霍尔果斯国际边境合作中心贸易争端解决机制问题

　　第三章 中哈霍尔果斯国际边境合作中心贸易争端解决机制及存在的问题

　　第一节 中哈合作中心贸易争端解决机制

　　中哈合作中心是中哈两国建立的国际边境合作项目，中国和哈萨克斯坦政府在合作中心建设的初期就对其功能和管理协调机制提出了具体要求和规范。在《管理协定》中规定到：“合作中心”中方区和哈方区分别由双方授权机构依据本国现行法律实施管理。中方区和哈方区分别有霍尔果斯管理委员会和国家运输物流发展中心有限公司对各自的区域进行领导和管理。对在合作中心经营的主体也做出相关的规定，规定从事的经营活动应是两国法律都不禁止的活动。如果在合作中心区域内出现与从事活动有关问题的分歧，中哈双方可以进行磋商。为了确保“合作中心”各项活动能正常的进行，中哈双方之间应该要建立长效的工作机制和协调机制。依照中国政府和哈萨克斯坦政府在 91 年达成的《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府经济贸易协定》的第十条中规定到，缔约的任何一方可以建议另一方，轮流的在中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国就经济贸易问题举行会谈。在两国签订的《中国新疆政府代表团与哈萨克斯坦工业和贸易部会议纪要》中也提到了，中哈双方应该建立不同层次的对话、协调及联系的会晤机制。在以后签订的双边条约和协议都对中哈两国协调磋商机制有所规定。

　　一、中哈合作中心管理协调机制中的问题

　　就目前从中哈合作中心的发展情况来看，中国商务部和新疆维吾尔自治区与哈工业部和贸易部就“合作中心”发展的相关事宜，进行过多次的沟通和磋商，组织专家和企业实地考察中哈合作中心的建设发展情况。但在现实的情况中，该协调机制并不能很好的解决问题的所在。探究原因，“双方缺少长效、灵活和紧密的沟通协调机制和对双方国情、市场了解的缺乏。”

　　从中方来看，虽然霍尔果斯经济开发区党工委、管委会拥有行使一定的自治区级审批管理权限，但在实践中，操作性却被弱化了。比如，中哈合作区的双方在磋商和谈判中，虽然都建立了及时的沟通机制，但因为中方的管理机构无权直接回复涉及自治区和国家层面上的问题，并且合作中心中方区的管委会在向上级请示时，要通过霍尔果斯口岸，然后到伊犁哈萨克自治州，再到新疆维吾尔自治区，最后到商务部。“这样的机制设置是与哈方的体制不相符，也就导致了中哈双方工作中的不平等，这种不平等会影响中哈合作中心的发展。”

　　为了能使中哈合作中心的建设和发展变得更好，需要中哈两国在合作中心的管理工作中能积极地相互配合和高度的协调。

　　而用什么方式来协调和配合双方的管理工作，在《框架协议》和《管理协定》中没有涉及到。

　　此外，由于中哈两国对中哈合作中心的特殊管理，使中心内的人员和货物大量的流动，这就造成了双方的管理机构不能很好地应对货物和人员的频繁流动，就会导致中哈合作中心出现贸易秩序混乱的现象。同时，由于中哈两国在合作中心里的建设目标和方向是不同的，而双方都是朝着各自的方向进行着建设。如果双方没能就中心里的相关问题进行有效地协商，就导致了中哈双方在对合作中心进行管理时，双方都存在消极的情绪和行为，这是不利于双方的经贸快速健康的发展。双方对于合作中心发展中存在的各种问题，如果不能进行迅速、有效地协商沟通，并对其进行解决，就不能使合作中心能快速稳定的发展，双方也就无法使合作中心的作用发挥出来。

　　二、中哈合作中心组织机制中的法律问题

　　在区域经济的合作形式中，中哈合作中心是其存在的一种形式。如果要使中哈合作中的各项制度和措施得到充分的落实和执行，就需要一个健全并且高效的组织机构来解决经贸合作中存在的各种分歧和纠纷。在《管理协定》中第一章的第二条明确规定了中哈合作中心的中哈双方区域分别由中华人民共和国新疆维吾尔自治区人民政府和哈国共和国工业和贸易部进行管理。

　　现阶段，在中哈合作中心中，双方管理机构的管理，是依据中哈共同签订的《管理协定》里规定的用各方现行的国内法律进行授权和依据的管理。这种组织的管理形式，存在一定的局限性和不足。因为，中哈双方的管理部门只对合作中心的各自区域进行管理，双方缺少共同交流的机会。随着贸易的不断发展，合作中心贸易形式将不断增加及人员、货物的大量流动等现象存在时，就会对其管理的要求更加的细化。而现今的组织机制不健全、双方分工过于细化而没有一个统一的管理组织的存在及存在缺少对组织的法律法规的执行依据等问题，就造成了合作中心的工作效率的不高，导致双方在合作中心经贸合作的工作效率大大的降低。所以，为了适应双方的发展需求，可以考虑在中哈合作中心中设立一个双方共同组成的组织机构。该组织机构不需要像欧盟一样，设立一个凌驾于国家主权的组织，而是对其合作中心和口岸的日常事务来进行负责和管理。三、中哈合作中心运行机制中的问题区域经济合作的目标是要对该区域内的成员国之间实现更好的发展共同的经济贸易，而在经济合作规则的形成和有效地实施时，要有与其相适应的运行机制的存在。

　　在合作中心内，双方的区域有中华人民共和国新疆维吾尔自治区人民政府和哈国共和国工业和贸易部进行管理。商务部和新疆维吾尔自治区人民政府为中哈合作中心中方区域的授权机构。该领导小组机构设在了新疆维吾尔自治区的经贸厅中，由中哈合作中心中方的管理委员会来办理领导小组的具体事务。但是在现实中，却存在是由霍尔果斯口岸管理委员会来负责项目的具体管理工作。而这种对工作的管理模式是缺乏统一的组织管理机构，同时在日常的工作中，出现了在管理中分治性和实际的运行中两套班子的问题，这在合作中心的运行过程中表现出了极大地不协调性。中方的霍尔果斯口岸管委会负责具体的日常管理事务，而哈方是成立了专门的机构来行使其管理职责。这就导致了双方的运行机制存在不对等的问题，这种不对等的执行机构在双方的工作中带来了极大地不便。同时，也无法体现出中哈两国间区域合作中的价值表现，对中哈合作中心的顺利运行造成了较大的影响。此外，双方在信息的交流和组织机构的合作中，存在一些信息交流的不畅和中哈双方在对合作中心的运行过程中的预期效果不一致等问题的存在。为了使中哈双方在合作中心能够更好的进行经贸的发展，也为了能建立起双方间更好的合作关系，可以考虑在中哈合作中心建立起法律的运行机制，这样可以起到规范中哈双方的合作行为和快速、高效的解决贸易合作产生的分歧。

　　第二节 中哈合作中心贸易争端解决机制方面存在的问题
　　
　　一、纠纷解决方式少

　　伴随着中哈两国在经贸中不断地加深合作，双方在合作领域中签署了诸多的双边条约与协议。如有“经济贸易合作协定、投资保护协定、成立经贸科技混委会协定、商检协定、银行合作协定、汽车运输协定、铁路过境运输协定、利用连云港港口协定、石油领域合作协定、避免双重征税协定、等文件为两国经贸合作的发展提供了一定的法律基础和保障。”

　　在许多的双边协议中，对于双方发生争议或纠纷时，都是规定通过协商的外交途径来解决，除了中哈双边投资协定中对于投资争议规定了先进行外交方法再进行仲裁的纠纷解决机制。

　　在 20 世纪 90 年代，中国和哈萨克斯坦签订了《中哈两国经济贸易协定》，该协定只是框架性的规定，没有对贸易争端的解决做出相关的具体规定。《中哈关于在石油天然气领域合作的协议》中规定：“在发生争执时，双方将通过谈判加以解决”。

　　《中哈关于保证进出口商品质量和相互认证的合作协定》中也规定了争议通过友好协商的方式来解决；在 2012 年 6 月，签订的《关于中哈边境口岸及其管理制度的协定》中的第九条规定：“在协定解释或执行过程中产生争议或分歧，双方应通过磋商和谈判解决”。

　　而在《两国政府关于鼓励和相互保护投资协定》规定中提到：“对于双方在投资过程中出现的争议尽可能的通过外交途径解决，如缔约一方提出争议之日起 6 个月内通过外交途径不能解决争议的，根据缔约任何一方的要求，应将争议提交专设仲裁庭解决；此外该协定还对仲裁庭成员的组成、争议采取的程序措施做了相关的规定”。

　　从中、哈的许多的双边协定中的条款上可以看出，对纠纷的解决更倾向于外交途径的形式，缺乏明确的细则，也不具有法律的约束力。

　　而随着口岸的贸易发展速度越来越快时，就要求对贸易中发生的纠纷进行快速、公正的解决，从而提高贸易往来中交易的效率和规范口岸的贸易秩序。但是，对于涉外贸易纠纷的解决是中哈合作中心以及我国从事边境贸易的其他地区都没有得到有效解决的问题。而如果要想使中哈合作中心的贸易能够更好的发展，就必须要提供快速、高效的贸易纠纷解决方式。在其他的国际组织中，对于发生纠纷时的解决方式一般是，先通过协商的外交手段来解决，如外交手段不能解决的就有仲裁或专家组的裁定来解决，如果还是不能解决的话，还可以通过诉讼来解决。

　　但对于中哈合作中心而言，这种纠纷解决存在一定的局限性。因为在霍尔果斯口岸中（包括中哈合作中心），主要是边境小额贸易和边民互市的贸易形式为主的贸易，并且在将来的一段时间内，这种贸易形式会一直存在。而现今的诉讼和仲裁的纠纷解决方式还不能应用在交易额较低的边境贸易中来。因为，如果进行诉讼，纠纷的当事人在国外就面临着文化、语言及法律程序的不同等一系列的因素，造成花费时间长，诉讼费用高等问题。对于进行小额贸易的当事人而言，这种诉讼存在很大的风险。此外还存在诉讼判决的结果是需要国际司法的协助来进行执行的，对于纠纷的当事人而言，还对判决结果能否得到对方国家的承认和执行抱有怀疑的态度。而如果通过仲裁来解决，对于贸易额相对较少的口岸贸易来讲，也存在不符合现实的要求。因为，在我国，口岸贸易纠纷的涉外仲裁机构地处北京，对于贸易额较少的当事人来说，通过仲裁会增加成本和花费更多的时间，并且会对当事人的正常的市场交易活动产生影响。因此，一旦出现纠纷时当事人会选择私下和解或放弃诉讼。

　　二、纠纷解决条款覆盖面窄

　　在中哈两国签订的许多双边协议中可以发现，这些协定都只是涉及到了双方经贸合作中的某一个方面，所以，纠纷的解决方式是仅针对这一个特定的领域才能生效。在两国政府签订的《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》（简称《协定》），该《协定》中写到：“协定适用于由缔约国一方或其它地方当局对所得征收的所有税收，不论其征收的方式是如何，对全部所得或某项所得征收的税收，包括对来自转让动产或不动产的收益征收的税收以及对资本增值征收的税收，都应视为对所得征收的税收”。

　　由于该协定涉及到了中哈两国之间所得税双重征税的问题，因此，纠纷解决机制也只是对中哈两国所得税双重征税方面纠纷的适用，而对其他税之间的纠纷是存在不适用的情况。因此，许多的双边协议存在的问题都是仅涉及到了经贸合作中的一方面，条款的覆盖面狭窄。

　　此外，在中哈协议中都仅涉及双边经贸合作方面，对于中哈之外的第三国在合作中心在合作中心区域内与中哈两国或者其他国家之间发生经贸合作等领域的纠纷解决方法没有做出相关规定。

　　三、解决机制设计简单，执行力不强

　　中哈双方在不同种类和行业中签署了很多的双边经贸合作的协定，但从其执行的效果上来看，这些协定并没有在双方经贸合作中起到一个预期的作用。在经济贸易合作中，也出现了双方的企业对法律法规、国际规则的惯例理解和实践运用中的不到位。在中哈两国签订的许多双边协议中，除了发现双方签订的协定都只是涉及到了双方经贸合作中的某一个方面外，还存在一个问题。那就是，在这些协定中，对于发生争议时通过协商来解决后的执行情况或协商没有成功当事的双方又该怎么解决等后续的问题都没有提到过，这就出现了一个尴尬的现象，双方在进行经贸合作中，一旦出现了双方有争议时，虽然签订的协议规定了通过协商来解决，但是面临着无法执行的局面。现阶段，中哈两国签订的许多协议在实质性的合作过程中，进展缓慢。这些协定大多都只是停留在形式的层面上。并且，这些协议也存在对纠纷解决机制的设计过于简单和执行力不强的问题。造成了中哈双方在经贸的合作存在诸多的不便，不利于双方今后的发展。虽然 WTO 的争端解决机制不能直接适用于中哈合作中心的贸易纠纷，但哈萨克斯坦正积极修订国内相关的法律来符合加入 WTO 的要求，两国必将按照世贸组织多边贸易的规则进行贸易活动，解决贸易争端，从而使解决贸易争端的法律将会越来越完备。

　　因为中哈两国都是发展中国家，都处于经济转型的时期。所以，中哈双方的国内法律法规都存在着不完善或不健全的问题。而哈萨克斯坦为了发展本国的经济，常需要不断地调整其外资的政策，导致了哈萨克斯坦中投资贸易环境多变和政策缺乏连贯性。同时，在哈萨克斯坦的政治和经济领域都会存在经济的裙带关系，这种现象不但会对外国企业造成经营上和成本上的困难，而且也使哈萨克斯坦的商业环境的整体性受到了破坏。这些不利的方面造成了双方在纠纷解决时，执行力不强的一个因素。如果要使双方经贸合作更好的发展，就要建立一套完整的、适合双方的争端解决制度。笔者认为，中哈合作中心不是一直存在于两国经贸合作的一种形式，应该是更高层次的合作，如建立自由贸易区。虽然现在看来是不现实的，但这个目标是长远的、也是必然会走向的趋势。而在今后的设计中，应该是向构建自由贸易区的争端解决机制发展为基本的方向。