公用企业信息公开的程序

　　第三章公用企业信息公开的程序

　　一、两种传统的信息公开方式所产生的双重公开主体问题

　　传统的政府信息公开方式有行政机关主动公开和依申请公幵两种方式，这两种方式也同时适用于公用企业的信息公开。但是公用企业具有双重身份，一方面作为管理机构，它以自身的名义为社会提供公共服务和产品，在这过程中制作或者获取信息；另一方面它也受相应的行政主管部门管理和监督，在登记及开展日常工作时需将一部分其掌握的信息交由相应的行政主管部门保管。这样就出现了同样一份有关公用企业的信息，它可能同时存在于公用企业本身和其相应的行政主管部门。那么信息公开工作到底应该由谁来完成呢？

　　（一）主动公开

　　当该信息属于主动公开范畴时，一般由持有该信息的组织进行公开。在公用企业信息公开问题上，需要公开的信息可能只存在公用企业一方，也可能公用企业和其主管行政机关同时持有该信息，那么该由哪方来进行公开呢？鉴于效率和经济因素的考虑，我认为还是由公用企业的主管行政机关来进行信息公开工作更为合适。首先，行政机关本身被《条例》明确赋予了信息公开的义务，即使不涉及公用企业的信息公幵，它自身也有许多信息公开工作要做，如编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录等与信息主动公开相关的事务。涉及公用企业的信息公开时，主管行政机关也只是在本职工作之外增加了一定工作量，但工作的性质是一样的。其次，主管行政机关在《条例》颁布之后，已经开始建立和逐步完善一支优秀的信息公幵工作队伍，工作人员经过培训和实践操作已经积累了不少信息公开工作的经验，公开工作已经形成了一个系统，相关配套设施也较为完备。所以将公用企业的信息公开工作交给其处理，势必工作效率更高，也更有利于节约资源，减轻公用企业在“公共服务”方面的额外负担，能更高效地完成自身的公共服务职能。最后，我们当然不得不考虑公用企业有着营利的一面，如果对其施加过多的主动公幵信息的要求，也不一定能够达到公开的效果。公用企业在自律的同时也需要其主管行政机关的监督。当然，如果公用企业愿意自行主动公开的，那就是为公众获取必要信息多提供了一种渠道，使公民获取信息更加便捷，同时也能提升公用企业自身的信誉和形象，获得更多信赖，在一定程度上可以使赢利增加，是公用企业进一步健康发展的良好推动力。

　　（二）依申请公开

　　1.三种不同的申请方法

　　当该信息属于依申请公开的信息时，有两个组织都拥有该信息时，申请人应该向谁申请信息公开呢？实践中一般存在三种做法：

　　第一种是向公用企业还是其相应的行政主管部门申请信息公开由申请人自行决定。58申请人如果认为向哪一方申请信息公开更能得以实现就可以向哪一方发出信息公开申请。有时向谁申请也会考虑许多其它因素，比如交通方便、手续便利等等。申请人可以综合所有因素后再决定向哪一方提出申请。只是向公用企业提出申请依据的是《条例》第三十七条，而向相应的行政主管部门申请则依据的是《条例》目u二十八条。

　　当然这种做法会产生这样一种结果，就是相应的行政主管部门或者公用企业本身拒绝了信息公开的申请，这时是否可以再向另一方进行信息公开申请呢？这两种情况是不一样的。如果向公用企业申请遭拒绝的，一般可以再向相应的行政主管部门申请。因为在公用企业拒绝时给出的理由多为信息不存在，涉及商业秘密、个人隐私等。特别是涉及商业秘密的审查，公用企业不免有自己做自己的法官之嫌，是有违正当程序的，所以应给与当事人救济的机会。如果向相应的行政主管部门申请遭到拒绝的，则一般不可再向公用企业本身做出申请。因为相应的行政主管部门如果认为相关信息涉及商业秘密、个人隐私的，在决定的过程中早已询问过第三方了，这第三方有可能就包括公用企业本身。另外，相应的行政主管部门审查信息公开是否泄露国家秘密和影响“三安全一稳定”问题的能力都较公用企业更强。所以，相应的行政主管部门更有最终决定权，当然这些都不排除行政救济和司法救济的存在。

　　第二种是由于信息的原始出处在于公用企业，是公用企业在提供社会公共服务过程中制作或者获取的信息，所以信息在公用企业中应保存得较为完整。公用企业对于该信息是否公幵更为了解，更能充分说明理由。公民向公用企业申请信息公开成功的话获得的信息更可能是一手资料，更有利于其知情权的保障。但是即使申请人是向公用企业申请信息公开的，也不能排除其再向其主管行政机关提出信息公开申请的权利。因为公用企业为了自身的发展，很可能会想尽办法不公开信息，那么申请人从公用企业处获得信息的可能性就会变小，如此一来并不能满足申请人的知情权，所以在申请人遭到公用企业拒绝公开信息之后，应该仍可以向其主管行政机关提出申请。这样的双重保险对于保障申请人的权利是非常有利的。

　　第三种方法则因为《条例》主要规制的是行政机关的信息公开，即其重点在于前三十六条，而第三十七条只是其适用部分的一定扩展和延伸。所以，应尽可能地将有关的信息解释到前三十六条的适用范围中去，所以在“双重公开主体”

　　问题上，我们也应该以此为基本立足点，尽可能地让政府行政机关承担信息公开的责任，要求申请人向相应的行政主管部门申请信息公开。59行政机关本身就负责大量的信息公开工作，自身具有负责该工作的独立部门或独立工作人员，也更能高效地完成此任务。这样做不仅能使政府信息公开制度在一定程度上达成统一，同时也提高了信息公开工作的效率。

　　以上三种做法各有利弊，只是因为现在没有立法对其统一才会出现纷繁复杂的局面。这种双重公开主体问题其实在传统的政府信息公开领域也是存在的。《条例》第十七条对政府信息公开的义务主体进行了规定，但对于同一份政府信息分别“制作、获取、保存”的不同行政机关谁履行公幵义务还是存在一定争议的。

　　是完全遵循“谁制作谁公开”的原则，“获取、保存”的行政机关作为补充呢，还是将“制作、获取、保存”的行政机关看作是并。列的公开主体？ 6°主要存在两种不同看法。以周汉华为代表的信息社会与政府信息公开制度研究课题组，从权利保护的角度提出，认为申请人可以向任何拥有政府信息的行政机关申请信息公开，而不是仅仅向起草制作该信息的行政机关申请，目的是防止行政机关之间相互推诿，使申请人无法得到政府信息。61另一种观点认为，同时掌握了某一政府信息的两个行政机关都公开该政府信息，增加社会成本，浪费资源。政府信息公开主体的确定，首先必须考虑的就是“谁更适合对某一政府信息进行保密审查”.

　　因为该政府信息的最初制作者、采集者，对该政府信息的内容以及相关的背景材料了解得更为全面和深入，也就能够依据这些材料做出合理科学的决定。62两种观点一种是从便民的角度提出来的，另一种则是从节约社会资源的角度提出来的，都有一定道理。

　　政府信息公幵程序应遵循充分且明确、时效且实用、规范且高效等原则。通过程序的设定，希望能够在兼顾效率与公平的前提下，实现最大程度的方便群众。63对于双重公开主体的确定问题，在现在的法律还没有具体规定的情况下，还是向行政机关直接申请较为妥当。当前许多公用企业对于自身的信息公开工作任务意识不强，很多也没有独立的信息处理部门和工作人员，处理信息的能力和意i只还在逐渐的培养过程中。行政机关相比之下能更好地胜任该项任务，也更具有权威性。但仍希望在未来的立法过程中能对其进行统一规范。

　　从公用企业的信息公开的法律规定到实践问题的总结，我们不难看出，这是一个急需立法加以统一规制的领域。没有统一的立法，实践只会变得更加的无序，更无章法可循。所以立法是解决该领域的信息公开的最终也是最有效的方法。此夕卜，也要加强各公共企事业单位的信息公开的意识。“公共即强调公众的参与性，公共企事业单位的活动既然面对社会和公众，与社会和公众的利益有广泛的联系，就需要公众的参与。这种参与既包括物质和精神的支持，也包括对其的约束和监督。” 64所以我们要努力营造信息公幵的良好的互动氛围。