我国政府购买法律服务的现状

　　第 2 章 我国政府购买法律服务的现状

　　2.1 政府购买法律服务的现状

　　所谓政府购买法律服务，是指为了应对政府法律事务管理的需要，由政府财政出资通过招投标等方式聘请的具有良好政治素质以及业务素质的专业人员向政府有关机关提供各项法律服务。

　　①以湖南省为例，省委省政府为了全面贯彻落实依法治国的治国方针，进而推进法治政府的建设。省委省政府提出了建设“法治湖南”的决策，并相继出台了《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省政府服务规定》等众多的地方性行政法规，法治政府建设水平走在了全国的前列。当然，在看到所取得成绩的同时，也要看到所存在的问题，比如：在征地拆迁、上访等一些领域还存在诸多的问题，还有待于法治的进一步规范。正是在这样的情势之下，就要充分发挥出法律专业人士在建设法治政府方便的积极作用，政府购买法律服务也变应运而生。省委省政府根据地方各级政府的不同情况，充分发挥各自的创造性和积极性，进一步拓展了政府购买法律服务的工作领域，从而将其纳入到制度化与规范化，常规化的轨道上来，充分发挥这些法律专业群体的智囊团效用，为各级政府工作的顺利开展保驾护航。据初步的统计，在省以及市州这一层级，已经基本普及了政府法律顾问。2011 年湖南省委、省政府为了保障政府各项事务的顺利开展，于当年 9 月决定组建省级政府的法律顾问团，该顾问团阵容强大，由国内外知名度较高的法学专家以及执业律师总共 38 人组成。该团队其中包括了知名法学专家 10 人，国外执业律师 4 人，省外执业律师 7 人，省内执业律师 17 人。与其他省级政府的法律顾问团所不同的是，该法律顾问团不仅要对省政府、省委、省人大、省政协等领导机关交办的事务负责，此外省政府的相关部门也可根据现实工作的需要，申请省政府法律顾问团对于重要的法律事务提供法律意见。该省政府法律顾问团的日常管理机构属于司法行政机关而非省政府法制办，这一管理的模式就更加强化了省政府法律顾问团的法律专业属性色彩。鉴于省级政府法律顾问团的良好榜样示范效应，怀化、娄底、郴州、株洲、常德等各级地市州也相应成立了自己的法律顾问服务团队。

　　于此同时，也不断开展政府购买法律服务的创新工作，比如逐渐探索成立了职业法律顾问团、法律专业人士协同为党委政府领导提供法律服务等多种形式，进一步丰富了政府购买法律服务的基本形式，有力推动了法治政府的建设。正是在“法治湖南”的大背景之下，政府购买法律服务也逐渐走向成熟。比如：长沙市政府为了服务长沙地区经济的发展，选派 5 名优秀律师并与 1 名法学教授协同工作，成立了长沙市工业经济法律顾问团；湘潭市政府也顺应法治发展的大势，成立了由 5 名律师组成的市政府重大行政决策法律顾问专家组；衡阳市政府根据行政工作的现实需要，推选 1 名全国优秀律师为市委常委提供专项法律顾问服务，并协同市内 12 家律师事务所的律师对市政府的领导提供法律服务。应该说，以上实实在在的数据已经说明了湖南省在探索政府购买法律服务方面所取得显着成效。

　　同时也为了政府购买法律服务能够常态化运行，同时并进一步规范法律顾问团队的协同工作，湖南省委办公厅协同省政府办公厅分别印（转）发了《湖南省法律顾问团工作规则》、《湖南省司法厅关于选聘优秀律师担任各级人民政府及其部门法律顾问的办法》的具体规定。以上两个文件的出台进一步明确了政府购买法律服务的人员他们工作的职责范畴、工作的方法、工作的程序、工作纪律，为了保障这一制度的最终贯彻落实，进一步建立去了日常联络协调机制、法律服务事项定期申报机制、人才选拔机制等诸项基本制度。湖南省司法厅与湖南省律师协会也遵循这一基本要求，按照 20%的比例从全省律师当中选拔 931 名专业素养深厚、理论功底扎实、实际经验丰富、职业操守优良的律师组成了全省人民政府法律顾问人才库，从而便于各级人民政府和下属部门从中选聘优秀的法律专家担任政府以及各部门的法律顾问团队。

　　①在湖南之外，其他一些地方也积极开展政府购买法律顾问的探索。比如，浙江省经济较为发达的温州市人民政府也积极开展政府购买法律服务的活动，并出台了《温州市人民政府关于全面建立政府法律顾问制度的通知》的规范性文件。

　　深圳市也成立了顺势而为成立了法律顾问室秘书处，其主要职责包括三个方面：其一，代理市政府为被告的行政诉讼案件，主要涉及到社会保险、治安处罚、道路交通管理以及房地产市场管理等诸多方面；其二是代理政府为一方当事人的财产纠纷等民事案件，在此类案件当中市政府作为地位平等的民事主体而参与其中，从而为政府挽回了 2 千余万元的财产损失，从而避免了国有资产的流失；其三，为政府的重大决策行为出具法律专家意见书，从而通过审查关口前移，帮助政府及时的规避法律风险。比如，法律专家团队为“玉龙坑安全整治行动”提供法律后盾支持，维护了社会的稳定，取得了较好的社会成效。

　　②此外，吉林省也较早地开展政府购买法律服务的尝试，其利用自身的专业知识弥补了政府官员法律知识方面的相对贫乏，提升了政府官员的法律素养，对于增强政府的社会治理能力等方面取得了良好的效果。

　　③纵览全国各地在政府购买法律服务方面虽取得的巨大成效，有力促进了各级政府能够真正循规守矩，科学民主地决策，切实推动了法治政府建设方面举得了可喜的成绩。在为所取得成绩开心之时，我们还要认真反思这一体制创新模式，以避免走向形式主义。政府购买法律服务的就是实质而言，其实际上是一种行政合同，即其目的在于处理行政执法当中所遇到的法律事务，这一合同主要在行政主体与行政相对人之间存在，此外，相较之民事合同而言，在行政合同履行，变更以及解除的过程当中行政主体享有一定的优先属性。在市场经济的潮流之下，政府购买法律行为也应运而生，其实质上是通过市场化的方式来优化政府提供公共服务行为。在这种政府购买法律服务当中，其中的一方是行政主体，而另一方则是提供法律服务的主体。这二者我们统一称之为采购当事人，即在政府采购法律服务当中不仅享有权利同时履行合同约定义务的当事人。对此，我国的《政府采购法》第 15 条与第 21 条当中明确规定： 所谓采购人即指依照相关法律的具体规定而实施政府采购事务的国家机关、事业单位或团体组织。所谓供应商主要是指依照所签署的合同的规定向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人，并且依照不同情形，供应商应该满足最起码的资质要求。此外，在政府的购买法律服务当中，通常会采用招投标以及竞争性谈判的方式进行，而这就要求政府购买法律服务的主体必须要依照法律或者法规所规定的具体程序而选择法律服务的适格主体。此外，在政府购买法律服务当中，其目的在保障国家和社会的合法权益免受侵害，因而当其遇到特殊是由，根据公共利益和国家利益的需要，可以单方面的变更、中止或终止所签订的法律服务合同，但基于法律服务提供者的合理信赖利益，即应当对此给予合理的补偿。另外，政府购买法律服务就其资金的来源而言，其主要是来源于政府财政当中的公共服务性支出，这就决定了其不同于我们的私人购买法律行为。前者与服务公共事务以及社会事务紧密相连，从某种程度上扮演着提供公共服务的职能。而通过政府购买法律服务这一途径，从而实现了社会效益以及社会公平。我国政府购买法律服务通过公开招投标的方式来决定法律服务的提供者，而这赋予了各个服务服务机构以平等竞争的方式来获取法律服务项目，其不仅提高了财政支付体系的透明度，同时也避免了可能存在的暗箱操作行为，进一步鼓励法律服务团队的进一步壮大。①
　　
　　2.2 政府购买法律服务存在的问题

　　2.2.1 未树立良好的服务意识，重有偿服务轻公益活动

　　政府购买法律服务，尽管适用民商事关系当中的有偿服务性质，但从性质上而言，其又不完全等同于市场上商业化的法律服务行为，从而某种意义上其存在一定的公益属性，毕竟其所提供的法律服务最终将要指向社会管理当中的公共服务事务，因而其在提供法律服务时务必要树立良好的服务意识，从而推动我们工作的顺利开展。但不容否认，我国的政府购买法律服务当中存在法律专业人士过分注重服务的报酬，而轻视法律服务的公益性。以律师参与信访接待而言，律师对于此类事务的参与积极性普遍不足，甚至有些法律服务人员很存在未按照聘用合同要求履行约定职责的情形。而对于一些涉及到政府招投标等一些涉案标的较高，服务费用较可观的一些法律服务事项，法律服务人员对此投入的时间和精力较多。而这种反差的出现，不仅损害了政府购买法律服务本身所具有的公益属性，而且也影响了提供法律服务人员的形象，从而对其公信力造成影响。①