房屋拆迁中公民财产权的国家义务现状及评述(2)

　　其次，新条例明确规定了拆迁必须以公共利益为前提，征收时必须是基于保障国家安全、实现国民经济持续发展以及助推社会整体发展前行等社会公益的实际需要。在《城市房屋拆迁管理条例》终止前，条例并未对公共利益进行区分，导致了现实生活中诸多打着公益拆迁进行的商业拆迁。新条例的规定将公共利益征收与商业开发彻底分离，标志着征收与商业开发征收混为一谈的搬迁模式已彻底沦为历史。再次，新条例在征收补偿范围以及标准方面也有了明显的改善。新的《国有土地征收与补偿条例》在对被征收房屋价值、因征收房产导致的搬迁活动以及对搬迁对象的临时性安置给予相应补偿的情形下，一并规定了基于房屋被征收的原因而使正常的生产活动和正常的经营活动被迫停顿而进行补偿，补偿范围明显被加以扩大。同时，在补偿的额度方面，明确规定补偿的额度不能低于在房屋征收决定作出当日、同被征收房屋相似的房屋的市场价格。征收个人住宅，如果被征收人符合住房保障的条件，应当优先给予住房保障。这一系列规定在一定程度上制约了政府滥用征收的行为，同时也可以缓解征收双方的紧张关系，保护被征收人合法权益。被征收房屋的房产估值，交由具备房屋评估资质的评估机构经办，由其遵循房屋征收的评估办法实现对被征收的房屋合理估值，在一定程度上也可以减少征收房屋评估的暗箱操作。另外规定被征收人既可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，在征收补偿的方式选择上赋予了被征收人自主选择权，方式更加灵活多样。

　　另外，新条例在房屋的征收主体以及补偿主体方面做出了界定，即明确指出政府是进行征收和补偿的专一主体。作为担负房屋征收职责的部门，可以授权具体负责实房屋施征收的单位全权处理征收和补偿的工作，不过在这个过程中，房屋征收部门必须整个过程进行严格的监管，同时也要对具体负责实施房屋征收的单位在征收和补偿过程中行使的法律行为承担相应的法律责任。

　　最后，新条例用司法强拆取代行政强拆，被征收对象在法律规定的期限内如果没有提起复议的申请，或者没有针对相应事由提起行政诉讼，并且没有履行补偿决定，在这种情形下，由做出征收决定的地方政府依照相关法律申请法院强制执行，在一定程度上扩宽了被征收人的救济渠道，更加有利于保障公民申诉救济权。

　　（二）城市房屋拆迁中公民财产权国家义务履行中的问题

　　几乎每一个人都会意识到我国在拆迁、征收执行中存在很大问题，无论我们适用旧有条例来调整我们的行为，还是使用新条例来进行规范，我们无法回避的是拆迁中暴力拆迁、因为拆迁而产生的信访、甚至于因为拆迁引起的血案比比皆是。我们不妨先看一下以下的案例。

　　重庆市的一个危旧房改造项目，从 2004 年开始动迁历经三年多的时间，工地的中央依然矗立着一栋两层小楼，成了当地颇为独特的一种景象。而楼主人在谈到这一问题时，也说明了自己因为无法就安置补偿的问题与开发商达成一致，迫不得已出此下策。据当时的开发商回应按照统一规划，拆迁后需要整体修建一个大商场，无法给房主进行原地安置。按照国家和重庆市的相关拆迁条例，房主可以选择在原地进行安置、异地安置或者实行货币安置这三种方式。但依据当时的规划，只能将原地安置设定为在原地地下一层进行安置的方案，无法满足被拆迁人的实际需求，这就是轰动一时的“重庆史上最牛钉子户”事件。[17]

　　让我们再来看看下面这一事例，在辽宁省抚顺市中心新抚区最繁华的中央大街上，一座房屋被拆后留下的断壁上，居然停放着一部崭新的本田商务轿车，而停放轿车的废墟原是一座七层楼房，除了紧邻马路的一侧，废墟的另外三面都已被挖出了十多米深的大坑废墟上，轿车的一旁站着一位身穿军大衣、手握国旗迎风站立的老人。而他的旁边放着 4 个 25 公斤容量的汽油桶。就在中央三令五申要求各级政府机关严格规范征地拆迁工作的同时，抚顺市新抚区却正在强迁位于中央大街的一座私人产权的办公楼，可这种情况也只是暴力拆迁的冰山一角。[18]

　　除此之外比如太原市晋源区古寨村家中的父亲孟福贵死于暴力拆迁案件等也是这方面着名的案例③,在拆迁中我们最常遇到的问题大致可以被概括为以下几种：

　　1.房屋拆迁的公益目的被盲目扩大

　　拆迁是顺应时代发展的事情，理应符合民意。良好的目的会给拆迁的立法以及拆迁的执行带来良好的指引，因此在拆迁的过程中我们应当始终保持清醒的头脑，始终明确拆迁的目的所在。而纵观我国的拆迁实践中频频发生的强制拆迁、暴力拆迁等举动造成拆迁中的矛盾与纠纷不断，只能说明我国拆迁立法对公共利益的认定有着较大的问题，我们应该承认从无到有是的确一种突破，但是接下来的任务就是继续细化对公共利益的相关规定，使公共利益的认定标准更为简洁以及明朗化，便于实际操作。

　　2. 政府在房屋拆迁中的自由裁量权过大

　　无可否认在市区改建和房屋拆迁活动中，政府在其中发挥着关键的主导作用，其依凭其行政管理职能，同开发商和居民之间产生密切的行政关系，但是在城市房屋拆迁的实践中政府部门的诸多行为都存在着不当之处，随时威胁着被拆迁人的利益。根本原因在于法律对政府职能定位缺乏明确性。根据我国法律的规定，政府首先是拆迁的规划者，其理应从本地社会发展的长远利益，衡量拆迁的经济利益和社会利益，统筹做好征地拆迁的各种规划工作。同时政府又是拆迁的管理者，对拆迁单位的拆迁行为进行监督和管理。最后政府还需要承担对被拆迁人进行补偿，推托安置的责任。我国的法律为拆迁中的政府设定了过多的角色，这也容易造成政府对于拆迁执行的混乱。

　　政府对于拆迁行政许可权的滥用，这主要体现在政府为了追寻效率而忽视法定程序擅自做主将房屋土地使用权交予开发商；或者不经过法定审查擅自组织实施拆迁计划，向不具备领取许可证的人颁发拆迁许可证。另外，政府拆迁主管部门对被拆迁的房屋、附属建筑等进行认定时带有明显的随意性，欠缺应有的透明度。再加之某些地区官员为了谋取自身利益，非法允许甚至于直接执行商业性项目的强制拆迁，导致矛盾不断激化，上文中所说的抚顺市政府在这方面也存在类似问题。

　　3. 房屋拆迁程序不规范

　　根据相关法律规定，我们在进行城市房屋拆迁时需要经过对规划用地许可证的申请，拆迁人在申请建设用地规划许可证时，经审查如果符合相应条件，由规划管理部门核发建设用地规划许可证，确定拆迁房屋的地域范围。同时由规划管理部门通知被拆迁人停止房屋及其附属物的改建、扩建等工程。拆迁人在获取土地使用权后，需要到当地公安派出所和房管所摘录拆迁范围内的常住人员及其房产状况，对被拆迁人进行逐一采访，摸清要求，并分类做好记录，再根据核实的情况和国家、地方有关安置的规定，编制出详细的拆迁计划和方案。

　　其次是申领拆迁许可证，也就是说开发商只有取得了房屋拆迁许可证之后才可以实施拆迁。拆迁人进行房屋拆迁的许可证申请时，必须向被拆迁的房屋所在地的地方政府的拆迁管理部门呈送相应的建设项目审批文件、国有土地使用证、房屋拆迁实施计划、负责经办存款业务的金融机构开具的用于补偿安置资金的相关验资证明。地方政府的拆迁管理部门在接到申请之日起三十日内，要对申请进行形式审查，并向符合拆迁条件单位发放拆迁许可证。

　　最后的环节是向社会发布拆迁公告、并同被拆迁对象订立补偿合同。拆迁管理部门发放许可证时，必须列明拆迁的范围、期限等关键事项，并采取公告方式向社会进行公开。在公告发布之后，拆迁主体同被拆迁对象必须在拆迁公告公开后，遵照规定，对拆迁补偿所采取的方式、补偿金额、用于拆迁后安置的房屋面积、搬迁期限等事项展开平等磋商，并订立补偿安置合同。在这个环节要需要指出的是，在房屋产权人与使用人不是同一人，拆迁人需要分别与所有人和使用人签订补偿安置协议。这一系列流程的设计看上去明确、具体、规范，但却忽视了一个最为重要问题，即被拆迁人的参与，而公众参与应当是贯穿于拆迁过程始终，但我国现行法律对于公共参与的规定仅限于听证制度。即使是简单地听证在我国很大程度上也仅仅停留在“搞形式与走过场”的层面上，这一现实的存在与我国的听证制度设计不无关系，利害关系人对于其所作事项往往只是处于一个被通知的地位。

　　4. 对房屋拆迁的补偿机制缺乏合理安排

　　如果说拆迁是关乎于民生的大事，补偿就是拆迁的核心，合理的补偿可以消除被拆迁人因为拆迁而产生的恐慌，我国很多相关法律、法规都对拆迁的补偿做出了原则性的规定，但是在实际操作中我们对拆迁的补偿却并不尽如人意。尽管我国相关在拆迁补偿的范围以及补偿方式等问题上一改再改，试图更好的体现拆迁的人性化，但是关于这一点依然存在问题，很难真正达到被拆迁人的要求，达到被拆迁人的满意。并且我们在对补偿做出评估时也缺乏应有的独立性，一方面房屋评估机构鉴于与拆迁人存在有利益关系，难以保证自身的中立性和公正性。另一方面对于含有公益性质的道路、管道等项目进行拆迁时，政府相关部门往往会采取行政干预的手段，这样的评估不免会使被拆迁人心里产生不安以及疑惑。

　　（三）城市房屋拆迁中国家履行对公民财产权保护义务不力的原因

　　1.房屋拆迁的“公共利益”标准难以操作

　　公共利益是公益的体现，代表着不确定多数人的利益，通常而言公共利益是对排除少数人的利益的排出，当私人利益与公共利益相互冲突时，必需屈服于公益之下。在拆迁、征收这一领域中，突出公共利益十分必要。特别是在我国，国家扮演着城市土地所有人这一身份，土地是城市房屋拆迁中最重要的公共利益体现，通过对城市房屋进行拆迁可以增加公共服务设施的建设，比如学校、医院等等；同时也可以使处于危房的被拆迁人改善自身的居住环境，以上的种种行为均体现着公共利益。

　　根据我国现行宪法的规定，只有为了公共利益才能对公民私有财产权加以限制或者剥夺，因此明确公共利益的内涵以及外延，既能够很好的为国家公权力介入城市房屋拆迁提供法律依据，也可以为防止公权力被滥用提供相应制度保证。而与此同时我国《宪法》和《物权法》都没有对公共利益作出具体规范，这样就造成了我国目前征地实践之中，行政机关具体界定公共利益的标准，如此一来，在涉及城市房屋拆迁的具体建设项目上，如果我们不能准确定义该建设项目所具有的公共利益的需求，那么政府和开发商22很可能会打着为了“城市经济发展”、“旧城区改造”和“公共基础事业”等公共利益的旗号而进行商业拆迁，大肆侵犯公民私有财产权。

　　因此，要实现对公民的财产权最为有效有效保护，就必须对公共利益作出清晰的界定。此外，从自然法意义上来讲公共利益也是拆迁制度的价值基点所在，房屋是人类安身立命之本，作为公民个人的私有财产，它关系着私人财产权的健全，同时也是公民居住权、生存权的落脚点，神圣而不可侵犯。世界上大多数国家都规定国家可以为了公共利益或公共福利的需要收回土地使用权，可见公共利益是政府进行征收的前提，出于公共利益目的而进行的拆迁实质则是为了国家安全、城市发展，自然也包括被拆迁人的利益所在，只有当拆迁满足公共利益的需要时，才符合人类对公平正义的要求。而且“公共利益”也是政府公权力应有的利益追求。然而如此重要的一个概念却没有在我国相关法律上显现出来。事实上，我国宪法第十条早就声明过，国家为了公共利益，可依照法律规定，对土地实行征用。在2004年修宪之后，宪法对征收征用中的公共利益规定显现的更为突出，尤其指出国家基于实现社会公益的目的，可遵照法律对实施征收活动和征用活动，同时必须对被征收对象或被征用对象进行合理赔偿。然而，审视我国现行法律体系中的调整此类法律关系的部门法可以发现，当前未能对社会公共利益这一概念的内涵及外延做出明确的规定，直到2007年《物权法》进行修改时，社科院法学研究所的梁慧星教授在其编撰《物权法草案建议稿》中，对这一术语进行了界定，其认为，社会公共利益即是旨在满足公民社会生活需求的涵盖交通、卫生、科教等方面的，直接关乎社会公众生产、生活的群体性利益。