《多德一弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》的启示

　　3.2美国《多德一弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》对我国的启示

　　2010年7月15 R美国立法机构通过了 “大萧条以来最严厉的金融改革方案”一-《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（以下简称《多德法案》）。法案通过重新设置金融消费者保护机构，划分保护机构的职权，着重阐述了金融消费者保护问题，反映出美国当局立法机构对金融消费者保护立法的重视与关切。该法案承载了诸多厚望，立法者迫切希望这部法案的实施能为保护金融消费者权益提供强有力的帮助。在法案实施一周年之际，美国国会专门就此举行听证会，以检验法案的进展和效果，但结果证明成效甚微。虽然法案要求政府新设金融消费者保护局（ConsumerFinancial Protection Bureau,以下简称CFPB），且奥巴马于2011年7月18日提名前俄亥俄州司法部长理查德？科德雷出任美国消费者金融保护局局长一职6%但由于共和党的反对，理查德？科德雷尚未通过国会任命。根据规定，如果局长职务没有得到确认，该机构就不能对非银行金融机构制定或实施新的监管规定“,可见，由于政治党派势力之争，使得这一机构的正常运作都成了问题。

　　经过该次金融改革，美国的金融监管机构被整合为美联储、联邦存款保险公司、货币监理署和国家信用社管理局四个机构。联邦存款保险公司负责对在各州注册的非联储成员银行进行监管。新法案还提出在财政部内部建立一家新的联邦保险办公室，掌管保险行监管职权。这意味着原来主要由各州进行监管的美国保险公司，将来需接受联邦监管机构的统一监管。7°针对各州保险产品的多样化性问题，全国保险监管协会也己经建立了一套集中的申请和审批体系。虽然法案在幵局之年的成效并不能令人满意，但是其所透露的金融监管目标及其中的改革措施都能提供有益借鉴。

　　3.2.1将保护金融消费者作为重要监管目标

　　在经历了次贷危机这场噩梦之后，美国各界己经认识到，在提升美国全球经济竞争力的同时，不能以牺牲金融监管的基础价值为代价，金融监管的基础不是追求效率，而是加强对金融消费者权益的保护。7’因此，法案明确地将保护金融消费者权益作为接下来金融监管的目标，并在美国联邦储备委员会新设一个高度独立的CFPB,监管参保储蓄存款机构、金融公司、抵押贷款人以及一系列非传统的金融服务实体提供的金融商品或者服务，强化监管者的消费者保护职能。

　　保险消费者保护是保险业持续发展的先决条件，没有消费者的保险市场必然走向衰败。尽管短期来看，保险消费者与保险机构的利益存在一定冲突，甚至会放慢保险业的发展步伐，但从长远角度而言，两者是利益共同体，是相辅相成的关系。虽然我国金融监管机构已经幵始认识到保护金融消费者权益的重要性，但就目前总体状况而言仍是以金融效率为核心价值。《多德法案》之所以将保护金融消费者权益作为唯一监管价值，是因为其切身经历了由于忽视金融消费者保护而造成的次贷危机所带来的经济大萧条。前车之鉴，后事之师。我国保险业尚处在初步发展的时期，保险消费者本位的思想还未得到普及，保险市场上侵犯保险消费者权益的行为呈现上升的趋势，我国应当在保险立法和保险监管中逐步培育保险消费者保护的思想，在过渡阶段使之与金融稳定的监管目标相协调，并逐步实现保险消费者本位思想的升位。

　　3. 2. 2提高监管机构的执行力

　　前美国联邦储备委员会主席Edward Gramlich所说：”在优级市场上，我们本不太需要监督，但我们却监管很严密；在次级市场上，我们迫切需要监管，大多数的贷款在几乎没有监管的情况下发放出去。这就像一个城市制订了关于谋杀的法律，但没有警察巡逻。“可见，虽然美国的金融监管制度相对完善，但是由于法律执行力的不足导致无法发挥其监管制度的优越性。因此，美国政府在此次改革中新设CFPB,并赋予其超然的权力以确保其能够切实发挥法律制度的优势。

　　CFPB作为全国最高的金融消费者保护机构享有高度的独立性。该机构以消费者为本位，以金融安全为唯一监管目标；不接受其上级机构美联储理事会的任何行政干预，为不隶属于总统的独立管理机构；采取局长负责制，提高决策的效率；年度行政预算由局长确定，且以满足其行使权力所需为合理必要水平；保护局虽隶属于美联储理事会，但是责任自担，相互不承担任何责任。显然，金融消费者保护局在资金、人事调整、行政地位上的高度独立性为保障其执行力提供了基础。

　　CFPB可同时行使金融监管领域的专属立法权、行政权和部分司法权，且其所指定的规则有权获得司法尊重，有权绕幵司法系统径行宣告金融市场行为违法、有权对相对人强制调查并独立取证”.当其怀疑金融仲裁涉及到公共利益时，保护局可以作出限制或干涉‘5.CFPB享有高于其他监管机构的权力，其有权对其他监管者的检查行为进行抽样调查或参与监管，有权整合所有监管者的监管信息CFPB还享有向消费者披露金融产品和服务的基本特征，揭示产品的成本和收益分析，以k进行风险提示的权力，以保障消费者充分的知情权。为了保障金融消费者的投诉不流于形式，保护局明确了问责制，其专设了一个办事处专门负责保护消费者，以免多机构多职责出现问责不力的情况。另外，法案还赋予保护局公益诉讼的权力，其有权对违反消费者金融保护法的行为人提出民事诉讼。CFPB享有的这诸多权力无不是在为确保其执行力提供手段保障。

　　CFPB是美国此次改革中一项非常具有针对性地安排，若能够按照原定规制开展，那么其既能使该机构的执行力得到绝对的保障，又能解决监管问责、监管套利、监管目标冲突、监管重复和监管空白的问题。我国保监会己经在2011年10月成立了保险消费者保护局，其职能主要包括两大块：研究保险消费者保护机制，以及受理解决保险投诉。相比于美国的CFPB,我国的保险消费者保护局行政级别低且不说，更无强制调查权以及其他与保护保险消费者相关的必要行政权力和规则制定权。与美国相比，我国目前仍处于机构监管阶段，而美国已经从机构机关过渡到了功能监管。但实践证明功能监管仍然无法完全解决监管执行力的问题，重复监管和空白监管依然存在，甚至造成了次贷危机。因此，美国整合了所有的监管力量，塑造了金融监管的超级巨头--CFPBo世界经济的发展具有惊人的相似性，美国曾经面临过的问题，我国在不久的将来也势必将要面临。监管机构执行力不足所造成的负面效应不亚于无监管法律所导致的后果。我国保险监管机构必须深刻认识到这一问题，重新审视保监会和保险消费者保护局的职权及其监管成效，为其配置足够的人员编制和资金预算，以保障其能将保护保险消费者的职责落到实处。

　　3. 2. 3强化消费者的知悉权

　　CFPB-方面将制定强制性信息披露格式，规定金融机构必须告知消费者的内容；另一方面当消费者提出公开信息的请求时，要求金融机构公幵消费者可以获得的所有金融商品或服务的相关信息。77同时该法案还强调了消费者保护立法方面的一系列基础性准则，包括“透明、公平、适用、问责、普及”,弥补危机中信息披露监管不力的问题。

　　信息就是保险产品内容的外化表现，对保险消费者来说信息等同于价值。强化保险消费者的知悉权是为其提供保护的基础与前提。保险机构本身缺乏向消费者提供产品信息的动力，单纯依靠保险机构自身的自觉性无法保障消费者的知知悉权。必须由中立的、有公信力的第三方如保险监管机构介入，强制规定信息披露的深度、广度、表达方式和披露方式。所有能够消费者作出购买决策的产品信息都应当能被消费者准确、便捷、顺利地获得与被告知。另外，保险监管机构还承担着向公众披露保险行业整体和个别保险公司发展情况信息的重要义务。美国保险监督官协会是对美国保险’分州监管模式的辅助，其职责为汇总、披露各州的保险信息。因而该协会建立了世界上最全面的保险信息系统，数据库涵盖了美国国内所有保险公司的信息。该数据库能为州保险局提供信息服务，有助于州保险局因地制宜。