公用企业信息公开的范围

　　第二章公用企业信息公开的范围

　　一、公用企业所拥有的信息的分类

　　（一）公用企业需要上报主管机关的信息

　　公用企业需要上报的信息是指公用企业根据法律法规或者签订的特许合同而需要向其主管部门报告的信息。3°这一部分信息主要是为了主管行政机关能够更好地监督公用企业的运行而存在的。原建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》第十一条第五项规定：获得特许经营权的企业应按规定的时间将中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、董事会决议等报主管部门备案。但这样的规定似乎太过笼统，缺乏有效的制约机制。公用企业为了尽可能地多赢利而尽可能地少将企业内部信息上报。一来他们害怕主管机关会干涉其经营自主权，二来他们害怕主管机关会将信息泄露出去，成为竞争对手的有力武器。现在的法律法规甚至缺乏有效的责任追究制度。有责任心的公用企业可能会主动去主管部门备案，但也有可能有部分公用企业对备案视若无睹，那么主管部门又能依据什么去强制要求公用企业备案呢？这样的后果就是主管部门并不能有效地收集公用企业的信息，从而对其进行有效的管理，许多关涉公共利益的信息被作为商业秘密保留在了企业内部。但是该信息一旦上报，主管部门和公用企业自身就会同时持有该信息了。

　　（二）其他公用企业制作或者获取的信息

　　《条例》第二条规定，本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。同样，公用企业在履行其职责的过程中也会产生相应的信息，或是自己制作的，或是通过某种方式获取的。

　　不同于公用企业需要上报的信息，公用企业在履行职责过程中制作或获取的信息只掌握在公用企业自己手中，主管部门是无从知晓的，也就是说这种信息是不用上报的信息。

　　公用企业制作或者获取的信息中有一部分是与公众的切身利益密切相关的，主要包括公用企业的基本情况、服务事项、重大项目的招投标、重要设施设备的采购情况及上述信息内容的重大变更、争议的调查处理及损害的赔偿方式等31.

　　在民营化的背景下，公用企业很可能受到市场利益的驱使，而在不能满足其利润需求时放弃对公众提供满意的产品和服务。于此情形，国家本于社会国之要求，即有义务通过监督管制等手段，保障人民生存基本事项得以透过私人与私经济企业获得充分满足。32公用企业的定价和服务信息影响到了公民的生存权，所以国家有必要保障公民享有获取该类信息的权利，更好地维护公民的切身利益。如《杭州市市政公用事业特许经营条例》第二十一条第一款规定：按照规划和社会需要，在特许协议约定的服务区域内向消费者普遍地、无歧视地提供安全、合格的产品和优质、持续、高效的服务。所以公民有权据此获得相关信息，进而判断公用企业是否满足了普遍服务的要求，是否履行了生存权保障之义务。

    二、确定公用企业信息公开的强度

　　虽然公用企业和行政机关一样承担着为社会、为公民提供公共服务的责任，但公用企业还是有着行政机关所不具有的营利性的一面，这决定了对于公用企业信息公开的要求不能等同于行政机关。对于公用企业的信息公幵强度的把握是非常困难的。对于行政机关的政府信息公开，我们一向遵循“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，尽可能地满足公民的知情权，使政府的运作最大可能地透明化，但是对于公用企业的信息公开，我们绝不可能提出如此高的要求。一方面，如果要求太高的话，很可能会泄露公用企业的一些商业秘密，不利于其正常商业活动的展开，甚至会造成市场的混乱。信息公开的强压也会妨碍公用企业自身自主经营权的行使，损害公用企业为公众提供公共服务的效率。政府将部分公共服务的职能外包给公用企业，一来可以减少财政支出，二来也是因为如此做能提高为公众提供公共服务的效率。所以如果对公用企业的信息公开提出过高的要求的话，之前的很多努力都会付诸东流了。毕竟，如果信息公开要求过高的话会损害其正常的收益，影响其生存的能力。另一方面，如果对其要求太低的话，很多关乎公共利益的信息都会逃脱公法的制约，无法最大限度地满足公民的知情权了。

　　行政机关甚至也会以此为借口，将部分政府信息转移到商业秘密的领域而逃避法律的约束了。所以我们要为公用企业的信息公开强度找到一个“度”,不然就会产生过犹不及的后果。对于公用企业的信息公开的强度问题，我们可以将竞争性公用企业与非竞争性公用企业分开来考虑。竞争性公用企业的营利倾向较强，商业秘密相对而言更多。如果对其信息公开要求过高的话很可能因为商业秘密落入竞争对手手里而被市场淘汰。相比之下，非竞争性公用企业公益性质更为突出。

　　如自来水公司，市场上仅此一家，不存在竞争对手，那么对其信息公开的要求也就相对更高，可以说更加接近于行政机关。

　　三、信息公开与商业秘密保护

　　公用企业的信息公开与行政机关的信息公开最大的不同点就在于公用企业自身所拥有的商业秘密问题。在过去的针对行政机关的政府信息公开活动中也同样存在一定的商业秘密问题。它主要指的是，行政机关在公开政府信息时不得涉及商业秘密，但是如果权利人同意公开或者行政机关认为该信息如果不公开可能对公共利益造成重大影响的，行政机关则可以将其公开。另外，如果行政机关拟公开的信息涉及第三方的商业秘密，公幵可能会损害第三方利益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公幵的，不得公开。34当然行政机关认为如果不公开会侵害公共利益的，还是应当予以公幵的。公用企业信息公开中所涉及的商业秘密的问题主要是公用企业所掌握的信息中哪些信息可以界定为商业秘密的问题。

　　（-）公用企业商业秘密的界定

　　对于什么是商业秘密的问题，《条例》中并没有明确具体的规定。要寻找法律文本的明确规定的话，我们不得不追溯到1993年实施的《反不正当竞争法》，其中第十条对商业秘密做了初步界定。“商业秘密”指的是不为公h所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人釆取保密措施的技术信息和经营信息。35那么问题在于，在《条例》没有给出明确规定的情况下，我们能否直接将《反不正当竞争法》中的定义挪用到信息公开领域呢？答案应该是否定的。美国信息公开的立法和实践证明，在信息公开场合，商业秘密不能受到绝对保护，对商业秘密的保护不能扩大化，否则将危及信息公开制度本身。36因为《反不正当竞争法》与《条例》的立法目的和侧重保护的法益是不同的。37《反不正当竞争法》的立法目的更侧重于为了保护私人利益，防止商业秘密的泄露，从而避免不正当的竞争，是从私法的角度对商业秘密提出保护的请求。而《条例》的立法目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，是从公法的角度出发调整政府和公众的关系。38所以直接使用《反不正当竞争法》中的商业秘密的定义可能会阻碍《条例》的有效实施，使一些信息兔予公开，甚至可能会损害公共利益。

　　除了《反不正当竞争法》的规定之外，国家行政管理局1995年又发布了《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》，其中对商业秘密又进行了深入解释。该规定第二条对于商业秘密的定义与《反不正当竞争法》是一样的，但之后又对“不为公众所知悉”、“能为权利人带来经济利益”、“权利人釆取保密措施”、“技术信息和经营信息”和“权利人”进行了详细阐述，将“设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客服名单、货源情报、产销策略、招投标中的标底及标书内容”等信息都纳入了技术信息和经营信息的范畴。39这样一来，乎商业秘密的范围更广了，所以适用《条例》时怎样判断商业秘密是需要我们谨慎对待的。对于一个公用企业而言，再细微的信息对其营利目的都可能起到间接的促进作用，都会对其在市场上的竞争地位起到一定的影响，那么对于公用企业来说，它自然倾向于所有的经营信息都不公开，这样对其发展和竞争都是最有利的。

　　所以我们在公用企业信息公开问题上又不能将商业秘密定义得太过广泛，否则关？乎民众切身利益的信息都会成为《条例》的漏网之鱼。

　　那么我国有没有必要制定统一的《商业秘密保护法》呢？我国现有《条例》将商业秘密的保护和个人隐私的保护都列入了其中，但是实践中仍存在很多纠纷。为了更清楚地界定商业秘密，确定公开与保密的关系，我国可以借鉴世贸组织TRIPs协定对商业秘密的规定，尽可能和世界接轨，制定统一的《商业秘密保护法》，对商业秘密的概念、种类、范围等做出明确的规定。4°当然这样的立法有可能扩大了商业秘密的范围41,但清楚了商业秘密的范围，就缩小了公用企业判断信息是否公开的裁量权，更容易判断信息是否应当公开。当然如果能针对公用企业自身特点对其商业秘密的界定进行统一规定，那么其信息公开的范围就会更加明确了。

　　（二）应当公开的信息

　　1.应主动公开的信息

　　《条例》第九条关于应该主动公开的信息的范围同样适用于公用企业的信息公开，只是在公幵的强度要求上会有差异，这也是对于公用企业保护商业秘密的必要考虑。首先是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息。这些信息所包含的范围是非常广泛的。正如前文《杭州市市政公用事业特许经营条例》第二十一条所提到的，公用企业在履行公共服务职能时，为了满足对于公民提供普遍服务的要求，公用企业应当主动公开其所服务的区域、提供服务的方式、服务产品的质量与价格，服务是否持续与高效等相关信息。其次是需要社会公众广泛知晓或者参与的信息。这类信息有一部分是与第一种信息所重合的，但需要社会公众参与的信息应受到特别关注。随着我国公民的法治意识的不断加强，听证会出现得越来越频繁，特别是价格听证会最受人关注。所以公用企业在做出需要公众参与的决策时，势必要将有关事项提前公开，使公众有参与的准备，掌握必要的信息，这样不仅能提工作效率，更能提高决策的正确程度，使决策更完善。再次是反映组织机构设置、职能、办事程序等情况的信息。这里就涉及前文所提到的公用企业需要上报其主管行政机关的信息，如公用企业的发展规划、年度报告、年度经营计划等。但是需要上报的信息不全是需要主动公开的信息，这里就需要在权衡商业秘密和公共利益的孰轻孰重之后再确定哪些信息应该主动公开。除此之外，机构设置、职能、办事程序等信息的公开都更有利于提高公民对于公用企业的认知度，更有利于公用企业开展公共服务活动，起到了便民的作用。最后还有公用企业的重大项目的招投标、重要设施设备的采购情况及其信息内容的重大变更、争议的调查处理及损害的赔偿方式等信息。42应当主动公开的信息是无法牧举完全的，时代发展迅速，信息瞬息万变，所以有不足的地方都有待今后新的法律条文的出现。

　　2.依申请公开的信息

　　依申请公开的信息主要指的是《条例》第十三条规定的信息。公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向有关部门申请获取相关信息。针对公用企业的信息提出公开要求的主要是公用企业的消费者。他们会针对公用企业提供的产品的产地、原料、价格、质量或者提供的服务的内容、形式、价格等问题而提出信息申请。正如本文开篇提到的案例，联通客户因服务价格计算问题而申请公开计费系统的鉴定证书报告，又有燃气用户申请公开安装成本监审信息等等。这些信息有的是需要主动公开的，有的只牵涉个别公民的利益。在信息应该被主动公开而没有公开时，公民就可以提出公开申请了。