我国政府购买法律服务的现状(2)

　　许多政府机构在需要购买法律服务时缺乏相对完善的管理办法和操作流程，并非完全按照招投标等公平、公正、公开的方式竞争，而是出现机构和部门领导直接指定或者突击召集或者直接洽谈的方式来选择提供政府法律服务的对象。并且在服务费用的收取上，法律服务群体也缺乏议价的能力，通常仅由政府象征性的给付，这严重违背了市场经济的规律，也在很大程度上打击了法律服务者的参与积极性与主动性。毕竟在市场经济条件，社会因特定纠纷或者事务而需要购买法学专业人员所提供的法律服务时，这就应该顺应供求平衡的市场规律，自然其所提供的法律服务便具有商品的属性，即使是采用政府采购的形式也应该支付法律专业人员一定的价格。以湖南省为例，担任政府法律顾问变成一种荣誉称号，虽然提供法律服务也会给付一定的费用，但所支付的费用仅具象征性，与法律顾问所付出的时间和精力严重不对等，久而久之就会严重打击法律顾问的服务积极性。甚至一些地区的政府法律顾问所做的一些临时性的法律服务是无偿的。甚至存在一个律师担任多个政府部门的法律顾问的情形，这一方面是律师由于政府所支付的费用较低，要维持生计务必要多兼职。另一方还会导致律师分身无术，没有过多的精力和时间专门为政府提供优质高效的法律服务。②
　　
　　2.2.3 为拓展律师服务领域，重事后轻事前

　　根据我国司法部门的相关统计，在 2009 年期间，法律专业人士担任的法律顾问月 33.8 万家，而在这其中企事业单位和社会团体的数量就达到了 31.83 万家，政府的法律顾问数目仅仅1.97万家。

　　③前后二者所形成的鲜明反差，给人带来了深刻的反思，一方面固然有政府机构相较企事业单位数目较少，所面临的法律争诉较少的原因。但更为关键的原因在于政府机构的管理服从意识根深蒂固，当出现法律上的纠纷通常借助行政管理的手段去化解。这种情况的出现很可能激化双方当事人的矛盾，引发上访或者一些不理性行为，而并不利于矛盾最后的化解。以浙江余杭地区为例，尽管政府购买法律服务取得了显着的成效，但仍旧存在一些问题。比如，政府购买法律服务的积极性不高，政府部门拥有法律顾问的仅仅占到全部的 43 %左右，即使有政府法律顾问的，在一些民生的事务上法律专家的参与程度也较低。比如在人民调解领域，法律顾问参与其中的少之又少。就目前的法律顾问现状而言，法律顾问在相关事务的事前预防上参与较少，或者在一些重大行政决策或者政府项目上法律顾问的意见得不到应有的重视，常常流于形式走过场，这反过来又进一步打击了法律顾问的参与热情，恶性循环，久而久之，法律顾问也逐渐对于政府法律服务失去兴趣，较少参与其中。只有到发生了行政诉讼或者复议案件，或者是出现了重大群体性事件之后，政府才意识到法律顾问团队的作用。因而，当下大多政府法律顾问大多都活跃在群体性纠纷的化解以及农民征地拆迁等建设项目推所引发的矛盾的调处，而在化解政府行政决策风险方面参与性严重不足，于是便形成了重事后矛盾化解轻事前矛盾疏导的恶性体制。①
　　
　　2.2.4 未健全相关配置机制，重结果轻程序

　　相较西方发达国家而言，我国政府购买法律服务的起步较晚，相关的配套制度还远未健全。于是政府所购买的法律服务通常扮演的是救火的角色，而很少是火灾隐患排查的角色。于是，政府对于政府购买法律服务的事前采购机制不够重视，只有当出现了法律问题需要解决之时，才想到采用此举措，特别是在群体性纠纷以及行政复议或行政诉讼案件当中较为常见。此外，政府购买法律服务的费用支付问题也是一个大问题，主要表现为缺乏费用的支付标准，主要表现为政府购买法律服务的事项主要包括哪些领域，法律专家所提供的法律服务要达到怎样的程度，政府要对该项法律服务支付多少，支付的方式是现金还是其他方式补偿，这些通常在提供法律服务之前尚未达成协议，在结案后也通常是政府单方面定价，法律服务者缺乏议价的平等地位。还有一些情形时政府虽然支付了一定的服务费用，但是却远远为达到理想的效果，这最终将导致国家财产的逐渐流失，而其法律服务团队并未起其应有的角色。最后，便是缺乏对于法律专业人士所提供的法律服务缺乏应有的评估考核机制，导致暗箱操作的空间加大，从而不利于对于法律服务团队的优胜劣汰，导致法律专家的服务水平更多地靠其个人的良心自觉和道德自控，政府缺乏精细明确的考核评估机制。①
　　
　　2.3 政府购买法律服务的制度预设

　　意欲实现依法治国，建设法治政府的大政方针，其中一个最为关键的要素便是政府要具有法治思维，用法治的视角来看待社会各项事务。而政府才能具有法治思维，其中最为便捷的道路便是引入智囊团，发挥法律人士的专业技能建设法治高效的新政府。而想要让政府法律智囊团充分发挥其积极功效，就必须要重视政府购买法律的制度设计，让他们在制度的框架之下充分发挥聪明才智，竭力打造法治政府。仔细审视一番，不难发现政府购买法律服务成功与否的关键便在于以下这几个问题：政府购买法律服务的范畴在哪里，哪些群体有资格向政府提供法律服务？ 购买法律服务需要经过哪些基本程序？只有解决好了这一系列的问题才能真正理顺政府购买法律服务当中的庞杂关系。

　　首先，在关于政府购买法律服务的范围方面，过大或者过小都不合适，务必要适可而止。通常情况下分为两个大类：一类是预警类的，一类是救火类的。首先就预警类而言，主要是强调法律顾问团队要协同政府预防各类法律风险。常见的情形包括：审议起草政府规范性文件，对于政府重大行政决策提供法律意见，行政执法人员的法律培训。其次就救火类而言，主要是强调法律顾问团队与各级政府部门一道解决所遇到的法律问题，尽可能减小其社会损失，尽快地平息正义与纠纷。常见的情形包括：行政诉讼应诉，参与行政复议，群体性纠纷的解决，土地拆迁以及访民上访等问题的法律援助等。以上两个层面属于政府购买法律服务的最为基本的范畴，当然这一范畴并不是一成不变的，恰恰相反，伴随社会进步﹑经济发展、民众法律意识提高，政府购买法律服务的范畴也将进一步的延伸。

　　其次， 要进一步理清购买法律服务关系当中各个主体间的不同定位。正如前文所阐述的那样，政府购买法律服务关系的参与主体主要包含了政府各个部门即法律服务购买者 ,同时还包含了法学专家顾问团队即法律服务提供者。在日常的政府购买法律服务事务当中，要进一步理清各个体间的不同定位，明确各自的职权分工，从而形成一套良性共赢机制。政府各个部门其作为法律服务的购买者，其应该更加注重监管，从而确保提供高效优质的法律服务，也正是基于此，其务必要通过制定一定的规则或者标准，从而为法律专业人士提供履行法律服务职责良好的制度环境。而就法律专业顾问团队而言，其职责在于凭借自己的专业技能知识，依照政府各个部门不同的要求，从而为其提供高效优质的法律服务。因而，法律专业院校、律师事务所、法律服务所、法律专家个人都有可能成为潜在的法律服务提供者。

　　①再次，法律顾问团队参与法律服务的基本形式。“有限政府”的理念逐渐深入人心，政府机构改革也取得了显着的成效，政府有所为有所不为已然成为大众的共识。同时，鉴于公众参与社会治理的热情日趋高涨，故而将那些非政府核心事务从纷繁复杂的公共职能中剥离出来日益获得民众的认可。正是在这样的大背景之下，服务外包、市场化运作等模式应运而生。政府购买法律服务也正是顺应了这一历史大潮，并逐渐开始了政府购买法律服务模式的探索，并逐渐形成了法学专业人士参与立法事务，执业律师参与社会监管，政府涉外贸易法律救济等诸多有益的尝试。对于法学专业人士参与立法事务而言，其避免了政府重大的立法事项当中法律要素缺失的弊端。通常情况而言，我国的立法事务主要是由政府法制部门的工作人员主导推进，但鉴于人员少，时间紧等一系列要素的制约，这很容易导致立法草案的缺失。而政府购买法律服务则通过引入外部的法律智囊团，从而充分调动这些法学专家学者的专业知识，进一步弥补了我国当前的立法模式可能存在的一系列问题。当然，在政府购买法律服务时，要给付法律专家所付出的劳动的对价，有时也可按照物质补贴与精神奖励相结合的方式，对于协助政府1授荣誉的方式来提高其美誉度，充分调动他们的积极性与创造性，以更好地发挥榜样模范的正能量。

　　此外，也可建立法学专家招投标立法的模式，以公平公正公开的竞争模式来带动更多的专业人士参与到立法事务当中来，从而进一步增强立法参与主体的广泛性。当然也可以采取政府部门负责初稿的起草工作，在其完成之后召集法律专业群体对于所起草的法律文本初稿进行合理性论证。当然，对于一些领域较为专业的立法项目，可以采取法学专家起草然后召集各个行政部门进行可行性论证的模式。在论证当中，要避免走形式走过场，而应当让各个专业人士真正参与其中，坚持少数服从多数的原则，从而避免了论证当中的行政主导模式。通过这一论证，将法学专业人士的见解渗入到立法草案当中，从而保证了立法草案的多元性。经过多轮的专业论证之后，将其提交国家权力机关等待审议。

　　②对于执业律师参与社会监管而言，主要是指在政府重大决策或者重要事务决策当中，要吸纳执业律师参与决策的评估，并提供法律风险方面的专业建议，并进一步将其制度化与规范化。执业律师参与社会监管的事项包括但不限于以下诸多方面：参与政府重大行政决策事项的法律论证；对于政府所参与的一些行政事务出具法律意见书；代理政府的行政复议或者行政诉讼等纠纷争议；为政府的招商引资以及商务合作谈判等诸多事项提供法律咨询意见；对于政府当前的法律法规以及规范当中存在的问题提供防控法律风险的建议等。

　　①对于政府涉外贸易法律救济而言，其只要是为了应对我国加入 WTO 组织之后，涉外贸易争端日趋严峻，特别是一些中小微企业无力应诉从而造成严重损失的情形。面对此种客观情势，我国迫切需要大量的法律专业人士，特别是一些兼通外语和法律的复合性人才，从而应对国际上日益复杂的倾销补贴诉讼以及国家贸易诉讼。而出于保障国家经济形势安全的考虑，国家有必要购买专业的法律服务从而为那些遇到此类问题的企业提供法律的援助，预防国际贸易当中的法律风险。通常情况下，其所涉及的法律事务包括：世界贸易组织的基本规则以及反倾销法律策略的咨询；逐步建立健全由法律专家、政府、行业组织共同构成的反倾销预警团队；深入研究域外发达国家关于反倾销领域的判决等。②