限，等于变相剥夺劳动权”.1022006 年3 月 7 日，北京大学法学院妇女法律研究中心就“国发[1978]104 号”文件向全国人大常委会提出违宪审查。认为其违法了《宪法》第 48 条男女权利平等的规定。所以在我国探索建立中、高院法官延迟退休制度，既能让中级人民法院、高级法院的法官任职期限更久，在审判岗位多做奉献，又能维持法官职务的稳定，落实法官身份保障，推进法官职业化建设，还可以可以节约司法资源，提高审判案件质量，缓解中、高级人民法院案多人少的矛盾。
　　
　　（三）构建基层法院优秀退休法官返聘

        制老法官是保证案件的法宝，几十年的法官工作经历是一笔物价的财富。我国法官管理不同于美国联邦法官，普通公民只有通过司法考试及省级公务员考试就可以进入法官队伍，近年“公考热”不断升温，部分应届大学生进入司法队伍，法官年轻化现象明显。没有足够的法律工作经历的年轻法官难以驾驭日益复杂的案件。如一个没有谈过恋爱的法官处理离婚案件就比较棘手。这也正凸显了老法官的重要价值。每年我国基层法院解决全国近百分之七十的案件，案多人少问题突出，而且由于基层法院法官队伍的年轻化使得审判质量难以保证。因此在基层法院建立优秀退休法官返聘制，返聘优秀的退休法官，充分发挥他们的余热对于提高案件质量、缓解案多人少的矛盾意义重大。如四川省巴中市巴州区法院返聘多名退休老法官回到法院。虽然退休法官返聘得到了实务部门的大力支持，但也有诸多问题亟待解决。首先，返聘法官的规范问题，包括退休法官由谁聘；怎么聘；聘期多长；如何认定优秀及返聘待遇问题。其次是案件质量的保证，错案责任的承担的问题。笔者建议可借鉴长春中院的法官导师制基本做法。在地方各级法院人、财、物省级统管的司法改革背景下，退休法官的返聘由基层法院报上级人民法院批准。考虑到退休老法官都是年龄在 60 岁以上所以聘期不宜过长，以2 年为一聘期可连聘，双方签署劳动合同，允许返聘老法官因身体原因提前解除合同，物质待遇由省财政保障。退休法官返聘期内不直接办理案件，以导师制培养新法官，履行诉讼服务职能、司法调解、参与审判委员会复杂疑难案件的讨论，但不干涉具体案件的审理及合议庭。既可以保证具体案件质量又能回避错案责任承担纠纷。
　　
　　二、法官职务稳定化

        （一）法官免职程序法定化

        我国《法官法》第 13 条规定了提请免职的情形，103并在第 8 条中规定“非经法定程序、非因法定事由，不能对法官降职、免职、辞退或者处分”.但是这里提到的法定程序却没有条文加以解释。《法官法》赋予了各级人大对同级法官的任免权，不仅有任命法官权力，还享有免职法官的权力。但是这些规定中也没有关于免除法官职务的程序方面的规定。这也反应出我国“重实体、轻程序”的立法特征，哪些主体通过什么样的手续认定法官具有上述应当予以免职情形进而免职，普通公众无法从法律规定中清楚的知道。法官虽然是特殊职业群体，法律的执行者，但也是普通人，也有七情六欲，也会犯错误甚至违法犯罪，也需要法律的约束。笔者并不反对将犯错误或犯罪的法官进行惩戒或处罚，但也不能太随意，不能领导“一言堂”,就把一位人民法官给免职。在法治社会任何决定都应该依法定程序做出并发生效力，法官的处罚和免职也不例外。反观西方国家均重视程序公正，如美国设置了国会弹勃法官的严格程序，使得自美国最高法院成立以来至今 200 多年里，未有一名大法官被成功弹勃。因此为了减轻法官的心理负担，还社会公众一个明白。笔者建议，法官免除职务程序应当法定化，由立法者做出科学的设计并用法律条文的形式明确下来。我国一直以来法官的罢免都是院长提请人大常委会决定罢免。但这一规定并不合理。因为地方人大常委会本身人数有限，而且对要罢免的法官并不了解，不能及时展开有效的调查。是否举手表决完全依靠院长递交的材料。人大常委会在罢免的过程中只是起到履行程序的作用，起实质作用的还是院长。因此如果在法官罢免程序中赋予被罢免法官的话语权，就能让权力机关及时发现真相，又能避免院长“一言堂”的局面。具体而言，院长向人大常委会提出罢免议案，人大常委会收到罢免议案后，要求法院人事部门提交该法官近几年来的考评记录并针对议案中的罢免事由提交支撑材料，表决之前被罢免法官可以到场陈述或提交书面意见，到场陈述的人大常委会可以对被罢免法官进行质询。然后以多数票来决定是否同意罢免。以此来构建法官免职程序，避免法官免职的随意性，对法官职务的稳定发挥积极的作用。
　　
　　（二）法官职务变更自愿

        地区间经济发展水平的高低，决定司法资源的配置有所差异，法官岗位调整在所难免，岗位可以调整但必须以不能影响法官职务为为前提。如果法官随意的调离了审判岗位，转入其他部门或者行业在本质上是对法官职务的免除。如河北“双胞胎事件判决书”事件中，法官史占群被调离审判岗位。石家庄中院负责人回应称“是为更好的教育广大干警，让他们在今后工作中形成更严谨细致规范的作风”.这种与法无据的处理方式，直接剥夺了当事法官的审判权。104实践中，有的法官因为秉公办案得罪了上级，被调离了法官岗位的情况已经是屡见不鲜。可以说，没有相应的法官身份保障，就不可能实现司法独立和公正。为了保证法官在审理案件过程中没有后顾之忧，笔者认为法官职务的调动应对遵循自愿原则（法官依法接受处分被调离原岗位的除外）。不管是调到审判岗位还是非审判岗位，不管是“上调”还是“下调”,在调动之前应征求法官本人意见，如果法官拒绝，则不能强制执行，以此防止永久或暂时剥夺法官审判权的专断性和随意性。