现行企业所得税优惠法律制度的完善(3)

　　4.2.5完善企业税收优惠的利益均衡机制

　　在信息化以其无孔不入的渗透力增强着世界的有机联系、全球化的发展趋势使原本看来简单的事情正变得具有全局性时，政府无论对何事、在何时以及以何种方式进行决策都将关系到全社会各利益主体的得失。如何通过一定的制度，合理有效地吸收利益相关方的意见，从而提高企业税收优惠法律制度的科学性与可接受度，是制度设立的关键。

　　（1）引入税收优惠听证制度，为竞争关系的纳税主体提供立法参与途径，让企业感受到自身利益被考虑与被尊重。这样不仅能选出最受欢迎的税收优惠政策，还能通过分析利益受损企业的诉求，缓和竞争企业之间的摩擦。应当注意的是，任何优惠制度的出台，都不可能使每一个利益团体受益，尤其是企业税收优惠制度，必须目标长远，立足于经济的整体发展，故企业给予的口头或书面陈述意见，仅是作为行政机关的参考意见，行政机关在做出税收优惠政策时并不完全受制于相关企业的各方意见。

　　（2）设立企业税收优惠的公示制度，保证竞争关系的纳税企业的执行监督权。一方面，让纳税者知晓企业税收优惠的具体内容，是对纳税者知情权的保护；另一方面，这是对税收优惠立法的监督，将企业所得税优惠施行的整个过程与程序都置于公共之下，能增加企业税收优惠的透明度，让优惠决策受公众的舆论监督，避免“暗箱操作”.

　　（3）规定竞争关系纳税人的权利救济请求权。在受惠企业享有经济利益的同时，赋予非受惠企业相应的权利，是保障利益均衡的必要手段。故在有充分证据证明税收优惠制度的实施与制定侵害了相关企业的权利与利益时，企业有权依照法定程序请求获得经济赔偿。

　　4.3完善企业所得税优惠法律制度的执行

　　4.3.1引入税式支出制度

　　“税式支出”概念是税收优惠制度发展到一定阶段的产物，是对传统税法理论的突破。早存1995年，英国皇家利润和所得课税委员会就注意到，从本质上看，在税收制度中安排的许多税收减免相当于用公共的货币提供津贴。自那时起，税收的减免问题就不仅是从税收角度进行研究，而是更广泛地从支出角度加以研究，并且逐渐形成“税式支出”的概念。94所谓税式支出，是指国家为了实现促进经济增长和保持社会公平的目标，通过财政支出预算程序，给予特定纳税人与纳税项目各种税收优惠待遇，使纳税人减少税收负担的一种特殊的政府财政支出。作为规范税收优惠行为的制度，税式支出制度是从国家和纳税人之间的关系出发，强调的是两者之间特殊财政利益关系配置的程序和规范，是对税收优惠进行量化管理的制度体系。税式支出制度实现了预算规划和税款高效利用之间的一个平衡：通过预算将要实施的税收优惠总量列入财政支出项目中。与此同时，保证纳税人能及时使用到优惠的税款，进而保证资金流能快速运转。

　　我国在这一方面起步较晚，实践中还没有税式支出制度。为解决我国企业所得税优惠没有客观的指标予以约束而容易产生随意性的问题，现阶段有必要引入税式支出制度，将企业所得税优惠在我国的预算中反应出来，以此来控制企业税收优惠制度的实施。

　　第一、建立税式支出制度对企业所得税收优惠的总量进行一个初步的预算并最终予以控制。通过正式的预算程序将企业税收优惠的项目以支出形式分别列出，剔除违反法律及调控政策的税收优惠项目，使得所有的税收优惠的金额与投向一目了然。同时，从结构上合理安排企业税收优惠的布局，将各地的税收优惠的目标、总量进行统一地规划和管理，实现企业税收优惠区域间的均衡，进而防止各地税收优惠政策竞争造成效应消长，实现国家总体利益的增长。

　　第二、建立税式支出制度提高企业税收优惠制度运行的效率。通过税式支出制度的预算机制，对企业税收优惠制度的运行成本进行统一估算，避免地方政府为迫切追求政绩，依靠直观判断来规划企业税收优惠，从而有效降低不理性的税收优惠行为带来的巨额制作成本。同时，通过税式支出制度将一些效益低下的产业税收优惠政策向高效益的产业转移，顺应市场规律的要求，提高企业优胜劣汰的速度，从而提高整体运行效益。

　　第三、建立税式支出制度规范企业税收优惠程序，实现税收优惠朝着规范的税式支出程序发展。目前，我国尚无法律规制税收优惠政策制定程序，相较而言，由预算法严格控制的预算程序，其立法和实施都有较成熟的制度体系加以控制。

　　故笔者建议，可比照预算法的相关规定进行操作。

　　结合我国长期以来的企业税收优惠政策实践，可以确立税式支出预算编制主体由财政部、国家税务总局、地方政府以及各级财政部门组成，由这些部门依据社会公正或经济效益，按照严格的预算程序，制定出税式支出的草案，交由全国人大及常委会、地方各级人大及常委会进行审核与批准。其具体的执行由各地税务行政机关进行，并受各级人大及常委会、上级政府及其财政部门、审计部门、各纳税人的监督。
　　
　　4.3.2与《税收征收管理法》的配合

　　目前，我国对企业滥用税收优惠制度的行为及征税机关违规审批的行为惩戒力度不够，可以从以下两个方面进行完善：

　　4.3.2.1完善企业违规惩戒机制《税收征管法》第63条96未对企业滥用税收优惠进行不合理避税的行为进行定性。从税法的立法宗旨及加强征管角度看，企业为了免除或降低税负，利用税法的疏漏，滥用税收优惠制度，实施避免纳税义务成立的行为，在事实上减少了国家税收收入，属于违规行为。故可将企业的该种行为纳入《税收征管法》界定的逃税范畴，通过《税收征管法》与《刑法》201条关于逃税罪的规定，严格规制企业滥用税收优惠的行为。不过由于企业所得税优惠的管理采用的是备案制，许多情况是因为企业与征税机关对于企业所得税优惠的要见理解不一致所引起的争议。故而，税收征管的执行应考虑企业所得税优惠有其所欲达成的目的，对于运用企业税收优惠失败的行为，不宜轻易认定为逃税或避税而加以处罚。尤其是对于第一次利用企业所得税优惠的纳税企业，应以鼓励企业申请为审查重点，而非以有无逃税为审查重点。

　　4. 3. 2. 2完善税务机关的违规审批责任机制笔者建议，对税务机关相关责任的法律规定，应在权责相统一原则的指导下，力求对具体违规事项进行具体规定，使违规审批机制更具操作性。在税收征管实体法中，明确凡授予权力的，税务机关必须承担对应的责任；凡违规或不合理进行审批的，税务机关必须接受相应的责任惩处。此外，还应当加重对相关责任人员的处罚，过行政处罚甚至刑事处罚使其承担法律责任，将税务机关的违规责任落到实处。在税收程序法中，为限制税务机关的权利滥用、保障纳税企业的程序权利，应规定税务机关程序违法的责任，即在程序违法时，不论其是否对企业纳税行为或合法权益产生实质影响，税务机关都应当承担责任。