我国法官责任追究制的不足(2)

　　（三）责任追究程序的行政性

　　最高人民法院发布的《人民法院监察工作条例》和《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》（以下简称《暂行办法》）是较为详细地规定了查处违纪案件程序的两部规则。《处分条例》虽有要按法定程序处分法官的表述，却未明确何为法定程序，该条例根据《中华人民共和国公务员法》制定，法官责任追究程序参照《公务员法》的相关规定，办事规则具有行政性。法官责任追究程序的参与者之间更多地倾向于行政管理关系而不是司法关系，被追究的法官的程序性权利也没能得到有效保障。司法性程序要求要给予利害关系人充分地参与追究程序的机会，要保证被追究人在这一过程中充分的陈诉、申辩的权利，对处理结果不服的应有完善的权利救济机制。但在现行的法官责任追究机制中，这些权利都没有得到充分的体现，不管是立案、调查与审理、处理、复议与申诉都留下了深刻的行政化痕迹。下图中处处可以体现行政领导在案件查处中所处的主导地位，这与司法性程序独立自主的特点是不相符的。

　　在立案环节，根据《暂行办法》第17条至20条及《人民法院监察工作条例》的相关规定，需要立案查处的案件，由承办人写出立案报告，并附检举、控告材料和初步调查情况，报请审批，经批准后，还要按照干部管理权限报有关部门备案。并且上级人民法院监察部门和下级人民法院监察部门是行政领导关系，上级人民法院监察部门发现下级人民法院及其工作人员有严重违法违纪的问题，可以责成下级人民法院监察部门立案查处，并报告结果。试想，有什么样的司法程序存在报批的问题，有什么样的司法机构是不能独立开展工作的？这些处理机制都只存在于行政管理体制中。

　　在调查与审理阶段，虽然调查组与屯理组分离，调查结束，案件提交审理小组或者案件审理委员会审理后，调查组退出，没有形成三方等腰结构的司法追究模式。据《人民法院监察工作条例》第32条，案件审理采取听证或者书面审理的方式进行。书面审理的方式多适用于行政复议程序，诉讼程序中，书面审理只在二审程序中适用，前提是事实清楚，审査小组或者案件审查委员会第一次接触案件，也没有倾听当事法官的答辩，如何就能确定案件事实已经查清了呢？再者，姑且不论《人民法院监察工作条例》中未明确听证的具体操作方式，即使听证程序有助于法官权利的保障，但也是一种行政化的权利保障方式。

　　在处理上，规则的字里行间充斥着对院长权力的描述，法院中也存在着公务员管理的等级化体系，院长掌握着每一位普通法官的命运。院长、副院长领导庭长副庭长，庭长、副庭长领导普通法官。这种等级制度层层相扣，位阶分明。19并且处分决定作出后，不管受处分人是否同意都不影响处分决定的执行。这种做法在司法性追究程序中是很难想象的，不说刑事与民事诉讼程序，即使存在“起诉不停止具体行政行为执行”原则的行政诉讼中，也规定了例外情况。

　　关于复议与申诉，据《人民法院监察工作条例》第35条，对纪律处分决定不服的，受处分人员自收到纪律处分决定之日起三十日内可以向作出纪律处分决定的人民法院申请复议，复议的人民法院应当在三十日内作出复议决定；对复议决定仍不服的，可以在接到复议决定三十日内向作出复议决定的上一级人民法院申诉，上一级人民法院应当在六十日内作出处理决定。复议和申诉期间，不停止原决定的执行。不管是处理期限还是方式套用的都是行政法上的模式。

　　由此不难看出，监察部门采用的这套检查程序“在性质上是行政性的，更侧重于查清事实而忽视权利保障，特别是决定者的独立性和中立性、程序中的平等性和对抗性都相对较弱甚至没有。” 2“法官责任追究程序虽然以公务员责任追究程序为基础，但必须体现法官的职业特点，否则不科学，也不符合现代法治细化分类的要求，对于这一点，最高法院曾在2007年计划出台《法官违纪惩戒程序规贝ij》试图改变这一不利现状，但至今尚未发布。

　　（四）处分措施不合理

　　对违纪法官的处分措施主要规定在《处分条例》之中。根据《处分条例》的规定，依照不同的处分事由和情节轻重，对法官可以分别课以警告、记过、记大过、降级、撤职或者开除处分，处罚措施完全照搬《公务员法》的规定。当然，并不是说仅仅为了显示出差别就要去规定一套完全不同的处罚措施，但至少应体现法官的职业特点。如果说针对法官的轻微违纪行为，给予其警告处分，不暂停其审判业务的行使，那么因较严重的违纪行为受到记大过、降级或者撤职处分的法官，也继续让其履行审判职务，撩拨的难道不是当事人和民众对司法公正本就脆弱的神经吗？与任何一门职业相比，再没有比司法职业更需要人们的信任了，信任是法官生存的筋骨，如果人民失去了对法官的信任，就不会理所当然地接受法院的判决。即使判决的过程和结果是公正的，当事人也可能因为对法官的不信任而上诉，徒增不必要的司法资源浪费。建立完善法官责任追究机制的目的之一就是要重拾并巩固民众对法院和法官的信心，让一个失去了人民信任的法官继续从事审判工作，与建立这一机制的本意南辖北撤。如果不对外公布对法官的处理结果，当事人不清楚自己的主审法官是否受过处分，暂时维护了具体案件当事人对法官的信任，这不仅是处罚的透明性和公开性的丧失，也是对民众知情权的侵犯。加之现在法院案件繁多，法官工作繁忙，不暂时停止其工作，法官是否真的有时间去反思自己的错误。法官身上背负这样的处分，承受内外部压力，其心理难免不产生波动，在这样的心理压力之下，能否做好本职工作也存有疑问。

　　除上述几种正式处分种类外，各地法院还有一些非正式的问责方式比如诫勉谈话、责令纠正等，对一些道德品德和生活作风问题釆取这样处分方式，这不仅是上文提到的对职务外行为的轻视的表现，一些诸如对奖金的扣发等处分也与上位法矛盾。《法官法》第8条第4款规定，法官有权获得劳动报酬，享受保险、‘福利待遇。

　　另一个问题是，处分规定的发布过于频繁，往往几年甚至一年就会出一个新的和追究法官责任相关的规定，难免不有朝令夕改之嫌。下图总结了与追究法官责任相关的规定，其不稳定性、散乱性可见一斑。

　　自1986年《人民法院奖惩暂行办法》发布开始，最高人民法院先后共颁布了 23个有关法官责任追究的规定，其中已经废止的有8个，现行有效的有15个，今后兴许还会有类似的规定发布。而这些规定实施后的效果如何呢？下图根据最高人民法院工作报告制作。

　　从表中可以看出，每年受刑事追究的人员大致维持在一个稳定的水平，这是偶然，还是统计上的故意为之？ 2004年光湖南省法院系统就查处违法违纪人员140人，一省法院被查处的法官数量便占了全国总数的三分之一，由此可知，全国每年违纪违法的法官远不止最高法院公布的这些。即使数据真实，相较于法治发达国家每年违纪法官在10人以下的情况，这样的数据也让国民寒心，这也说明我们的法官责任追究机制的效果并不乐观。

　　结合最高人民法院发布的法官责任追究相关规定的年限，可以得出这样的结论：当一个新的规定出台，法官会有所收敛，但是这些规定是旧瓶子装新酒，隔了没几年，原先的办法、条例被废止，新发布的规定内容却也并无多大新意，具体做法还是老一套，有些新规定只是把政治或者思想道德上的抽象话语转化成机制建设的具体成果而已，但反反复复地强调，听得多了也会麻木，时间久了，难免不心生疲累，饶灭贯彻落实的热情。

　　当然，并不是说被查处的法官人数与司法公正之间具有正相关或者负相关的关系，建立完善法官责任追究机制的初衷也不仅仅是为了查处更多的法官。因果报应性的惩罚，只是建立完善法官责任追究机制的一方面原因，但这一机制的根本意义在于树立一种机制性的权威，树立法官对公正、对自身职业的忠诚和信仰。

　　这需要法官责任机制和司法体制、司法机制的相互协调。在法官准入上从严把关、畅通责任法官的退出路径对法官机制的完善也不无禅益。

　　虽存在种种问题，现行的法官责任追究机制也并不是毫无建树，法官违法违纪现象相对而言还是呈下降趋势。但总的来说，现行法官责任追究机制尚未形成全国统一的追究标准，各个地方法院各行其是，内外部和谐、规范与操作相协调的机制尚未建立，取得的效果难以令人满意。